何興濤

【摘要】筆者就當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)問(wèn)題的一些研究進(jìn)行了梳理。將一些學(xué)者和黨內(nèi)文件對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”概念涵義、組成體系、存在問(wèn)題等方面的認(rèn)識(shí)和表述進(jìn)行了綜述，同時(shí)也表達(dá)了作者的一些觀點(diǎn)。但是，與黨的建設(shè)面臨的新形勢(shì)新任務(wù)相比，與這一問(wèn)題的復(fù)雜性相比，這些研究還很局限。所以我們要積極拓展黨內(nèi)法規(guī)研究的思路和方法，進(jìn)一步加大黨內(nèi)法規(guī)研究的力度。

【關(guān)鍵詞】黨內(nèi)法規(guī)；效力層次

一、黨內(nèi)法規(guī)的涵義

在黨史學(xué)界，一般認(rèn)為“黨內(nèi)法規(guī)”這個(gè)概念來(lái)自于1938年9月29日至11月6日，在延安橋兒溝天主堂召開的六屆六中全會(huì)。會(huì)上，毛澤東代表中央政治局作了題為《論新階段》的政治報(bào)告和會(huì)議結(jié)論。全會(huì)通過(guò)了《中共擴(kuò)大的六中全會(huì)政治決議案》，批準(zhǔn)了以毛澤東為代表的中央政治局的正確路線。2013年8月，中央黨校政法教研部政治學(xué)教研室主任、教授肖立輝圍繞“從黨內(nèi)法規(guī)清理看黨的制度建設(shè)”主題，與網(wǎng)友進(jìn)行在線交流時(shí)強(qiáng)調(diào)，“黨內(nèi)法規(guī)”是一個(gè)約定俗成的概念，也是一個(gè)在黨內(nèi)政治生活中廣泛認(rèn)同、經(jīng)常使用的概念。在中國(guó)共產(chǎn)黨的歷史上，第一次使用“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念的是毛澤東。1938年10月，在黨的六屆六中全會(huì)上所作的政治報(bào)告中提出，鑒于張國(guó)燾嚴(yán)重地破壞紀(jì)律的行為，為了使黨內(nèi)關(guān)系走上正規(guī)，除了重申四項(xiàng)政治紀(jì)律（即個(gè)人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級(jí)服從上級(jí)、全黨服從中央）之外還需要制定較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)。由此來(lái)看，只能說(shuō)明黨內(nèi)法規(guī)一詞的淵源，卻不能說(shuō)明黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵。1990年7月31日中共中央專門印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，第一次對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”的概念進(jìn)行了明確規(guī)定，“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員的行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱?！边@樣，在中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上，黨中央就以黨的正式文件的形式對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”進(jìn)行了科學(xué)界定，使我們黨在制定法規(guī)時(shí)有了明確黨內(nèi)“法律”依據(jù)，從而增強(qiáng)了“黨內(nèi)法規(guī)”的權(quán)威性和科學(xué)性。

二、黨內(nèi)法規(guī)效力層次

內(nèi)容協(xié)調(diào)是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的一項(xiàng)重要目標(biāo)要求。近些年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)組織陸續(xù)制定和出臺(tái)了不少規(guī)章和制度，對(duì)加強(qiáng)黨的制度建設(shè)起到了一定的積極作用。但是，也存在著一些規(guī)定不符合黨章精神和其他黨內(nèi)法規(guī)要求的情況，甚至出現(xiàn)一些黨內(nèi)法規(guī)之間相互沖突的現(xiàn)象。因此，需要我們界定黨內(nèi)法規(guī)的層次效力問(wèn)題。依據(jù)上文的分類辦法，按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)分為四個(gè)效力等級(jí)，黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，具有最高的效力性；其次是準(zhǔn)則；排在第三位的是條例；屬于第四個(gè)效力等級(jí)的有規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。低效力等級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容上不得跟高效力等級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)相抵觸。按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，一方面，要對(duì)新出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件實(shí)行審批和備案制度。審批機(jī)關(guān)收到黨內(nèi)法規(guī)草案后，交由所屬負(fù)責(zé)黨內(nèi)法規(guī)工作的機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，主要審核以下內(nèi)容：是否同黨章相抵觸；是否同憲法和法律不一致；是否同上位黨內(nèi)法規(guī)相抵觸；是否與其他同位黨內(nèi)法規(guī)對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定相沖突；是否就涉及的重大政策措施與相關(guān)部門和單位協(xié)商；是否符合制定權(quán)限和程序。對(duì)存在問(wèn)題的黨內(nèi)法規(guī)草案，審核機(jī)構(gòu)經(jīng)批準(zhǔn)可以向起草部門和單位提出修改意見(jiàn)。如起草部門和單位不采納修改意見(jiàn)，審核機(jī)構(gòu)可以向?qū)徸h批準(zhǔn)機(jī)關(guān)提出修改、緩辦或者退回的建議。同時(shí)，還要建立備案體制機(jī)制，包括建立地方備案體制、系統(tǒng)備案體制和備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

為了鍛煉干部，提高領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)和能力，防止腐敗，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部交流制度非常必要，可是不能只強(qiáng)調(diào)干部交流的必要性，而忽視干部交流制度與干部選舉制度之間的矛盾和沖突問(wèn)題?？h委以上地方黨委、政府正職領(lǐng)導(dǎo)成員分別是同級(jí)黨代表大會(huì)和人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)干部，讓他們進(jìn)行過(guò)快地、頻繁地交流，會(huì)嚴(yán)重?fù)p害選舉制度的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。二是同一機(jī)關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)，一般規(guī)定與特殊規(guī)定不一致的，適應(yīng)特別規(guī)定；舊的規(guī)定與新的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。

三、存在的問(wèn)題

目前，學(xué)界對(duì)當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中存在問(wèn)題的研究，可主要?dú)w結(jié)為四個(gè)問(wèn)題和五個(gè)不足，四個(gè)主要問(wèn)題：一是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)缺乏一個(gè)總體的規(guī)劃；二是現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)尚不配套完善，主要表現(xiàn)在體系不健全、法規(guī)之間協(xié)調(diào)性有待加強(qiáng)和程序性法規(guī)較為散亂三個(gè)方面；三是一些黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)已經(jīng)落后于黨的建設(shè)的發(fā)展；四是黨內(nèi)法規(guī)的審查與糾錯(cuò)機(jī)制缺乏。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)存在的五個(gè)不足是：一是黨內(nèi)立法和執(zhí)法理念與新時(shí)期黨的建設(shè)面臨的新形勢(shì)新任務(wù)還存在不相適應(yīng)之處；二是黨內(nèi)法規(guī)體系還需進(jìn)一步構(gòu)建和完善；三是一些黨內(nèi)法規(guī)制度（下轉(zhuǎn)第頁(yè)）

（上接第頁(yè)）立法過(guò)于宏觀，規(guī)定的彈性空間過(guò)大，缺乏量的規(guī)定性，從而影響了法規(guī)制度的貫徹和實(shí)施；四是黨內(nèi)法規(guī)中實(shí)體性規(guī)范多，程序性規(guī)范少，“重實(shí)輕程”現(xiàn)象嚴(yán)重；五是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家立法的協(xié)調(diào)還需進(jìn)一步完善。也可籠統(tǒng)概括為兩個(gè)方面的問(wèn)題，一是黨規(guī)黨法體系不完善，二是黨規(guī)黨法沒(méi)有嚴(yán)格落實(shí)。

四、建議

進(jìn)入新世紀(jì)，人們對(duì)完善黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)識(shí)開始深入，提出的對(duì)策更完善、更具體、更富有實(shí)際操作性。筆者就完善黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容方面建議為四條：一是要完善黨內(nèi)法規(guī)的指導(dǎo)思想和原則；二是要完善黨內(nèi)法規(guī)的立法程序；三是完備黨內(nèi)法規(guī)的司法機(jī)構(gòu)；四是建立黨內(nèi)法規(guī)的審查與糾錯(cuò)機(jī)制。當(dāng)前加強(qiáng)黨規(guī)黨法建設(shè)的重點(diǎn)主要有兩個(gè)方面：一是黨要走“法制化”的制度建黨之路，二是要強(qiáng)調(diào)從嚴(yán)治黨的“硬約束”，要落到實(shí)處，而不是落到紙上。我們要培養(yǎng)一些在紀(jì)檢部門工作的黨內(nèi)立法專家，立足于當(dāng)前法規(guī)工作實(shí)際，認(rèn)為做好當(dāng)前的法規(guī)工作，適時(shí)把有些黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律；我們要強(qiáng)化程序意識(shí)，完善程序性法規(guī)，重視法規(guī)的配套完備，統(tǒng)一規(guī)劃，分步實(shí)施，搞好制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)法規(guī)的與時(shí)俱進(jìn)。

黨內(nèi)法規(guī)的研究是馬克思主義黨建學(xué)說(shuō)的一個(gè)新興的交叉課題，涉及到法學(xué)、政治學(xué)、組織學(xué)、社會(huì)學(xué)、歷史學(xué)、心理學(xué)等多學(xué)科的知識(shí)，特別是法理學(xué)的相關(guān)知識(shí)。如今，各國(guó)政黨都在為實(shí)現(xiàn)各自的奮斗目標(biāo)而努力加強(qiáng)自身建設(shè)。中國(guó)共產(chǎn)黨自身制度建設(shè)的重要組成部分就是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，只有吸取世界政治文明中的一切合理因素，才能不斷推進(jìn)黨內(nèi)制度建設(shè)的文明進(jìn)程。

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