鄧定國+張華東

摘要：隨著蒼溪縣“1+3”優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大，吸引了大批返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員及工商資本進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域流轉(zhuǎn)土地發(fā)展產(chǎn)業(yè)。為規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，依法保護農(nóng)民權(quán)益，促進產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，對土地流轉(zhuǎn)情況進行了調(diào)查摸底，在分析存在問題的基礎(chǔ)上，提出了有針對性、操作性的防范土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險的對策和建議。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；現(xiàn)狀及問題；發(fā)展對策和建議；蒼溪縣

一、土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

全縣幅員面積2330平方千米，農(nóng)村土地確權(quán)調(diào)繪面積106萬畝，截至2015年底，全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)25.01萬畝，占農(nóng)村土地確權(quán)調(diào)繪面積23.6%。按流轉(zhuǎn)方式分：出租16.77萬畝，轉(zhuǎn)包5.74萬畝，入股1.43萬畝，其他方式1.07萬畝。按流轉(zhuǎn)去向分：農(nóng)民合作社13.26萬畝，家庭農(nóng)場5.75萬畝，工商企業(yè)4萬畝，其他主體2萬畝。按流轉(zhuǎn)用途分：經(jīng)濟作物19.66萬畝，糧食作物3.48萬畝，畜禽6159畝，水產(chǎn)497畝，農(nóng)機加工218畝，其他1.18萬畝。

二、土地使用效益現(xiàn)狀

通過招引成功人士返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，全縣已培育新型業(yè)主規(guī)?；?jīng)營組織達1243個。其中經(jīng)營規(guī)模在30畝以上的500余戶（重點龍頭企業(yè)四川華樸現(xiàn)代農(nóng)業(yè)股份有限公司3年流轉(zhuǎn)土地2.5萬畝）。全縣累計建成萬畝現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合園區(qū)16個。發(fā)展獼猴桃35萬畝、雪梨16.5萬畝，糧食、油料播種面積穩(wěn)定在90萬畝、30萬畝以上。2015年全縣農(nóng)業(yè)增加值27.83億元，農(nóng)村居民人均可支配收入9048元。

三、農(nóng)民利益保護現(xiàn)狀

現(xiàn)有的穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，賦予了農(nóng)民更加充分、更具保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，群眾通過土地流轉(zhuǎn)每畝平均收入（含土地租金和務(wù)工收入）3100元，相比于傳統(tǒng)糧油種植高出2600元，土地有序流轉(zhuǎn)，能較好的保護農(nóng)民利益，群眾普遍對當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)較為滿意，全縣沒有一件因土地流轉(zhuǎn)承包問題而發(fā)生集體上訪和越級上訪事件。

四、土地流轉(zhuǎn)的主要措施和有益探索

在土地流轉(zhuǎn)過程中，堅持以保護農(nóng)民利益為核心，多措并舉，邊實踐邊總結(jié)，形成了較為新穎的模式。

1、融合多元投資，保護農(nóng)民利益

建立資金集聚機制，積極引導(dǎo)龍頭企業(yè)、業(yè)主、農(nóng)戶等投入資金，形成了多元投入機制。

一是積極爭取上級支持。整合“金土地工程”、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、以工代賑、災(zāi)毀土地復(fù)墾整理、農(nóng)業(yè)生態(tài)修復(fù)、農(nóng)村公路建設(shè)等相關(guān)涉農(nóng)資金項目，來增強業(yè)主對土地承包的吸引力。

二是建立風(fēng)險基金?？h財政建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險基金，每年預(yù)算100萬元，滾存使用。在園區(qū)流轉(zhuǎn)經(jīng)營30畝土地以上的經(jīng)營主體向所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村（社區(qū)）繳納共管資金和保證金，總額不少于經(jīng)營主體投入園區(qū)建設(shè)資金總額的11%。

三是建立獎補機制。對流轉(zhuǎn)土地100畝以上、流轉(zhuǎn)年限5年以上，一次性給予每畝100元獎補。

四是拓寬企業(yè)融資渠道。試點開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資，成立蒼溪縣普惠農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保公司，開展農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)等抵押貸款，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值評估機制。

2、完善利益聯(lián)結(jié)機制，增強抵御風(fēng)險能力

創(chuàng)新“大園區(qū)+小業(yè)主”、“五保+分紅”、雙股分紅等更加緊密的利益聯(lián)結(jié)機制，在土地整理、簽訂合同時一并確定。

一是土地租金逐年遞增。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展總體趨勢，預(yù)測土地增值額度，適當(dāng)提高流轉(zhuǎn)土地租金。

二是土地作價入股。對土地進行估價，以土地出資入股，由農(nóng)民和業(yè)主進行利潤和風(fēng)險共擔(dān)，合理分配經(jīng)濟利益。

三是保底分紅。根據(jù)產(chǎn)量、市場價格、成產(chǎn)成本核算經(jīng)營利潤后，按種植純收益的10%作為紅利分配給土地農(nóng)戶。

四是就近務(wù)工。由業(yè)主按用工需要80%的比例在當(dāng)?shù)卣衅噶鬓D(zhuǎn)土地農(nóng)民務(wù)工，增加農(nóng)民工資性收入。

3、支持先進典型，探索流轉(zhuǎn)模式

在全縣16個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合園區(qū)和農(nóng)機大戶、種養(yǎng)大戶基地，經(jīng)過市場化運作和探索，逐漸形成了3種較為新穎的土地流轉(zhuǎn)模式。

一是農(nóng)戶委托集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶將需流轉(zhuǎn)的土地書面委托給集體經(jīng)濟組織，由集體經(jīng)濟組織和業(yè)主簽訂流轉(zhuǎn)合同。典型案例有白橋壩園區(qū)，農(nóng)民通過委托村組，共流轉(zhuǎn)土地面積1374畝，輻射帶動周邊土地流轉(zhuǎn)1300畝，現(xiàn)已建獼猴桃、蠶桑、畜牧三大產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

二是園區(qū)管委會統(tǒng)一集中流轉(zhuǎn)。園區(qū)建成后，由園區(qū)所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織成立園區(qū)管委會，由園區(qū)管委會對園區(qū)產(chǎn)業(yè)進行統(tǒng)一規(guī)劃，招引業(yè)主簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，管委會統(tǒng)一收取土地租金等費用后支付給農(nóng)民，帶動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)化規(guī)模經(jīng)營。

三是通過土地股份合作社流轉(zhuǎn)。由有土地流轉(zhuǎn)意向的農(nóng)民組織成立具有獨立社會經(jīng)營主體資格的土地股份合作社，農(nóng)民將土地入股合作社，在工商部門登記注冊，由合作社統(tǒng)一對外流轉(zhuǎn)。典型案例有歧坪鎮(zhèn)天新園區(qū)內(nèi)成立天新土地股份合作社，對外流轉(zhuǎn)土地600余畝。

五、土地流轉(zhuǎn)存在的問題

1、土地瘠薄分散，不利于規(guī)模經(jīng)營

全縣農(nóng)民人均實際擁有土地僅0.8畝，現(xiàn)行的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以土地分戶經(jīng)營為基礎(chǔ)，土地經(jīng)營權(quán)較為分散、承包期長，在土地流轉(zhuǎn)中如果個別農(nóng)民不自愿流轉(zhuǎn)就難以實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營。另外蒼溪縣地形復(fù)雜多樣，地形條件讓機械化經(jīng)營難上加難。加之交通、水利基礎(chǔ)設(shè)施配套不均衡，這些都不利于規(guī)模經(jīng)營。

2、機構(gòu)不健全，不利于管理

鄉(xiāng)、村兩級工作量大，自鄉(xiāng)鎮(zhèn)2005年機構(gòu)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只設(shè)一個農(nóng)經(jīng)管理與信息員崗位，人少事多，更缺乏自上而下的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。目前，蒼溪縣的土地流轉(zhuǎn)還沒有納入大部分鄉(xiāng)、村的經(jīng)常性工作，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至無人過問，很多程序均難認(rèn)真落實，在土地流轉(zhuǎn)中缺乏必要的引導(dǎo)和指導(dǎo)。

3、土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

多數(shù)的代耕代種土地流轉(zhuǎn)都是口頭協(xié)議，無流轉(zhuǎn)合同，或合同不規(guī)范，全縣無合同的占流轉(zhuǎn)總面積的11%。全縣按照省級示范文本簽訂合同的面積僅占30.4%，在縣農(nóng)業(yè)局合同登記備案的僅占0.8%。且多數(shù)土地流轉(zhuǎn)以項目為依托。對業(yè)主資質(zhì)審查不嚴(yán)，沒有考察業(yè)主有無經(jīng)濟實力和經(jīng)營能力而盲目追求規(guī)模，管理水平低，對政府依賴性大。

4、業(yè)主和農(nóng)民互相不信任

農(nóng)業(yè)受自然和市場雙重影響，生產(chǎn)周期長，增產(chǎn)不一定增收，即使規(guī)模化經(jīng)營，也屬于高風(fēng)險產(chǎn)業(yè)。農(nóng)民對產(chǎn)業(yè)、業(yè)主信心不足。存在極個別農(nóng)戶偷竊成熟待收的農(nóng)產(chǎn)品，破壞生產(chǎn)設(shè)施，隨意漲租金，強行承包工程等現(xiàn)象，導(dǎo)致業(yè)主對農(nóng)民整體不信任。

六、土地流轉(zhuǎn)的對策建議

1、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，加強獎勵扶持

一是做強基地。圍繞蒼溪特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，繼續(xù)加大資金和技術(shù)投入，力爭到“十三五”末，新建園區(qū)100個。種植紅心獼猴桃50萬畝；蒼溪梨20萬畝；年出欄生豬130萬頭、肉兔200萬只、家禽1200萬只，存欄毛兔150萬只的規(guī)模；建成木本油料基地15萬畝，珍稀林木10萬畝，林下種養(yǎng)20萬畝。并在“優(yōu)勢”二字上作文章，用好優(yōu)勢、擴大優(yōu)勢。加強營銷和品牌建設(shè)，建成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)紅心獼猴桃交易中心，辦好全國獼猴桃年會、訂貨會、采摘節(jié)，用活“中國馳名商標(biāo)”、“生態(tài)原產(chǎn)地”等品牌。

二是做深改革。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺，引導(dǎo)土地、林地等向新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)聚集。支持新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地，力爭到2020年全縣土地流轉(zhuǎn)面積占耕地面積的1/3，適度規(guī)模經(jīng)營占2/3以上。

三是培育新型經(jīng)營模式。引導(dǎo)租賃農(nóng)戶承包地的工商企業(yè)發(fā)展良種種苗繁育、高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施農(nóng)業(yè)、規(guī)?；B(yǎng)殖等適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，開發(fā)農(nóng)村荒山、荒溝、荒丘、荒灘“四荒”資源發(fā)展多種經(jīng)營，開展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)。同時，拓展農(nóng)產(chǎn)品運輸、加工、銷售，實現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈同步發(fā)展。

四是建立獎勵機制。改變只要有業(yè)主進園區(qū)，政府就包攬租金的做法，把補貼資金用于建設(shè)道路、水利、電力等基礎(chǔ)設(shè)施，對一定規(guī)模經(jīng)營業(yè)主實行以獎代補，對發(fā)展好的業(yè)主按實績給予表彰獎勵，提高土地流轉(zhuǎn)積極性。

五是加大財稅信貸扶持。對規(guī)模經(jīng)營業(yè)主在水電、稅費等方面給予支持。每年安排一定的農(nóng)業(yè)信貸資金，解決規(guī)模經(jīng)營主體季節(jié)性所需生產(chǎn)經(jīng)營資金不足的問題。對流出土地，有創(chuàng)業(yè)意愿的農(nóng)戶給予適當(dāng)小額貸款，為其轉(zhuǎn)業(yè)致富提供平臺。

2、健全管理機構(gòu)，切實做好指導(dǎo)服務(wù)

強化頂層設(shè)計，優(yōu)化政府服務(wù)，自上而下進行指導(dǎo)，自下而上進行實踐，建立公益性中介服務(wù)機構(gòu)，發(fā)揮好縣級部門聯(lián)掛優(yōu)勢，形成土地流轉(zhuǎn)的“第三產(chǎn)業(yè)”。

一是建全服務(wù)機構(gòu)。各級建立農(nóng)村經(jīng)營管理機構(gòu)，明確崗位職能，開展供求登記、信息發(fā)布、土地評估、法律政策咨詢、提供合同文本、建立流轉(zhuǎn)檔案、調(diào)處合同糾紛等綜合服務(wù)，發(fā)揮好在土地流轉(zhuǎn)工作中的管理、服務(wù)和監(jiān)督職能作用。

二是實行部門聯(lián)掛。實行縣級相關(guān)部門聯(lián)掛，對流轉(zhuǎn)土地有規(guī)模，發(fā)展較好的企業(yè)、業(yè)主，了解生產(chǎn)經(jīng)營情況，及時指導(dǎo)、培訓(xùn)生產(chǎn)技術(shù)，提供營銷信息，及時幫助解決具體問題，同時協(xié)助縣農(nóng)業(yè)局對業(yè)主進行監(jiān)管。

3、嚴(yán)格審核管控，從源頭上減少風(fēng)險點

結(jié)合地方實際，加強調(diào)查研究，出臺實施辦法，健全土地流轉(zhuǎn)面積控制、審核流程等細則，建立公開、透明、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)體系，加強源頭管控，減少風(fēng)險點數(shù)量，降低風(fēng)險帶來的危害。

一是要規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。堅持農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)原則，嚴(yán)禁工商資本借政府或基層組織通過下指標(biāo)、定任務(wù)等方式強迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，要依托土地流轉(zhuǎn)交易中心平臺，對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)、流轉(zhuǎn)使用權(quán)實現(xiàn)信息公開，網(wǎng)絡(luò)交易。

二是健全審核機制。要建立上限控制制度，工商資本以企業(yè)、組織或個人等形式首次租賃農(nóng)地，原則上不得超過500畝；要對資格及項目審核，對土地流轉(zhuǎn)面積30畝以上100畝以下的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織審查；100畝以上500畝以下的，由縣農(nóng)業(yè)局組織審查；500畝以上的，經(jīng)縣農(nóng)業(yè)局初審后，報縣政府組織審查。

三是規(guī)范合同簽訂。對工商資本租賃農(nóng)地應(yīng)與農(nóng)戶簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，流轉(zhuǎn)合同中應(yīng)明確土地流轉(zhuǎn)期限、用途、風(fēng)險保障、土地復(fù)墾、能否抵押擔(dān)保和再流轉(zhuǎn)以及違約責(zé)任等事項，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依照當(dāng)事人自愿原則開展合同鑒證工作。堅持流轉(zhuǎn)合同備案制度，所有流轉(zhuǎn)合同必須報縣農(nóng)業(yè)局備案。

四是嚴(yán)格土地用途管控。探索利用網(wǎng)絡(luò)、遙感等現(xiàn)代科技手段實時動態(tài)監(jiān)測，及時糾正查處違法違規(guī)行為，防止工商資本租賃農(nóng)地后搞非農(nóng)建設(shè)、影響耕地保護和糧食生產(chǎn)等問題。

五是建立監(jiān)督約束機制。業(yè)主與當(dāng)?shù)卣灦ǚ蛛A段的發(fā)展目標(biāo)，限時驗收，嚴(yán)防假業(yè)主騙取項目補貼、擺下爛攤子的現(xiàn)象發(fā)生；定期對租賃土地企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、土地用途和租金支付等開展監(jiān)督檢查，及時查處糾正違法違規(guī)行為。

4、加強風(fēng)險防范，確保維護農(nóng)民利益

一是搞好社會保障服務(wù)。健全農(nóng)村社會保障制度，加強以農(nóng)村最低生活保障、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等為主要內(nèi)容的社會保障體系建設(shè)，解除農(nóng)民的后顧之憂，鼓勵創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，讓更多的農(nóng)民成為穩(wěn)定的城鎮(zhèn)居民，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好條件，為農(nóng)戶獲取穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)收益奠定基礎(chǔ)。

二是擴大農(nóng)業(yè)保險范圍。按照“政策性保險，穩(wěn)定發(fā)展”的原則，重點對全縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)業(yè)主和畜牧養(yǎng)殖大戶開展農(nóng)業(yè)保險，試點開展獼猴桃、雪梨等特色產(chǎn)業(yè)政策性保險，穩(wěn)定糧油、生豬、毛兔保險，增強抵御自然風(fēng)險能力。

三是建立健全風(fēng)險保證金制度。工商資本租賃農(nóng)地應(yīng)先付租金、后用地。倡導(dǎo)“實物計價貨幣支付”，租金以黃谷、玉米等實物計價，按照當(dāng)年市場中準(zhǔn)價支付并逐年略有增長；要建立風(fēng)險保證金，規(guī)模經(jīng)營業(yè)主（100畝以上）按照流轉(zhuǎn)土地一年的土地租金額度繳納風(fēng)險保證金，用于承包農(nóng)戶權(quán)益受損補償，合同期滿退還業(yè)主風(fēng)險保證金。