劉興云

鏡鑒Case

四天三改河南“禁放令”

劉興云

為什么官員都明白公共決策需要科學化、民主化、程序化這個顯而易見的道理，卻屢屢犯草率出臺政令這種低級的錯誤呢？

[案列]

“朝令夕改”鬧劇

朝令夕改無疑是公共行政領域的一個“痼疾”。每過一段時間，就會生出一些事端出來，讓人啼笑皆非，令政府威信掃地。

2017年1月13日，河南環(huán)境攻堅辦下達通知，要求全省縣級以上（含縣級）城市建成區(qū)內(nèi)全時段禁止燃放煙花爆竹，決不能出現(xiàn)過年“雙節(jié)”期間污染物濃度大面積爆表的情況。

1月14日，河南環(huán)境攻堅辦又下發(fā)緊急通知，要求進一步擴大禁止燃放煙花爆竹區(qū)域范圍，全省包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村在春節(jié)期間全面禁止燃放煙花爆竹。同時，強化煙花爆竹禁止燃放工作責任制及問責機制。一石激起千層浪。這份“史上最嚴禁放令”引起民眾強烈反應，震驚了河南省的煙花爆竹銷售行業(yè)。

1月16日上午11點，河南省近百名煙花爆竹經(jīng)銷商集體向河南省政府反映情況。當天下午，經(jīng)銷商們的訴求得到了回復，河南環(huán)境攻堅辦再次發(fā)出文件，將上述緊急通知“收回停實施”，上演了一出拙劣的“朝令夕改”鬧劇。

[分析]

霧霾還是“心霾”？

河南發(fā)布史上最嚴禁放令，其初衷是“治霾”，維護春節(jié)期間的空氣質(zhì)量。但這種既缺乏深入調(diào)查研究，又違反公共行政精神的匆忙草率的“瑕疵”政令，在治理霧霾的善良意志背后，潛藏著政府部門和官員的急于出政績的“心霾”。最終民眾并不買賬，注定難逃夭折的命運。

朝令夕改是急功近利的政績觀的必然產(chǎn)物?！靶鹿偕先稳鸦稹?，領導走馬上任，希望在任期盡快出亮點、出政績，千方百計出新招、搞改革，標新立異，根本不理會公共政策的一致性、延續(xù)性。往往是換一個領導就換一套方案，一張宏圖還沒畫完，另一張宏圖又展開。

河南環(huán)境攻堅辦同樣犯了急功近利的病灶。短短4天時間，河南環(huán)境攻堅辦經(jīng)歷出臺禁令、升級政令、收回政令一系列轉(zhuǎn)折，老百姓猶如坐過山車，普遍感覺“轉(zhuǎn)彎轉(zhuǎn)得太快，有點措手不及”。

朝令夕改彰顯一種“權力+傲慢”的心態(tài)。絕對的權力不等于絕對的權威。一些決策者居廟堂之高，漠視“權為民所授”之真意，缺乏對權力的敬畏感，脫離群眾實際，“在材料中調(diào)查，在會議室里討論，在領導腦海中決策”，催生諸多“短命政策”，導致絕對權力的威信喪失。未經(jīng)過充分論證、調(diào)研和科學論證，河南環(huán)境攻堅辦就草率出臺禁放令，顯現(xiàn)出一種高高在上的權力傲慢。

朝令夕改折射出一些官員“不自信+心虛”。由于一些公共決策事先沒有經(jīng)過充分、公開、民主、科學的論證，就全面推開，政策本身的缺陷暴露和利益相關者強烈反抗，官員心虛沒有底氣堅持把政策推行下去。

治霾政策的生成邏輯

重大改革或新政出臺，必須歷經(jīng)三番五次的論證，甚至反復的聽證和試點驗證。在重大改革或新政施行前，提前公布方案，給足充裕的時間調(diào)試。一方面，有助于企業(yè)和市場適應政策規(guī)則的改變；另一方面，有利于充分暴露新的政策規(guī)則的不足，將隱患及早消除在萌芽狀態(tài)，防止有瑕疵的政策釀成更大的惡果或者政令出爾反爾。

英國的思想庫在公共決策中扮演十分重要的角色。無論是對國家政治生活中的重要問題進行客觀分析和預警、為政府提供政策建議和解決問題的方法，還是進行政策宣傳、制造輿論都能看到思想庫的身影，影響政府決策和確保決策的科學性。例如，提到治霾，人們第一個想到的是“霧都”倫敦，世界第一部《清潔空氣法》（1956），就是在思想庫提出的著名《比佛報告》推動下誕生的。

美國政府公共政策制定一方面十分重視公眾參與和關注公正公平，任何未經(jīng)征詢利益團體或者利益相關人的過程，政府部門是不能夠做出任何涉及一項行動的重大決定的。另一方面，重視公共政策的系統(tǒng)性構建。譬如，美國洛杉磯抗霾以機動車為首，視治霾的績效為公共部門建立權威和公信力、贏得民眾長久支持的法寶。27年的漫長治霾過程中，各級政府根據(jù)其權限和職責制定相關空氣質(zhì)量法規(guī)和政策，各有側(cè)重，相互銜接，由此形成一套完整、全面、適用于區(qū)域空氣治理的策略。

德國作為歐洲有代表性的國家，其合作主義模式及其利益集團的政治參與對政府決策具有重要影響。利益集團從自身利益的角度出發(fā)，搜集各種意見和信息，向政治體系的決策機構表達利益、社會監(jiān)督和提供各種建議和咨詢，參加決策聽證，影響政府決策。德國治霾首先是從法律層面入手。從某種意義上說，以《聯(lián)邦污染防治法》（1974）、《關于遠距離跨境大氣污染的日內(nèi)瓦條約》（1979）和《哥德堡協(xié)議》（1999）為代表的8000多部環(huán)境保護相關法規(guī)政策出臺，是全德國20多萬個利益集團博弈的結(jié)果。

[路徑]

既要“治標”，更要“治本”

許多公共政策專家學者對這種“朝令夕改”的現(xiàn)象進行了“把脈診斷”。病因歸納起來無外乎政策制定缺乏科學性、民主性、公民參與性，政策檢驗的脆弱性，公共行政部門自利性，官員任期約束下的幼稚創(chuàng)新性，如此等等，并提出公共決策的科學化、民主化、程序化，是朝令夕改的短命政策的醫(yī)治良方。

從操作和技術層面看，這些原因分析和對策的提出不無道理，但治理效果卻并不理想，甚至明知故犯。由此，我們不得不反思這樣三個問題：為什么好的理念和政策一到實踐就“走樣”？為什么國外一些成功的經(jīng)驗我們總學不來？為什么大凡官員都明白公共決策需要科學化、民主化、程序化這個顯而易見的道理，卻屢屢犯草率出臺政令這種低級的錯誤呢？

這倒讓我們想起了“南橘北枳”這個典故?！蛾套哟呵铩?nèi)篇雜下》云：“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳，葉徒相似，其實味不同。所以然者何？水土異也?！边@個典故既深刻揭示環(huán)境條件對事物本真存在的重要性，也昭示學習不能停留在“知其然”的層面，而更重要的是“知其所以然”。

公共政策以解決具體問題為皈依，但作為公共政策的制定者卻不能停留在“頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳”的層面，而是要進行更系統(tǒng)、更全面、更前瞻的思考。具體而言，要在以下幾個方面下功夫：一是增強公共政策的民眾參與度，在公共出臺之前多聽聽公眾和利益相關者的聲音；二是改革官員考核模式，地方政治“一把手”的考核周期延長，消弭官員的焦急心理；三是設定公共政策出臺的科學程序，確保出臺政策公開、透明，經(jīng)得起時間和實踐檢驗。

顯然，除了制度設計不科學、程序不規(guī)范、參與不民主之外，恐怕還需要找尋更深層次的心理和精神層面的“病根”。在公共行政和公共政策制定中，避免和克服“南橘北枳”和“朝令夕改”的困境，達到“治本”的目的，需要我們始終秉持如下幾種精神：

一是科學精神。公共政策朝令夕改，深層次的原因是公共政策的制定背離科學精神?？茖W精神就是“愛知識”，是對知識本身的執(zhí)著與熱愛，亦即“為真理而真理”的精神。堅持公共政策的科學性，關鍵是要培養(yǎng)公共行政主體為科學的公共政策而不懈努力的精神和追求。

二是公共精神。公共政策朝令夕改無疑有悖于公共行政的基本精神。美國公共行政學家弗雷德里克森主張，在堅持經(jīng)濟、效率價值的同時，應將“社會公平”作為公共行政的首要價值，因為“社會公平強調(diào)對公眾要求做出積極的回應，而不是以追求行政自身需要滿足為目的”。

三是法治精神。治愈公共政策朝令夕改這個“頑疾”，需要公共行政主體涵養(yǎng)依法行政、依法決策的法治精神。

因此，標本兼治“朝令夕改”的短命政策現(xiàn)象，需要從制度和精神兩個層面對癥下藥。既要在治標的層面確保政策出臺的程序規(guī)范、公開透明、民眾參與，更要在治本的層面確?？茖W精神、公共精神和法治精神在政策中的鍥入；還要用制度不斷強化、涵養(yǎng)公共行政的科學精神、公共精神和法治精神。

（作者單位：湖南商學院法學與公共管理學院）