本刊記者 姚成二

跨省區(qū)域合作的能與不能

本刊記者 姚成二

【合縱連橫】

區(qū)域合作是未來中部崛起的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，先試先行的地區(qū)盡管在毗鄰區(qū)域合作上探索出了一些新路徑和新方法，但跨行政區(qū)的合作難，正是未來十年中部六省協(xié)調(diào)機制要突破的重點。

“一個九江城、半城黃梅人”。這是兩地民間流傳已久的一句順口溜，兩地雖一江之隔、兩橋相連，但卻總是分分合合。但難，正是過去十年中部六省區(qū)域合作的一個縮影。

難并不代表沒有可能。中部崛起、長江經(jīng)濟帶國家重大戰(zhàn)略機遇的疊加下，高速公路、鐵路在省際毗鄰地區(qū)的布局，使得區(qū)域合作已成為激發(fā)省級毗鄰縣鎮(zhèn)內(nèi)生動力、培育新興增長極的重要抓手。

那么，中部省際毗鄰區(qū)域合作探索出了哪些新路徑？又有哪些合作難點？如何破解？

“合唱團”

每天早上6點10分，九江17路公交車從九江火車站出發(fā)，行駛23.7公里，終達黃梅縣小池物流園。這條公交線路于2000年開通，是全國首條跨省城鎮(zhèn)公交。

這只是九江和小池在兩省際毗鄰區(qū)域探索同城化合作的印記之一。在毗鄰區(qū)域合作發(fā)展上求突破，是鄂贛兩省搶抓中部地區(qū)崛起、長江經(jīng)濟帶開放開發(fā)、長江中游城市群發(fā)展三大重大戰(zhàn)略機遇的重要任務(wù)之一。“以毗鄰縣為實施主體，以邊鎮(zhèn)為依托，著力提高縣鎮(zhèn)的內(nèi)生增長力和活力，著力開展跨江、跨省一體化發(fā)展，實現(xiàn)以鎮(zhèn)促縣、以縣帶面，以面帶圈、以圈成群的上下傳導(dǎo)、左右聯(lián)動的新局面。”湖北省發(fā)展和改革委員會中部辦副主任陳軍對《決策》分析道。

歷史上，九江與小池同屬一行政區(qū)，民間往來一直頻繁。2012年，兩地引來了具有里程碑意義的轉(zhuǎn)折點。這一年，九江小池合作對話正式上升到頂層對接層次，“聯(lián)姻”合作的節(jié)奏越發(fā)明顯。同年11月，黃岡市與九江市就跨江合作開發(fā)達成共識，小池鎮(zhèn)將納入到九江市城市發(fā)展規(guī)劃的全盤之中。此后幾年，兩地在深入推進跨江一體化發(fā)展上不斷“牽手”，合作進程顯著加快。

按照雙方合作協(xié)議，兩地除重大基礎(chǔ)設(shè)施、規(guī)劃銜接、產(chǎn)業(yè)合作、商貿(mào)市場一體化發(fā)展、公共服務(wù)資源共建共享等領(lǐng)域深化合作外，還將共建九江市潯陽（小池）工業(yè)園和綠色無公害蔬菜基地。這塊潯陽（小池）工業(yè)園占地1000畝，將發(fā)展飛地經(jīng)濟，承接九江產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。正如湖北省長王曉東所說，“建設(shè)小池全面深化改革示范區(qū)，要大膽向九江借力，主動向大城市靠攏，把小池作為九江的一個區(qū)，進一步擴大開放合作，共同把小池改革示范區(qū)建設(shè)好，真正為全省提供可復(fù)制、可推廣、可借鑒的改革經(jīng)驗。”

就在九江北聯(lián)小池的同時，又向西與咸寧、岳陽展開跨省合作，咸岳九被稱為“中三角”中的“小三角”。三地以文化旅游合作為突破口，逐步推進基礎(chǔ)設(shè)施、市場貿(mào)易、教育資源、生態(tài)保護等重點領(lǐng)域展開跨省合作創(chuàng)新。

同樣是在長江中游城市群一體化發(fā)展中，湘贛兩省在毗鄰區(qū)域株洲和萍鄉(xiāng)建立湘贛開放合作試驗區(qū)。雙方將在規(guī)劃對接、交通互聯(lián)、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、服務(wù)共享、生態(tài)同護等領(lǐng)域展開合作。

在“湘贛緣”的進行中，湖北省來鳳縣和湖南省龍山縣又聯(lián)手演繹了一段“湘鄂情”。作為在全國十四個集中連片特困地區(qū)中設(shè)立的唯一的跨省經(jīng)濟協(xié)作示范區(qū)，龍鳳經(jīng)濟協(xié)作示范區(qū)自成立以來就備受外界關(guān)注。兩地在全國率先開展金融、通信、交通、醫(yī)療、公共服務(wù)等數(shù)十個方面的“龍鳳一體化”建設(shè)，規(guī)劃持續(xù)到2020年。

中部的黃河金三角地區(qū)，再次成為世人關(guān)注的焦點。這塊位于黃河中游地區(qū)，晉、陜、豫三省省際毗鄰交界處，自1986年便成立了“晉陜豫黃河金三角經(jīng)濟協(xié)作區(qū)”，2012年成立了晉陜豫黃河金三角地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，這是全國目前唯一一個跨省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)?！敖┠陙恚T峽市不斷加強與運城、臨汾、渭南3市的協(xié)調(diào)聯(lián)動，由黃河金三角3省4市共同舉辦的中國特色商品博覽交易會已成功舉辦4屆，成立了黃河金三角特色農(nóng)產(chǎn)品電子交易中心，在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移上已經(jīng)發(fā)揮出典型示范和輻射帶動作用，形成了日臻成熟的跨省毗鄰區(qū)域一體化平臺。”河南省發(fā)展和改革委員會副主任郜義向《決策》說道。

實際上，在中部六省邊界，類似這樣的跨區(qū)域合作還有很多。據(jù)陳軍介紹，有著“一腳踏兩省”之稱的河口市孟樓鎮(zhèn)與鄧州市孟樓鎮(zhèn)，近些年來也在積極探索跨省區(qū)域合作新路徑，共建邊貿(mào)大市場；黃岡與安慶“大天堂寨”景區(qū)跨省合作；黃岡市英山縣、羅田縣對應(yīng)安徽金寨縣、岳西縣構(gòu)建英山—羅田—金寨—岳西旅游經(jīng)濟協(xié)作示范區(qū)；監(jiān)利白螺鎮(zhèn)與湖南岳陽市探索跨江合作新模式，將打造承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移集中區(qū)、跨江合作示范區(qū)。一時之間，中部紛紛組建“合唱團，”上演精彩“連城訣”。

“區(qū)域合作是未來中部崛起中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，先試先行的一些省份盡管在毗鄰區(qū)域合作上探索出了一些新路徑和新方法，但依然困難較大?！标愜姼嬖V《決策》。

“藩籬”

時間撥回到1992年，九江長江大橋公路橋正式建成通車，但是直到8年后的2000年，往返于小池和九江兩地的公交車才開通。據(jù)了解，這條線路從獲準(zhǔn)到成功，歷時1年零34天。如此艱辛的背后，映射出省際毗鄰區(qū)域合作的困難。

在中國的跨區(qū)域合作中，首先面對的是行政分割帶來的壁壘，這使得跨省合作受到嚴(yán)格的行政區(qū)劃束縛，區(qū)域整體性行動無法統(tǒng)一協(xié)調(diào)?！笆‰H毗鄰區(qū)域由于行政區(qū)劃帶來的兩地割裂，‘藩籬’重重，難以打通板塊，實現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展?！焙笔〗y(tǒng)計局副局長、中南財經(jīng)政法大學(xué)教授葉青告訴《決策》。

其次，對于省際毗鄰區(qū)域來說，欠發(fā)達縣市居多，經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)選擇同質(zhì)化比較嚴(yán)重，競爭大于合作?！敖?jīng)濟發(fā)展水平相當(dāng)、發(fā)展條件相似、發(fā)展訴求接近是省際毗鄰區(qū)域的共同特點，很難形成‘梯度’格局和‘輻射’帶動關(guān)系，毗鄰區(qū)域既有存在合作交流的愿望，客觀上也存在對相似項目、資源上的競爭?！标愜妼Α稕Q策》分析道。

以湖北黃石市和江西九江市為例，2015年黃石GDP為1228億，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)8.84：55.36：35.8，而九江市GDP為1902.7億，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)7.4：53.3：39.3，兩者目前都處于工業(yè)化快速發(fā)展的中期階段。在“三期疊加”的關(guān)鍵時期、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的黃金機遇下，都有著把自己“塊頭”做大做強的強烈愿望?！半p方基于自身利益出發(fā)，持有不同的利益取舍標(biāo)準(zhǔn)，難以形成兼顧兩方的利益紐帶?！蔽錆h大學(xué)發(fā)展研究院院長李光對《決策》分析道。

毗鄰區(qū)域之間的分工、協(xié)作、交流薄弱，沒有形成強有力的區(qū)域協(xié)作機制是第三方面?！叭狈σ粋€強有力的協(xié)調(diào)機構(gòu)來協(xié)調(diào)、推動，光靠地方自發(fā)行動非常難?！标愜妼Α稕Q策》感慨道。

可以說，區(qū)域合作困難重重，從藩籬到合作，從表層到深度，成為擺在中部六省面前的一道嶄新難題，如何“破題”？

“破壁”

對于中部六省來說，以黃河和長江兩條橫向軸線連接著各省的“諸侯”。“如何讓毗鄰區(qū)域“諸侯聯(lián)盟”，使之合作避免流于形式，形成上下傳導(dǎo)、左右聯(lián)動的新局面？”陳軍認(rèn)為，破題的關(guān)鍵在于突破行政分割，建立強有力的合作協(xié)調(diào)機制，以政府合作為基礎(chǔ)，以解決一體化難題為突破口，充分整合優(yōu)勢資源，實現(xiàn)整體效益的“乘數(shù)”效應(yīng)，以達到區(qū)域合作共贏局面。

在區(qū)域經(jīng)濟合作模式上，近年來，飛地經(jīng)濟十分火熱?！皩τ谝恍┫嗷オ毩?、經(jīng)濟發(fā)展水平有所差異的地區(qū)，可以打破行政區(qū)劃限制，通過跨空間的行政管理和經(jīng)濟開發(fā)，實現(xiàn)兩地資源互補，以達到雙方經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。”葉青告訴《決策》。實際上，中部不乏飛地經(jīng)濟的成功案例。

2012年1月15日，武漢經(jīng)開區(qū)管委會與洪湖市政府達成合作協(xié)議，雙方在洪湖市新灘鎮(zhèn)共建武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)“新灘工業(yè)園”，重點發(fā)展汽車零部件制造業(yè)，全部達產(chǎn)后，成為湖北省又一個千億產(chǎn)業(yè)園。實際運作中，雙方組建新灘工業(yè)園開發(fā)投資有限公司，武漢開發(fā)區(qū)負(fù)責(zé)工業(yè)園的基礎(chǔ)設(shè)施，扣除一些園區(qū)建設(shè)等政府投入，收益雙方五五分成。數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，新灘工業(yè)園2014年規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值同比增長207%，截至目前新區(qū)已有71個項目簽約和落戶，協(xié)議投資超過200億元?！耙劳形錆h開發(fā)區(qū)優(yōu)勢，發(fā)揮武漢輻射帶動作用，打造成為湖北版‘昆山園區(qū)’?！比~青告訴《決策》。

面對當(dāng)下中部六省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化問題。湖北省委省直機關(guān)工委黨校校長、湖北省經(jīng)濟學(xué)會會長鄒德文認(rèn)為，一方面毗鄰區(qū)域要因地制宜，找準(zhǔn)自己的定位和特色，不斷轉(zhuǎn)型發(fā)展；另一方面，要在能夠推動區(qū)域合作的方向和領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)重點突破，形成具有中心地位的產(chǎn)業(yè)、物流體系，培養(yǎng)毗鄰區(qū)域的輻射帶動能力，增強地方內(nèi)生動力。

此外，搭建區(qū)域功能性平臺，也成為激活毗鄰區(qū)域內(nèi)生動力的重要著力點。 “省市共建打造一些區(qū)域功能性平臺，如高新區(qū)、開發(fā)區(qū)、試驗區(qū)，先行先試，積累示范經(jīng)驗?！敝袊鴧^(qū)域經(jīng)濟學(xué)會秘書長、中國社科院工業(yè)經(jīng)濟研究所工業(yè)布局與區(qū)域經(jīng)濟研究室主任陳耀對《決策》分析說，從區(qū)域合作的角度形成區(qū)域內(nèi)整體性行動，以利益關(guān)系為基帶，共同利益為取向，在充分尊重各地不同利益基礎(chǔ)上實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動效應(yīng)。