非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的配置與監(jiān)管

話題嘉賓

紀(jì)益成:廈門大學(xué)評(píng)估研究中心主任、二級(jí)教授、博士生導(dǎo)師，是新興學(xué)科——資產(chǎn)評(píng)估學(xué)科（國(guó)內(nèi)高校首設(shè)且惟一的碩士和博士點(diǎn)）的學(xué)科帶頭人及該方向博士后聯(lián)系導(dǎo)師；是國(guó)內(nèi)最早提出“稅基評(píng)估”概念并對(duì)其展開研究的學(xué)者。長(zhǎng)期從事資產(chǎn)評(píng)估、財(cái)政、稅收管理、投資等領(lǐng)域的教學(xué)、研究和實(shí)踐活動(dòng)

匡小平：二級(jí)教授，財(cái)政學(xué)學(xué)科點(diǎn)博士生導(dǎo)師，應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后合作導(dǎo)師，長(zhǎng)期從事應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)（公共經(jīng)濟(jì)與政策、財(cái)稅理論與政策）領(lǐng)域的教學(xué)與研究，擔(dān)任全國(guó)高校財(cái)政學(xué)教學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)稅收教育研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)等

張明：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授，成都市第十六屆人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)財(cái)經(jīng)咨詢員，主要從事財(cái)政、政府預(yù)算和項(xiàng)目預(yù)算教學(xué)研究

楊燕英：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院公共事業(yè)管理系副主任，教授，主要研究財(cái)稅理論與政策、政府購(gòu)買公共服務(wù)等

主持人

王光?。骸敦?cái)政監(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

1月11日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導(dǎo)意見》（簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），要求創(chuàng)新非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)配置方式。對(duì)用于實(shí)施公共管理和提供公共服務(wù)目的的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，堅(jiān)持公平配置原則，積極引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提高配置效率，提高基本公共服務(wù)的可及性、公平性。

《指導(dǎo)意見》指出，要推進(jìn)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)整合與共享。在清產(chǎn)核資、界定產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步打破部門行政化分割，構(gòu)建共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)公共科技、教育、醫(yī)療、文化等資源開放共享。建立資產(chǎn)共享共用與資產(chǎn)績(jī)效、資產(chǎn)配置、單位預(yù)算掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，避免資產(chǎn)重復(fù)配置、閑置浪費(fèi)。對(duì)行政事業(yè)單位超標(biāo)準(zhǔn)配置、低效運(yùn)轉(zhuǎn)或者長(zhǎng)期閑置資產(chǎn)，要建立完善的調(diào)劑機(jī)制，有效盤活存量資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)高效利用。按規(guī)定程序報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后，允許將部分閑置的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)。

《指導(dǎo)意見》還要求嚴(yán)格非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目審批，強(qiáng)化預(yù)算約束和財(cái)政撥款控制，符合預(yù)算管理規(guī)定的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)配置涉及的管理費(fèi)用支出具體安排應(yīng)編入預(yù)決算，經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)審議批準(zhǔn)后應(yīng)向社會(huì)公開。建立健全全方位、多層次的資產(chǎn)管理和監(jiān)督體系，建立工作機(jī)制，加強(qiáng)資產(chǎn)使用、處置和收益管理，確保規(guī)范高效使用、公開透明處置，確保資產(chǎn)處置收入和出租、出借收入應(yīng)收盡收，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

在當(dāng)前市場(chǎng)化改革不斷深化的背景下，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)作為重要的社會(huì)事業(yè)資源，亟需引入市場(chǎng)化手段和方法，促進(jìn)公共資源配置更高效、更公平、更可持續(xù)。此次《指導(dǎo)意見》提出，各省（自治區(qū)、直轄市）可根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，將部分統(tǒng)籌使用后仍閑置的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，其經(jīng)營(yíng)收益或出讓變現(xiàn)所得上繳財(cái)政，統(tǒng)籌用于保障和改善民生。為什么要統(tǒng)籌使用非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)？我國(guó)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀如何？怎樣提高非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的配置效率？非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的整合與共享如何落地？如何建立全方位、多層次的資產(chǎn)管理和監(jiān)督體系？本期監(jiān)督沙龍關(guān)注非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的配置與監(jiān)管，圍繞相關(guān)話題展開探討。

統(tǒng)籌使用非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)

主持人：非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)是國(guó)有資產(chǎn)的重要組成部分，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的存量規(guī)模不斷增長(zhǎng)，其配置效率與監(jiān)管也日益受到關(guān)注。請(qǐng)您談?wù)勎覈?guó)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的管理現(xiàn)狀？

紀(jì)益成：國(guó)有資產(chǎn)是指法律上確定為國(guó)家所有并能為國(guó)家提供經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的各種經(jīng)濟(jì)資源的總和，而據(jù)國(guó)有資產(chǎn)的具體分布、使用和管理等的不同，國(guó)有資產(chǎn)可分為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)。在一定條件下，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)可以互相轉(zhuǎn)換，自改革開放以來(lái)，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)換為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的情形越來(lái)越多：如2010年以來(lái)發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，不少原來(lái)屬于事業(yè)單位的科、教、文、衛(wèi)、體，通過改制形成文化產(chǎn)業(yè)的重要企業(yè)，在這個(gè)文化產(chǎn)業(yè)大發(fā)展時(shí)期，就有較大數(shù)額的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)換為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)。經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)換為非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)發(fā)生在早些時(shí)候，如上個(gè)世紀(jì)八十年代的改革開放初期，我國(guó)大多數(shù)事業(yè)單位都實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)的管理體制，行政首長(zhǎng)對(duì)本單位有經(jīng)營(yíng)管理權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)、用人自主權(quán)和分配決定權(quán)。但是，針對(duì)當(dāng)時(shí)我國(guó)許多研究機(jī)構(gòu)與企業(yè)相分離，研究、設(shè)計(jì)與教育、生產(chǎn)相脫節(jié)的狀況，國(guó)家啟動(dòng)了科技體制改革。于是，從事技術(shù)開發(fā)的研究機(jī)構(gòu)，有的逐步發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)實(shí)體，有的在聯(lián)合的基礎(chǔ)上并入企業(yè)，有的自我發(fā)展為科研生產(chǎn)型的企業(yè)，或者成為中小企業(yè)聯(lián)合的技術(shù)開發(fā)機(jī)構(gòu)。我國(guó)科研、衛(wèi)生、教育、文藝等領(lǐng)域的事業(yè)單位開始實(shí)行企業(yè)化的管理體制。此次《指導(dǎo)意見》提出，各省（自治區(qū)、直轄市）可根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，將部分統(tǒng)籌使用后仍閑置的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，其經(jīng)營(yíng)收益或出讓變現(xiàn)所得上繳財(cái)政，統(tǒng)籌用于保障和改善民生。

我國(guó)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)可分為機(jī)關(guān)單位的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)與事業(yè)單位的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，企業(yè)所屬的事業(yè)單位非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)與社團(tuán)單位非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，境內(nèi)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)與境外非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，有形的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)與無(wú)形的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，中央非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)與地方非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，在用非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)與非在用非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，存量非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)與增量非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，專用非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)與非專用非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)等。在1988-1998年期間，國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局將國(guó)有資產(chǎn)劃分為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)和資源性國(guó)有資產(chǎn)三大類，并按這三大類實(shí)行分類管理。1998年以后，國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局撤銷，財(cái)產(chǎn)評(píng)估、統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)和國(guó)有資本金管理三個(gè)司并入財(cái)政部，從此以后，我國(guó)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理基本在財(cái)政部門。

我國(guó)現(xiàn)行的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理的行政規(guī)章制度包括：（1）行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法(財(cái)政部令第35號(hào))2006年5月30日；（2）事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法（財(cái)政部令第36號(hào)）2006年5月30日；（3）財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《事業(yè)單位及事業(yè)單位所辦企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》的通知（財(cái)教〔2012〕242號(hào)）；(4)關(guān)于開展事業(yè)單位及事業(yè)單位所辦企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記與發(fā)證工作的通知（財(cái)教函〔2013〕243號(hào)）；(5)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)管理規(guī)程（財(cái)辦〔2013〕51號(hào)）；(6)關(guān)于印發(fā)《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》的通知（財(cái)預(yù)〔2016〕155號(hào)）；(7)關(guān)于印發(fā)《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》的通知（財(cái)預(yù)〔2016〕154號(hào)）；(8)關(guān)于做好事業(yè)單位政府購(gòu)買服務(wù)改革工作的意見（財(cái)綜〔2016〕53號(hào)）；(9)關(guān)于通過政府購(gòu)買服務(wù)支持社會(huì)組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見（財(cái)綜〔2016〕54號(hào)）；(10)關(guān)于印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》的通知（財(cái)會(huì)〔2017〕1號(hào)）；(11)關(guān)于印發(fā)《行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)年度報(bào)告管理辦法》的通知（財(cái)資〔2017〕3號(hào)）；(12)關(guān)于印發(fā)《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第3號(hào)——固定資產(chǎn)》應(yīng)用指南的通知（財(cái)會(huì)〔2017〕4號(hào)）。

匡小平：對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)而言，我國(guó)不同的學(xué)者對(duì)其所下的定義不同，但內(nèi)涵無(wú)非都包括非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)不直接參與生產(chǎn)流通領(lǐng)域，不直接創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富，不具有增值保值功能，不參與市場(chǎng)營(yíng)利，不以實(shí)現(xiàn)盈利為目的，主要用于科學(xué)、教育、文化、醫(yī)療保健、社會(huì)保障、社會(huì)團(tuán)體、國(guó)防和其他非政府組織等公共部門的資產(chǎn)。

隨著我國(guó)改革的不斷深入，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，社會(huì)服務(wù)性支出比重逐漸上升，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)比重增加。但是，目前我們對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的管理監(jiān)督等體系還沒有很好地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相同步。雖然在不同的歷史階段，我國(guó)曾對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行過一些改革和補(bǔ)充，比如：2003年國(guó)務(wù)院成立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，接管部分國(guó)有大中型國(guó)有企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)，2006年7月1日起施行《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》等文件，這些探索和改革對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的管理、運(yùn)營(yíng)等有了較好改進(jìn)，但是，我們對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的管理還是存在一些問題：

一是體制不順，管理職責(zé)不清。由于我國(guó)對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的管理并不是由一個(gè)主管部門來(lái)行使相關(guān)職責(zé)，這容易造成行政事業(yè)單位出資人職責(zé)不明，代表不統(tǒng)一，若出現(xiàn)問題，則會(huì)彼此推卸責(zé)任，造成無(wú)人承擔(dān)責(zé)任和多頭行政的尷尬局面。

二是制度建設(shè)滯后，管理不規(guī)范。目前，我國(guó)并沒有形成相對(duì)比較系統(tǒng)的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理辦法，而現(xiàn)行的《行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法》這一綱領(lǐng)性文件主要是針對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的存量資產(chǎn)進(jìn)行的管理，其對(duì)數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)等的規(guī)范性相對(duì)比較欠缺，這與我國(guó)當(dāng)前的改革發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求也不大適應(yīng)。

三是產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，資產(chǎn)流失問題嚴(yán)重。改革開放后，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，使得相當(dāng)一些事業(yè)單位非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的性質(zhì)也發(fā)生了根本性的變化，例如在處理非轉(zhuǎn)經(jīng)的過程中，有關(guān)主體并不按規(guī)定程序辦事，使得國(guó)有資產(chǎn)變?yōu)樽约旱摹靶〗饚?kù)”，因而人為因素造成了國(guó)有資產(chǎn)大量流失。

四是資產(chǎn)的不合理配置，使用和配置效率低下。我國(guó)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)流失最重要的一個(gè)原因是長(zhǎng)期以來(lái)行政配置手段基本上壟斷了其配置方式，這就像是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，我們運(yùn)用行政手段來(lái)調(diào)控市場(chǎng)一樣，總會(huì)帶來(lái)許多的弊病。缺乏合理有效的資產(chǎn)資源配置標(biāo)準(zhǔn)體系以及沒有注入市場(chǎng)因素、競(jìng)爭(zhēng)因素等，以及單一的資產(chǎn)行政配置手段極容易滋生腐敗等現(xiàn)象，導(dǎo)致資產(chǎn)在各個(gè)部門之間配置不均勻，效率也較低。

張明：我國(guó)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)過這些年強(qiáng)化管理，目前總體上與發(fā)展形勢(shì)基本一致。特別是經(jīng)過1994年、2006年兩次全國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)清查，以及相應(yīng)的強(qiáng)化管理之后，行政事業(yè)單位非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理水平大大提高，一些單位相關(guān)管理制度基本健全完善，行政事業(yè)單位非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)從“入口”到“出口”的管理已基本確立。但由于各種原因，一些地方仍然存在比較嚴(yán)重的問題：一是依然存在資產(chǎn)量賬實(shí)不符和賬外資產(chǎn)；二是依然存在損失浪費(fèi)和資產(chǎn)流失；三是資產(chǎn)配置不合理，使用效率不高，如單位間資產(chǎn)擁有不均衡、不合理，資產(chǎn)閑置率較高，閑置資產(chǎn)缺乏調(diào)劑手段和調(diào)劑途徑，流動(dòng)性差，無(wú)法合理使用；四是資產(chǎn)占用不合理，社會(huì)化利用率低；五是資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)欠清晰，國(guó)有資產(chǎn)被集體單位無(wú)償占用；六是非轉(zhuǎn)經(jīng)資產(chǎn)管理不規(guī)范，造成國(guó)有資產(chǎn)損失；七是資產(chǎn)計(jì)價(jià)不實(shí)，產(chǎn)權(quán)變動(dòng)中資產(chǎn)權(quán)益難以有效保障。欣慰的是，這些單位目前正在處理或糾正，管理也正在強(qiáng)化。

楊燕英：在我國(guó)，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)主要存在于行政事業(yè)單位之中。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的總量規(guī)模也在不斷增長(zhǎng)。但由于行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的使用領(lǐng)域不同，對(duì)使用結(jié)果的評(píng)價(jià)體系也不同，因而對(duì)于社會(huì)公眾而言，其使用效率情況受關(guān)注的程度相對(duì)較低；再加上行政事業(yè)單位的專業(yè)性較強(qiáng)，使其不像經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)那樣易于通過各種財(cái)務(wù)指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督。事實(shí)上，隨著國(guó)家投入的不斷增加，行政事業(yè)單位占用國(guó)有資產(chǎn)的總量增長(zhǎng)速度很快，但管理和監(jiān)督的手段卻沒有相應(yīng)跟上，資產(chǎn)流失、使用低效、損失浪費(fèi)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，必須引起各方的高度重視。個(gè)人認(rèn)為，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)在管理中存在以下幾個(gè)主要問題：第一，許多行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理意識(shí)淡薄，缺乏嚴(yán)格的制度規(guī)范，資產(chǎn)在購(gòu)置、使用、保管、登記等方面的管理漏洞較大，導(dǎo)致資產(chǎn)購(gòu)置隨意性大，使用效率低下，資產(chǎn)損失、流失現(xiàn)象比較嚴(yán)重。第二，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理體制不健全，資產(chǎn)管理主體責(zé)任不清晰，監(jiān)督權(quán)力交叉重疊與缺位錯(cuò)位并存，監(jiān)督手段匱乏，導(dǎo)致監(jiān)管效率低下。第三，行政事業(yè)單位的資產(chǎn)購(gòu)置管理沒有與資產(chǎn)存量管理掛鉤，缺乏充分動(dòng)員存量資產(chǎn)的動(dòng)力，導(dǎo)致資產(chǎn)重復(fù)購(gòu)置或低效購(gòu)置現(xiàn)象極為普遍。第四，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的政策不清晰，存在于行政事業(yè)單位的大量閑置資產(chǎn)沒有得到充分有效的利用，造成公共資源的浪費(fèi)和損失。第五，在非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理中，只重視實(shí)物管理而忽視資產(chǎn)的價(jià)值管理，導(dǎo)致資產(chǎn)管理與財(cái)政、財(cái)務(wù)管理相分離，單位賬面上只反映資產(chǎn)的購(gòu)置支出情況，不反映單位存量資產(chǎn)及其存在狀況，造成財(cái)政資金使用的低效。

主持人：《指導(dǎo)意見》提出，要?jiǎng)?chuàng)新非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)配置方式，目標(biāo)是要引入市場(chǎng)化手段和方法，實(shí)現(xiàn)更有效率的公平性和均等化，促進(jìn)公共資源配置更高效、更公平、更可持續(xù)。您對(duì)此作何解讀？

匡小平：創(chuàng)新非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)配置方式，主要是改變過去以政府行政手段為主的資源配置方式，因?yàn)殡S著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，公共支出的目標(biāo)不僅僅是為了保證國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)，還要更多地向社、教、文、衛(wèi)等方面傾斜，而且要改變過去以資源配置為主的方式轉(zhuǎn)向以社會(huì)收入分配為主。在實(shí)現(xiàn)“一傾斜一轉(zhuǎn)向”的過程中，要更加注重資源的配置效率、公平性和均等化等問題，以實(shí)現(xiàn)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的高效配置和可持續(xù)發(fā)展，這就需要在非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的配置當(dāng)中引入市場(chǎng)化機(jī)制。

在非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)配置中引入市場(chǎng)化的手段和方法，“南寧模式”是有益的探索。廣西南寧成立的“威寧公司”對(duì)行政性國(guó)有資產(chǎn)采用“集中管理、分類處置、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)、資本運(yùn)作”的原則，運(yùn)用出租、拍賣、租賃經(jīng)營(yíng)等方法，著重強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)作用。同樣在西方那些發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，政府也不直接參與非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的生產(chǎn)流通和經(jīng)營(yíng)管理，而是在制定比較嚴(yán)格的法律和監(jiān)管條例的基礎(chǔ)上將其推向市場(chǎng)，讓其遵循市場(chǎng)運(yùn)作規(guī)律，按市場(chǎng)化的運(yùn)作方式來(lái)促進(jìn)相關(guān)社會(huì)事業(yè)的不斷發(fā)展。

不僅要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)配置中的決定性作用，還必須更好地發(fā)揮政府的作用。要運(yùn)用市場(chǎng)化的手段和方式，比如合同外包、用者付費(fèi)、特許經(jīng)營(yíng)、憑單制等方式引入競(jìng)爭(zhēng)來(lái)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)要加強(qiáng)政府在立法、監(jiān)督等方面的作用，兩者不可偏廢，才能更好地實(shí)現(xiàn)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)在各個(gè)部門之間的公平，從而實(shí)現(xiàn)其高效、可持續(xù)發(fā)展。

張明：迄今為止，人類通過實(shí)踐發(fā)現(xiàn)的比較高效、公平的資源和資產(chǎn)配置方式，就是市場(chǎng)配置方式。因此，《指導(dǎo)意見》提出創(chuàng)新非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)配置方式，引入市場(chǎng)化手段和方法，實(shí)現(xiàn)更高效、公平、可持續(xù)的公共資源配置。但具體實(shí)施上卻是一個(gè)非常綜合復(fù)雜的、制度建設(shè)及實(shí)踐的、非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的全流程業(yè)務(wù)管理問題，遠(yuǎn)非一句話那么簡(jiǎn)單。其中既包括資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)制定、資產(chǎn)整合開放、共享共用等統(tǒng)籌管理；也包括資產(chǎn)清理核實(shí)、避免重復(fù)配置、閑置浪費(fèi)，以及資產(chǎn)使用績(jī)效評(píng)價(jià)、資產(chǎn)存量調(diào)劑盤活、高效利用等日常管理。既包括資產(chǎn)采購(gòu)預(yù)算編制、申報(bào)審批，強(qiáng)化預(yù)算約束和財(cái)政撥款控制；也包括建立健全全方位、多層次資產(chǎn)監(jiān)管體系和工作機(jī)制，加強(qiáng)資產(chǎn)使用、處置和收益管理，確保規(guī)范高效使用、公開透明處置，確保資產(chǎn)處置收入和出租、出借收入應(yīng)收盡收，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。既包括代表政府的財(cái)政部門的所有權(quán)管理，主管部門的經(jīng)營(yíng)權(quán)監(jiān)管，以及使用單位的占有權(quán)管理；也包括同級(jí)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)審議批準(zhǔn)監(jiān)管及其向社會(huì)公開。因此，這是一個(gè)不能一蹴而就的政府部門整體的系統(tǒng)工程，需要長(zhǎng)期深入、具體細(xì)致的業(yè)務(wù)工作。

楊燕英：《指導(dǎo)意見》提出的創(chuàng)新非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)配置方式，“對(duì)用于實(shí)施公共管理和提供公共服務(wù)目的的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，堅(jiān)持公平配置原則，積極引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提高配置效率，提高基本公共服務(wù)的可及性、公平性?！边@無(wú)疑是推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。現(xiàn)代政府治理創(chuàng)新的一個(gè)重要標(biāo)志，就是在傳統(tǒng)的由政府提供公共服務(wù)的領(lǐng)域中引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)提供方式的轉(zhuǎn)變，使政府由“劃槳”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫妗?，由管制型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。政府通過購(gòu)買服務(wù)、與私人合作、特許經(jīng)營(yíng)等方式，利用市場(chǎng)化的手段和方法，完成向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)的任務(wù)。這樣，既能夠?qū)⒋罅抗卜?wù)的事務(wù)性工作交由市場(chǎng)承接主體完成，從而進(jìn)一步活躍市場(chǎng)，并通過鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)公共資源的公平分配和公共服務(wù)質(zhì)量的提高，也能夠使政府從一般事務(wù)性的工作中抽身出來(lái)，集中精力履行政策制定、監(jiān)督管理等職責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)降低政府運(yùn)行的行政成本、提高行政效率和公共服務(wù)供給效率的目的。事實(shí)上，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)與其他經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)一樣，都屬于公共經(jīng)濟(jì)資源，其中都蘊(yùn)含著巨大的經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益。面對(duì)這么巨大的公共經(jīng)濟(jì)資源，如何進(jìn)行優(yōu)化配置以及提高配置效率，使資源配置無(wú)論在模式方法上，還是范圍內(nèi)容上，都能夠?qū)崿F(xiàn)更加可持續(xù)，將直接體現(xiàn)出政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的水平。

在我國(guó)現(xiàn)有體制下，大量事業(yè)單位是政府公共服務(wù)的主要承擔(dān)者，其運(yùn)行的資金來(lái)源也主要依靠財(cái)政直接撥款，因其專業(yè)領(lǐng)域各異，故而競(jìng)爭(zhēng)壓力不大。但也正因?yàn)槿绱耍渌涔操Y源的運(yùn)行以及管理存在的低效、閑置、流失等問題也越加明顯，不得不通過創(chuàng)新政府資源配置方式倒逼其進(jìn)行調(diào)整和改革。也就是說(shuō)，通過政府創(chuàng)新資源配置方式，將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到政府非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行和管理領(lǐng)域中來(lái)，利用政府購(gòu)買公共服務(wù)等方式，引入大量社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給的公平競(jìng)爭(zhēng)，從外部給與事業(yè)單位競(jìng)爭(zhēng)的壓力，從而促使其轉(zhuǎn)變觀念，激發(fā)其內(nèi)部改革和創(chuàng)新的動(dòng)力，積極參與競(jìng)爭(zhēng)，最終成為真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。同時(shí)，在各類市場(chǎng)主體（包括事業(yè)單位）的競(jìng)爭(zhēng)過程中，政府可以將公共資源公開、公平、公正地在各類承接主體中進(jìn)行配置。一方面能夠?qū)崿F(xiàn)公共資源配置的均等化，另一方面也能夠促使非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)存量的有效動(dòng)員和新增資產(chǎn)的高效配置。

主持人：《指導(dǎo)意見》要求推進(jìn)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)整合與共享。比如進(jìn)一步打破部門行政化分割，構(gòu)建共享平臺(tái)；建立資產(chǎn)共享共用與資產(chǎn)績(jī)效、資產(chǎn)配置、單位預(yù)算掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，避免資產(chǎn)重復(fù)配置、閑置浪費(fèi)；有效盤活存量資產(chǎn)；將部分統(tǒng)籌使用后仍閑置的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)。為什么要統(tǒng)籌使用非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)？據(jù)報(bào)道，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)籌使用在實(shí)踐中執(zhí)行難度比較大，特別是管理細(xì)節(jié)，比如近期北京、江蘇南通等地試點(diǎn)的向社會(huì)開放中小學(xué)體育設(shè)施政策，就有一系列問題需要解決：向社會(huì)開放后，體育設(shè)施被偶然損壞后影響學(xué)校的正常教學(xué)怎么辦，損失由誰(shuí)承擔(dān)，誰(shuí)來(lái)保障安全……您認(rèn)為非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的統(tǒng)籌使用在執(zhí)行中可能面臨哪些困難？有何解決之策？

紀(jì)益成：根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)籌使用非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)能夠促進(jìn)公共資源配置更高效、更公平、更可持續(xù)。當(dāng)然，在現(xiàn)有的體制和機(jī)制下要全面開展統(tǒng)籌使用非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)可能面臨著一些主要困難：第一，存在著中央和省級(jí)地方、省級(jí)以下地、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)多級(jí)政府，以及社區(qū)的不同產(chǎn)權(quán)主體和管理體制，從而有不同資金來(lái)源并形成不同非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和使用主體與責(zé)任主體，進(jìn)而造成非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)使用、管理運(yùn)行中的利益沖突和矛盾，也容易出現(xiàn)不同層級(jí)的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的重復(fù)建設(shè)。第二，相對(duì)于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)主要體現(xiàn)社會(huì)效益，其經(jīng)濟(jì)效益一直不太明顯，容易導(dǎo)致?lián)碛袉挝缓雎苑墙?jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)可以創(chuàng)造和帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和增值。第三，長(zhǎng)期實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度和收支兩條線平行的管理制度，不利于各級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的監(jiān)管，較容易產(chǎn)生分散和閑置。因此，建議通過不斷改革，打破影響和限制非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)生效用和效益的舊的體制和機(jī)制，建立起新體制、新機(jī)制。

匡小平：由于多方面原因，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)并沒有引起我國(guó)相關(guān)學(xué)者和專家的高度關(guān)注，如果非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的主要管理者存在缺位和失職，那么面對(duì)巨大資產(chǎn)的誘惑，行政事業(yè)單位便會(huì)為自己謀取私利，造成行政事業(yè)單位的腐敗競(jìng)爭(zhēng)，加大社會(huì)貧富差距，加劇社會(huì)矛盾等。統(tǒng)籌使用能在某種程度上避免此類問題的發(fā)生。首先，目前統(tǒng)籌使用的物質(zhì)基礎(chǔ)逐漸形成——資產(chǎn)的閑置和低頻率使用。在我國(guó)存在著龐大、閑置而使用頻率又很低的行政性國(guó)有資產(chǎn)，就這部分閑置的資產(chǎn)來(lái)說(shuō)，其整合使用的空間較大，倘若能對(duì)此進(jìn)行合理引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的共享共用將不再是難題。其次，統(tǒng)籌使用能夠盤活閑置的資產(chǎn)，為行政事業(yè)單位帶來(lái)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。再次，有利于國(guó)家從宏觀層面對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行調(diào)控，以實(shí)現(xiàn)政府的資源配置職能和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)公平的職能，統(tǒng)籌使用非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)能夠從一定程度上遏制“暗箱操作”、腐敗等不良行為的產(chǎn)生，避免國(guó)有資產(chǎn)的流失。不僅如此，通過統(tǒng)籌使用采取市場(chǎng)化運(yùn)作的方法從而改變過去單一的以行政手段為主的方式，將我國(guó)的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)作陽(yáng)光、透明，不斷強(qiáng)化內(nèi)外部約束機(jī)制，加大對(duì)資產(chǎn)的監(jiān)控力度和執(zhí)行力度，使得資產(chǎn)在運(yùn)營(yíng)過程中的每一個(gè)環(huán)節(jié)都處在相關(guān)的監(jiān)控之下，從而提高國(guó)有資產(chǎn)的正常運(yùn)作，避免人為因素造成國(guó)有資產(chǎn)的流失，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)收益的最大化。最后，統(tǒng)籌使用也是政府財(cái)力緊張下所實(shí)行的一個(gè)可采用策略。我國(guó)自從實(shí)行積極的財(cái)政政策以來(lái)，每年的財(cái)政赤字造成政府財(cái)力緊張。我國(guó)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)高達(dá)數(shù)百億金額，統(tǒng)籌使用能夠在一定程度上緩解政府財(cái)政壓力。

統(tǒng)籌使用非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)在現(xiàn)實(shí)生活中面臨著諸多困難：一是在實(shí)踐中執(zhí)行比較困難。這是因?yàn)榉墙?jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)也具有某些“變現(xiàn)”的功能，使得有些單位拿非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)作為自己的私利，統(tǒng)籌使用會(huì)損害其利益，因此可能會(huì)變相進(jìn)行抵制，加大了執(zhí)行難度。二是運(yùn)營(yíng)中的困難，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)在運(yùn)營(yíng)中面臨著責(zé)權(quán)不清、所有者不明，從一些地方的實(shí)際情況來(lái)看，所有權(quán)問題是其根本的癥結(jié)所在。

對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌使用，首先要組織全面清查，在核實(shí)可用資產(chǎn)存量的前提下，集中閑置資產(chǎn)，嘗試無(wú)償調(diào)劑使用。要建立非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理電子信息化平臺(tái)或者類似于實(shí)物的“公儲(chǔ)倉(cāng)”；用這種信息化平臺(tái)去收儲(chǔ)全國(guó)或者省市范圍內(nèi)閑置的行政性資產(chǎn)，以供其他需要這種資產(chǎn)的相關(guān)事業(yè)單位通過資產(chǎn)配置預(yù)算核準(zhǔn)程序進(jìn)行選擇，在進(jìn)行選擇時(shí)可以嘗試無(wú)償?shù)姆绞綄①Y產(chǎn)直接劃撥給需求單位，從而將“死”的資產(chǎn)進(jìn)行合理、有效地流通轉(zhuǎn)變成“活”的資產(chǎn)。其次掛鉤經(jīng)濟(jì)利益，試行有償共用，例如在對(duì)北京、江蘇南通等地試點(diǎn)的向社會(huì)開放中小學(xué)體育設(shè)施政策中就可以嘗試低價(jià)收費(fèi)的方式來(lái)進(jìn)行管理，當(dāng)這些體育設(shè)施出現(xiàn)磨損時(shí)，就可以拿這些資金去維修更新設(shè)備。最后完善使用機(jī)制，建立無(wú)償和有償相結(jié)合的使用方式。運(yùn)用行政手段，納入相應(yīng)的市場(chǎng)因素，采用調(diào)劑、租賃和聯(lián)營(yíng)等方式，讓各個(gè)使用資產(chǎn)的行政事業(yè)單位和個(gè)人從思想上轉(zhuǎn)變對(duì)資產(chǎn)配置方式的使用理念，以改變長(zhǎng)期以來(lái)的思想束縛，從思想上真正解放事業(yè)單位對(duì)資產(chǎn)“獨(dú)自占有、侵吐共物”的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而推動(dòng)行政性資產(chǎn)資源共享共用的廣度和深度。統(tǒng)籌使用范圍的擴(kuò)展，將有利于最大限度地提高非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的配置效率和使用效率。

張明：之所以要統(tǒng)籌使用非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，就是因?yàn)榉墙?jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)量大且閑置較嚴(yán)重，使用效率低，浪費(fèi)嚴(yán)重，整體效益差；統(tǒng)籌使用就是要提高使用效率，降低閑置率。

非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)籌使用執(zhí)行可能面臨的困難，可能主要有：一是統(tǒng)籌使用的統(tǒng)籌管理問題，二是統(tǒng)籌使用的維護(hù)保養(yǎng)擔(dān)責(zé)和使用擔(dān)責(zé)等問題。統(tǒng)籌使用的統(tǒng)籌管理屬于部門管理問題，基本可由相關(guān)主管部門承擔(dān)。因?yàn)?，某一類非?jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)基本上歸屬某一主管部門監(jiān)管，如中小學(xué)體育設(shè)施歸屬當(dāng)?shù)亟逃块T等，這些主管部門通常都有相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)及管理職能。統(tǒng)籌使用的維護(hù)保養(yǎng)擔(dān)責(zé)和使用擔(dān)責(zé)等屬于社會(huì)問題，如上所提相應(yīng)影響、損壞、維護(hù)保養(yǎng)、使用糾紛、使用事故等的擔(dān)責(zé)問題，這在目前的社區(qū)公共體育設(shè)施使用上已有充分體現(xiàn)。

個(gè)人建議，解決之策：一是統(tǒng)籌管理部門要做好相關(guān)統(tǒng)籌管理工作，如從使用及效率等方面，考慮統(tǒng)籌場(chǎng)地規(guī)劃、設(shè)施設(shè)置、管理維護(hù)等。二是統(tǒng)籌使用的維護(hù)保養(yǎng)執(zhí)行責(zé)任歸屬作為資產(chǎn)占有者的政府部門及單位，如在使用場(chǎng)所設(shè)置相應(yīng)告示、標(biāo)示或說(shuō)明、要求等，要求使用者遵守執(zhí)行，如有違反自行擔(dān)責(zé)；如產(chǎn)生場(chǎng)所不良影響，則應(yīng)及時(shí)勸阻制止。三是對(duì)可能產(chǎn)生的擁擠象征性收費(fèi)，以避免擁擠或出現(xiàn)不測(cè)，同時(shí)補(bǔ)償維護(hù)管理費(fèi)用。四是同級(jí)或上級(jí)財(cái)政應(yīng)對(duì)統(tǒng)籌使用部門單位予以相應(yīng)經(jīng)費(fèi)如維護(hù)費(fèi)、管理費(fèi)及相應(yīng)人員費(fèi)補(bǔ)助等。

楊燕英：我國(guó)現(xiàn)行行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行的是“國(guó)家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)監(jiān)管，單位占有、使用”的管理體制。在這一體制下，大量由行政事業(yè)單位占有和使用的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)基本處于分散監(jiān)管的狀態(tài)，缺乏統(tǒng)籌管理的機(jī)制。但從提高非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和管理的效率角度來(lái)看，盤活存量、優(yōu)化增量則是我們必須堅(jiān)持和落實(shí)的原則。也只有這樣，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的重復(fù)購(gòu)置、低效使用等問題才能夠得到有效解決。因此加緊研究非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)籌使用的相關(guān)辦法和協(xié)調(diào)管理機(jī)制，就成為當(dāng)務(wù)之急。類似中小學(xué)體育設(shè)施向社會(huì)開放等政策之所以在實(shí)際執(zhí)行中遇到阻力，其最大的癥結(jié)，在于沒有很好地解決主體責(zé)任問題。當(dāng)各方主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任沒有界定清楚，相應(yīng)的權(quán)益也得不到保障的情況下，即便政府采取行政命令手段，也仍然難以將政策落到實(shí)處，最終會(huì)形成一種明明是政府制定的好政策，但結(jié)果卻出現(xiàn)中小學(xué)不滿意、市民也不滿意的尷尬結(jié)果。深究其原因，無(wú)非是面對(duì)未來(lái)可能發(fā)生的各種事件導(dǎo)致的后果應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)責(zé)任這一問題沒有得到很好的解答。因此，在研究此類惠民的公共資源統(tǒng)籌使用政策時(shí)，必須首先明確劃分主體責(zé)任，然后再制定相應(yīng)的配套措施以保障各方權(quán)益。只有這樣，才能真正推動(dòng)政策落地和實(shí)施有效，也才能真正提高此類非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的統(tǒng)籌使用效率。

主持人：《指導(dǎo)意見》提出要制定行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系，針對(duì)通用、專用資產(chǎn)實(shí)施不同的配置標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此您有何看法？怎樣提高非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的配置效率？

紀(jì)益成：制定行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系是根據(jù)各個(gè)不同行政事業(yè)單位的不同和實(shí)際需要，并按照相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)配置非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，使得既能滿足不同行政事業(yè)單位的客觀需要，又不會(huì)造成因沒有標(biāo)準(zhǔn)或采用“一刀切”的資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)體系導(dǎo)致的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)配置的不合理而產(chǎn)生的浪費(fèi)或不夠。與經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)一樣，通用非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)與專用非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)也存在不同的功能和效用，其在使用和管理上也存在一定的差異，所以針對(duì)通用、專用資產(chǎn)實(shí)施不同的配置標(biāo)準(zhǔn)也是非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行科學(xué)管理的需要。

關(guān)于提高非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的配置效率的舉措，我認(rèn)為除了要嚴(yán)格非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目審批，強(qiáng)化預(yù)算約束和財(cái)政撥款控制，符合預(yù)算管理規(guī)定的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)配置涉及的管理費(fèi)用支出具體安排應(yīng)編入預(yù)決算，經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)審議批準(zhǔn)后應(yīng)向社會(huì)公開，確保非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)得到規(guī)范高效使用、公開透明處置之外，還需加強(qiáng)對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的日常財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)評(píng)估，以及落實(shí)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)使用的責(zé)任的獎(jiǎng)懲等配套措施。

匡小平：非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)配置和監(jiān)管體系的構(gòu)建是我國(guó)現(xiàn)階段所面臨的亟需解決的棘手問題，同時(shí)也是我國(guó)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理工作的重難點(diǎn)所在，因此，我們所面臨的核心問題就是要努力構(gòu)建系統(tǒng)的資產(chǎn)配置監(jiān)管體系。《指導(dǎo)意見》指出要制定行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系，針對(duì)通用、專用資產(chǎn)實(shí)施不同的配置標(biāo)準(zhǔn)，這體現(xiàn)了在對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行管理時(shí)要具體問題具體分析，切忌“一刀切”，要運(yùn)用科學(xué)的原則和方法進(jìn)行配置，從而實(shí)現(xiàn)資源的不斷優(yōu)化和可持續(xù)，起到遏制資產(chǎn)配置失衡、苦樂不均的局面。

就怎樣提高非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的配置效率而言，首先，由于專用、通用類資產(chǎn)的使用情況和屬性有所不同，在進(jìn)行資產(chǎn)配置時(shí)要針對(duì)專用、通用類資產(chǎn)運(yùn)用不同的方法進(jìn)行配置。對(duì)于通用類辦公資產(chǎn)而言，其構(gòu)成方式簡(jiǎn)單，設(shè)定其配置標(biāo)準(zhǔn)也就相對(duì)方便得多，大都采用數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的方式進(jìn)行配置，即限定每個(gè)部門、單位和個(gè)人使用資產(chǎn)的數(shù)量和價(jià)格上限。設(shè)定專用類資產(chǎn)的配置標(biāo)準(zhǔn)和通用類資產(chǎn)有所不同，專用類資產(chǎn)的配置標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定不僅要體現(xiàn)到財(cái)政部門和主管部門的監(jiān)控上，還要考慮相關(guān)單位和個(gè)人占有資產(chǎn)的技術(shù)指標(biāo)。所以對(duì)于專用類資產(chǎn)來(lái)說(shuō)，要考慮運(yùn)用管理標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的方法，要在結(jié)合特殊行業(yè)業(yè)務(wù)的相關(guān)需求的情況下科學(xué)研討相關(guān)技術(shù)指標(biāo)和管理指標(biāo)。其次，要建立系統(tǒng)性的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系。資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)化、合理化、簡(jiǎn)潔化、實(shí)用化不僅有利于深化財(cái)政改革、優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)配置、提高財(cái)政資金使用效率，而且有利于推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，建設(shè)節(jié)約型政府。應(yīng)當(dāng)明確配置內(nèi)容，合理確定配置對(duì)象和范圍，規(guī)定價(jià)格上限，制定配置數(shù)量辦法，明確資產(chǎn)管理規(guī)定和監(jiān)督等，制定資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)提高非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)配置效率。最后，行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)的配置標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，人民生活水平的不斷提高以及公眾對(duì)公共物品和政府服務(wù)需求的變化而進(jìn)行相應(yīng)地調(diào)整和完善，這就需要我們運(yùn)用與時(shí)俱進(jìn)的、發(fā)展的眼光去對(duì)待非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的配置。

張明：我國(guó)行政事業(yè)單位實(shí)行資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)是客觀和十分必要的，因?yàn)椋槍?duì)任何社會(huì)事態(tài)或事件的履職，都需要相應(yīng)的人力、物力來(lái)實(shí)施。我國(guó)行政事業(yè)單位履職必須有相應(yīng)的資產(chǎn)予以支撐，必須配備相應(yīng)的資產(chǎn)，這是客觀的；同時(shí)行政事業(yè)單位履職必須的資產(chǎn)支撐，又是有客觀限量的，即由履職范圍和工作強(qiáng)度決定的資產(chǎn)必須量，超過該限量又是多余的、不必要的。因此，行政事業(yè)單位履職必須有的相應(yīng)資產(chǎn)支撐，必須也應(yīng)當(dāng)實(shí)行資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系的針對(duì)性管理控制，而且這種管控也必須針對(duì)通用、專用資產(chǎn)實(shí)施不同的配置標(biāo)準(zhǔn)。

要提高非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)配置效率，必須有針對(duì)性地按我國(guó)行政事業(yè)單位類別、履職范圍、工作量、業(yè)務(wù)范圍、業(yè)務(wù)量、業(yè)務(wù)強(qiáng)度等指標(biāo)，按通用、專用項(xiàng)目實(shí)施不同資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，才能提高非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)配置效率。如我國(guó)教育、衛(wèi)生、司法、市政、水務(wù)、社保等行政事業(yè)單位，相應(yīng)的業(yè)務(wù)種類、履職范圍、工作量、業(yè)務(wù)范圍、業(yè)務(wù)量、業(yè)務(wù)強(qiáng)度等大相徑庭，相應(yīng)的通用資產(chǎn)如人均辦公設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)或可以大體相同，但從事專業(yè)業(yè)務(wù)所需用資產(chǎn)則完全不同，因而必須實(shí)施各自專業(yè)不同的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)。這樣便可避免資產(chǎn)配置不必要的多余閑置，提高非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)配置效率。

楊燕英：行政事業(yè)單位的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)是基于事業(yè)發(fā)展需要并綜合考慮其他影響因素制定的，是保證事業(yè)發(fā)展和節(jié)約高效利用公共財(cái)政資源、避免浪費(fèi)的客觀需要。但是，由于事業(yè)單位呈現(xiàn)出多領(lǐng)域、多種類、專業(yè)差異大、涉及范圍廣等特點(diǎn)，在資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)上難以實(shí)行“一刀切”的政策，除辦公家具、通用設(shè)備等通用資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)必須統(tǒng)一外，一些專業(yè)設(shè)備、專用資產(chǎn)必須單獨(dú)設(shè)置配置標(biāo)準(zhǔn)，甚至可能一臺(tái)設(shè)備一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。因此，在制定行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系的過程中，必須區(qū)別對(duì)待通用資產(chǎn)和專用資產(chǎn)，并分別制定配置標(biāo)準(zhǔn)。這樣既保證了行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，也充分考慮了專用資產(chǎn)的特殊性，將規(guī)范性與靈活性有機(jī)地統(tǒng)一起來(lái)了。

建立健全全方位、多層次的資產(chǎn)管理和監(jiān)督體系

主持人：《指導(dǎo)意見》還要求嚴(yán)格非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目審批，強(qiáng)化預(yù)算約束和財(cái)政撥款控制，符合預(yù)算管理規(guī)定的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)配置涉及的管理費(fèi)用支出具體安排應(yīng)編入預(yù)決算，經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)審議批準(zhǔn)后應(yīng)向社會(huì)公開。將非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)納入預(yù)算管理釋放了什么信號(hào)？要確保非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)得到規(guī)范高效使用、公開透明處置，還需哪些配套措施？

匡小平：政府預(yù)算須經(jīng)法定程序嚴(yán)格審批，具有法律約束效力。把非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)納入預(yù)算管理，一是從法律的高度重視了對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的管理；二是從管理的角度強(qiáng)化了人大和社會(huì)對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督；三是資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合，將能夠從源頭上控制非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)增量，存量資產(chǎn)也可以相應(yīng)調(diào)整，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)在不同單位、部門間共用共享非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，而且在很大程度上也能夠遏制住對(duì)資源的浪費(fèi)，有利于實(shí)現(xiàn)資源配置趨向均等化發(fā)展的目標(biāo)，也有利于從根本上解決資產(chǎn)配置差異化過大的矛盾，從而促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的發(fā)展。

除此之外，要加大配套措施的整合力度。第一，不僅要加強(qiáng)建設(shè)管理信息化平臺(tái)，同時(shí)還要加大對(duì)資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)管理。把資產(chǎn)管理和預(yù)算管理相互結(jié)合，對(duì)現(xiàn)有信息化軟件進(jìn)行完善和補(bǔ)充，拓展資產(chǎn)管理軟件各項(xiàng)功能，有效聯(lián)接部門預(yù)算、財(cái)務(wù)核算、政府采購(gòu)以及國(guó)庫(kù)集中支付等系統(tǒng)，讓各個(gè)系統(tǒng)相互監(jiān)督，相互促進(jìn)，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)信息的高效共享共用。第二，加強(qiáng)管理，制定資產(chǎn)配置的標(biāo)準(zhǔn)以及最低使用年限要求，確保資產(chǎn)合理更新，從而實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的科學(xué)配置。第三，建立健全標(biāo)準(zhǔn)化的資產(chǎn)預(yù)算編制體系操作程序，并且要加強(qiáng)執(zhí)行力度，規(guī)范實(shí)物費(fèi)用定額體系。將非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)配置預(yù)算的操作流程與國(guó)庫(kù)集中收付、投資評(píng)審、績(jī)效評(píng)價(jià)等多個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行緊密環(huán)環(huán)相扣，從而發(fā)揮相互制約、相互監(jiān)督、相互促進(jìn)的作用。第四，要對(duì)資產(chǎn)的共享共用、監(jiān)控、配置等機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新和改革。應(yīng)著力推動(dòng)資產(chǎn)管理和預(yù)算管理的有效結(jié)合，科學(xué)創(chuàng)設(shè)資產(chǎn)配置機(jī)制和配置體系。

張明：非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)納入預(yù)算管理，在政府預(yù)算管理上并無(wú)歧義。因?yàn)?，非?jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)申購(gòu)、審批、編入預(yù)算、采購(gòu)執(zhí)行等都是納入預(yù)算管理的。而這里的“符合預(yù)算管理規(guī)定的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)配置涉及的管理費(fèi)用支出具體安排納入預(yù)決算”，即非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)配置涉及的管理費(fèi)用支出也要納入預(yù)算管理。而實(shí)際上，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)配置涉及的管理費(fèi)用，是非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)配置活動(dòng)所發(fā)生的各項(xiàng)費(fèi)用，具體包括相關(guān)管理人員工資、福利費(fèi)、差旅費(fèi)、辦公費(fèi)、折舊費(fèi)、修理費(fèi)、物料消耗、低值易耗品攤銷和其他費(fèi)用等內(nèi)容，這些費(fèi)用主要是非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)輸、安裝、配套、調(diào)試等使用前期費(fèi)用，在現(xiàn)有預(yù)算會(huì)計(jì)核算環(huán)節(jié)，上述費(fèi)用通常通過“事業(yè)支出”(借記)，計(jì)入行政事業(yè)單位“固定基金”(貸記)賬戶，并未以非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)而以事業(yè)經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算管理。顯然，這一規(guī)定形式上是強(qiáng)化非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)配置及相關(guān)支出管理，實(shí)質(zhì)卻起到了嚴(yán)格歸類管理行政事業(yè)單位支出，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)行政事業(yè)單位支出控制的目的。

確保非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)規(guī)范高效使用、公開透明處置需要的配套措施，至少要有：第一，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)“入口”到“出口”的“全生命周期”管理制度，如非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)申購(gòu)、預(yù)算申報(bào)、審批，以及報(bào)廢、清算處置等，嚴(yán)格控制行政事業(yè)單位非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)擁有量，以促進(jìn)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)高效利用和公開透明處置。第二，建立健全非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)制度，確保非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)規(guī)范高效使用。第三，建立健全行政事業(yè)單位非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)信息公開制度，以確保非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)處置公開透明。

楊燕英：《指導(dǎo)意見》要求“嚴(yán)格非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目審批，強(qiáng)化預(yù)算約束和財(cái)政撥款控制，符合預(yù)算管理規(guī)定的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)配置涉及的管理費(fèi)用支出具體安排應(yīng)編入預(yù)決算，經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)審議批準(zhǔn)后應(yīng)向社會(huì)公開”。一方面充分體現(xiàn)了加強(qiáng)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)存量管理、優(yōu)化增量結(jié)構(gòu)的政策導(dǎo)向；另一方面強(qiáng)調(diào)通過加強(qiáng)預(yù)算約束和撥款控制，強(qiáng)化對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管，從而有效解決長(zhǎng)期以來(lái)各行政事業(yè)單位只重視資產(chǎn)購(gòu)置數(shù)量而忽視資產(chǎn)使用效率的問題。通過將非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)納入預(yù)算管理并隨預(yù)決算一并向社會(huì)公開，能夠?qū)崿F(xiàn)全社會(huì)對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督，保障了社會(huì)公眾作為非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理的最終委托人應(yīng)當(dāng)擁有和行使的監(jiān)督權(quán)力。由此可以清楚地看出，無(wú)論是盤活存量、優(yōu)化增量，還是利用預(yù)算這一現(xiàn)代財(cái)政治理工具強(qiáng)化管理，亦或是要求向全社會(huì)公開資產(chǎn)管理情況，都充分反映了政府治理能力現(xiàn)代化的客觀要求。

要確保非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)得到規(guī)范高效使用和公開透明處置，除上述要求外，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理體制，明確各級(jí)政府、各部門、各單位的主體責(zé)任，完善內(nèi)部控制，細(xì)化資產(chǎn)出租、出借以及事業(yè)單位利用國(guó)有資產(chǎn)對(duì)外投資和擔(dān)保行為的制度規(guī)則，規(guī)范資產(chǎn)處置等的標(biāo)準(zhǔn)及操作流程，制定非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)籌使用的協(xié)調(diào)機(jī)制，研究非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的方式與途徑等，并在未來(lái)政府編制的資產(chǎn)負(fù)債表中做專門反映，以加強(qiáng)監(jiān)督。

主持人：您對(duì)建立健全全方位、多層次的資產(chǎn)管理和監(jiān)督體系有何看法和建議？

紀(jì)益成：建立全方位、多層次的資產(chǎn)管理和監(jiān)督體系，我認(rèn)為除了采取與加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的一些共性的舉措外，還需要從以下幾個(gè)方面著力加強(qiáng)對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管：

一是建立非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的預(yù)算和決算制度，加強(qiáng)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的預(yù)決算管理?！吨笇?dǎo)意見》要求嚴(yán)格非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目審批，強(qiáng)化預(yù)算約束和財(cái)政撥款控制，符合預(yù)算管理規(guī)定的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)配置涉及的管理費(fèi)用支出具體安排應(yīng)編入預(yù)決算，經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)審議批準(zhǔn)后應(yīng)向社會(huì)公開。

二是建立健全非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的日常管理制度，落實(shí)使用責(zé)任制度。

三是建立中央與地方、機(jī)關(guān)與事業(yè)、事業(yè)與社會(huì)、沿海與內(nèi)陸地區(qū)等非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的科學(xué)合理的統(tǒng)一布局、配置、使用、有序流動(dòng)和有效監(jiān)管體制和機(jī)制，在保障各自職能正常發(fā)揮作用的前提下，最大限度發(fā)揮非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的分享和共用效用。在清產(chǎn)核資、界定產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步打破部門行政化分割，構(gòu)建共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)公共科技、教育、醫(yī)療、文化等資源開放共享。建立資產(chǎn)共享共用與資產(chǎn)績(jī)效、資產(chǎn)配置、單位預(yù)算掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，避免資產(chǎn)重復(fù)配置、閑置浪費(fèi)。

四是根據(jù)機(jī)關(guān)單位、事業(yè)單位、社團(tuán)單位和企業(yè)單位的不同屬性和資產(chǎn)管理的不同特點(diǎn)，建立分別適應(yīng)機(jī)關(guān)、事業(yè)、社團(tuán)和企業(yè)單位的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管制度。

五是建立適用境外非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)特點(diǎn)的監(jiān)管體制和機(jī)制，加強(qiáng)境外機(jī)構(gòu)的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管。目前，境外的社會(huì)環(huán)境條件和多種主客觀原因，以及“鞭長(zhǎng)莫及”，使境外的國(guó)資管理一直相對(duì)薄弱，其中的境外非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理也不能例外。隨著一帶一路戰(zhàn)略的推進(jìn)，設(shè)立在境外的相關(guān)機(jī)構(gòu)也會(huì)越來(lái)越多，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的數(shù)量和規(guī)模也將越來(lái)越多，建立適用境外非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)特點(diǎn)的監(jiān)管體制和機(jī)制，加強(qiáng)境外機(jī)構(gòu)的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管也成為必然。

六是建立非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的資產(chǎn)評(píng)估制度，加強(qiáng)對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的資產(chǎn)評(píng)估監(jiān)管。建立非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的資產(chǎn)評(píng)估制度非常必要：首先，大多數(shù)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)都具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值或存在潛在經(jīng)濟(jì)價(jià)值，都適用和需要進(jìn)行價(jià)值管理，而資產(chǎn)評(píng)估是當(dāng)前開展價(jià)值管理的重要計(jì)量技術(shù)之一，尤其是對(duì)在特定目的下的存在潛在經(jīng)濟(jì)價(jià)值或僅以賬面價(jià)值形式存在的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，急需經(jīng)過資產(chǎn)評(píng)估。其次，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)存在一定的差異，現(xiàn)行的適用于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的資產(chǎn)評(píng)估制度不能完全適用非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的資產(chǎn)評(píng)估需要。再次，客觀上存在非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的互相轉(zhuǎn)換，尤其是隨著事業(yè)單位改革的深入，“公益三類”事業(yè)單位養(yǎng)老等逐步企業(yè)化，越來(lái)越多的事業(yè)單位的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)也將隨著轉(zhuǎn)換為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)。此外，建立非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的資產(chǎn)評(píng)估制度既是非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理的重要基礎(chǔ)，也是確保非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理保值、增值的有效手段，而且也是非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理的創(chuàng)新，目前雖有經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的資產(chǎn)評(píng)估制度，但還沒有真正建立非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的資產(chǎn)評(píng)估制度。

匡小平：建立全方位、多層次的資產(chǎn)管理和監(jiān)督體系，其根本目的是能夠從體制、制度和機(jī)制上遏制當(dāng)前我們對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的亂用、濫用和流失等現(xiàn)象的發(fā)生，切實(shí)提高非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)配置效率。這就需要我們?cè)诟骷?jí)財(cái)政部門建立一個(gè)集財(cái)政監(jiān)督、部門自我監(jiān)督、審計(jì)檢查、公民監(jiān)督、媒體監(jiān)督等于一體的縱貫標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、變更、執(zhí)行全過程的動(dòng)態(tài)監(jiān)督體系。

首先，要構(gòu)建保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的立體防線，堵住國(guó)有資產(chǎn)流失的黑洞。一是要加快完善相關(guān)法律法規(guī)，用法律法規(guī)去保護(hù)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)。保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)必須有法可依，但是我國(guó)在這方面的法律法規(guī)建設(shè)還不是很完善，這就需要國(guó)家從立法的高度重視保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)。二是建立完備的責(zé)任人追究制度。要明確責(zé)任制，嚴(yán)格依法追究失職、瀆職者，加大懲戒的力度并向社會(huì)公開。三是要建立專門的評(píng)估監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，準(zhǔn)確評(píng)估國(guó)有資產(chǎn)，強(qiáng)化事業(yè)單位內(nèi)部的監(jiān)督管理機(jī)制。

其次，完善信息公開制度，建立全民參與監(jiān)督體系。國(guó)家要對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行清查、摸底，估算全社會(huì)范圍內(nèi)所有資產(chǎn)的價(jià)值，設(shè)立非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)從投入、運(yùn)營(yíng)到報(bào)廢處置的時(shí)間年限等所有消息并向社會(huì)公開；要讓非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)在陽(yáng)光下運(yùn)作，在公民、媒體等的監(jiān)督下運(yùn)行。

最后，要加大對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制、機(jī)制、制度的創(chuàng)新和改革。就制度而言，要實(shí)施管理與經(jīng)營(yíng)分設(shè)，按照政企分開、政資分開和政事分開的原則與辦法，把非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一歸口管理，建立健全對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)投資預(yù)算和執(zhí)行的審計(jì)監(jiān)督制度，加強(qiáng)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)政府采購(gòu)制度等相關(guān)制度建設(shè)。只有加大力度改革和創(chuàng)新當(dāng)前我國(guó)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的相關(guān)管理和配置的制度、體制和機(jī)制等，我們才能夠在根本上規(guī)范對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管和配置。

張明：就非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)范圍講，建立全方位、多層次的資產(chǎn)管理和監(jiān)督體系，也就是建立行政事業(yè)單位的全方位、多層次資產(chǎn)監(jiān)管體系。其實(shí)，在現(xiàn)有制度體系框架下我國(guó)行政事業(yè)單位資產(chǎn)是有多層次監(jiān)管體系的。

第一層次是預(yù)算管理制度。即行政事業(yè)單位資產(chǎn)必須通過申購(gòu)預(yù)算、審查批準(zhǔn)、采購(gòu)管理才能形成。其中任何行政事業(yè)單位的資產(chǎn)采購(gòu)預(yù)算，都得經(jīng)過主管部門、財(cái)政、人大的審查批準(zhǔn)監(jiān)管。

第二層次是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的核算管理制度?，F(xiàn)行行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，分別對(duì)行政和事業(yè)單位非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)有明確的區(qū)別界定和相應(yīng)的核算管理規(guī)定，如行政單位資產(chǎn)是行政單位占有或使用能以貨幣計(jì)量的經(jīng)濟(jì)資源，包括流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)(不計(jì)提折舊)、在建工程、無(wú)形資產(chǎn)(著作權(quán)、土地使用權(quán)等)等。流動(dòng)資產(chǎn)是在一年內(nèi)變現(xiàn)或者耗用的資產(chǎn)，包括現(xiàn)金、銀行存款、零余額賬戶用款額度、應(yīng)收及暫付款項(xiàng)、存貨等，固定資產(chǎn)按單價(jià)和使用期限分房屋及建筑物、一般設(shè)備、專用設(shè)備、文物和陳列品、圖書和其他固定資產(chǎn)六類。事業(yè)單位資產(chǎn)是事業(yè)單位占有或使用的能以貨幣計(jì)量的各種資產(chǎn)、債權(quán)和其他權(quán)利，包括流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)（專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)、著作權(quán)、土地使用權(quán)、非專利技術(shù)、商譽(yù)及其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利）和對(duì)外投資（除國(guó)家另有規(guī)定外，不得用財(cái)政撥款及結(jié)余對(duì)外投資，不得從事股票、期貨、基金、企業(yè)債券等投資）等。行政事業(yè)單位及其主管部門、審計(jì)、國(guó)資、財(cái)政等是介入這一層次制度監(jiān)管的主要部門。

第三層次是行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法的管理制度。如1995年的《行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法》，2006年的《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》，以及2015年《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的指導(dǎo)意見》等。介入這一層次制度監(jiān)管的部門主要包括：行政事業(yè)單位及其主管部門、審計(jì)、國(guó)資、財(cái)政等，主要是財(cái)政和國(guó)資部門。

第四層次是黨紀(jì)檢和國(guó)家監(jiān)察的監(jiān)管。黨紀(jì)檢和國(guó)家監(jiān)察主要是從調(diào)查查處領(lǐng)導(dǎo)干部角度，介入行政事業(yè)單位非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的。

以上四個(gè)層次監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)說(shuō)從“入口”到“出口”是實(shí)現(xiàn)了行政事業(yè)單位資產(chǎn)全方位監(jiān)管的。如預(yù)算管理主要重在“入口”管理，也包括“出口”管理。財(cái)務(wù)規(guī)則和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則重在占有、使用核算管理，也包括使用效果、報(bào)廢、清算等“出口”管理。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法，則是直接以資產(chǎn)為對(duì)象的管理。黨紀(jì)檢和國(guó)家監(jiān)察是從領(lǐng)導(dǎo)角度間接對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)的管理。目前，再?gòu)膭?chuàng)新政府配置資源方式的角度，提出強(qiáng)化非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)配置與監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)說(shuō)制度體系建設(shè)基本完善，需要的就是如何實(shí)施執(zhí)行了。

楊燕英：建立全方位、多層次的資產(chǎn)管理和監(jiān)督體系十分必要。因?yàn)榉墙?jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理在本質(zhì)上體現(xiàn)著多重委托代理關(guān)系，即全體公民將非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)委托給政府進(jìn)行管理，此時(shí)社會(huì)公眾成為最終委托人，政府則成為受托人，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)受托責(zé)任；當(dāng)政府將資產(chǎn)委托給各個(gè)行政事業(yè)單位進(jìn)行具體地使用和管理時(shí)，政府又成為委托人，各行政事業(yè)單位成為受托人，承擔(dān)受托責(zé)任。但是由于信息不對(duì)稱等問題的客觀存在，這種多重委托代理關(guān)系在實(shí)際運(yùn)行中，必然存在“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”的問題。為保證自身利益不受受托人的損害，委托人就必須加強(qiáng)監(jiān)督，以此來(lái)促使受托人忠實(shí)履行受托責(zé)任。因此，建立全方位、多層次的資產(chǎn)管理和監(jiān)督體系是十分必要的。一是必須完善法制建設(shè)。2014年我國(guó)新修訂的《預(yù)算法》中規(guī)定，各部門各單位要“根據(jù)其依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要以及存量資產(chǎn)情況”編制預(yù)算，但對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的管理和監(jiān)督并未作出明確規(guī)定，因而導(dǎo)致法律依據(jù)不足。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善法律規(guī)定，至少應(yīng)在“預(yù)算法實(shí)施細(xì)則”中增加相關(guān)條款，夯實(shí)管理和監(jiān)督的法律依據(jù)。二是必須健全制度體系。無(wú)論在非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的需求管理、預(yù)算管理、采購(gòu)管理、實(shí)物管理、使用管理、處置管理、轉(zhuǎn)性管理（非經(jīng)營(yíng)性轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性）等方面，都應(yīng)當(dāng)建立一系列的制度規(guī)范，扎好制度的籠子，防范道德風(fēng)險(xiǎn)。在充分利用市場(chǎng)機(jī)制盤活存量資產(chǎn)、優(yōu)化增量資產(chǎn)的過程中，用規(guī)范化的制度防范各種人為因素帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，將權(quán)力關(guān)在制度的籠子里。三是必須突出主體責(zé)任。只有主體責(zé)任清晰，才能將責(zé)任落實(shí)到位，才能使問責(zé)制度真正有效。當(dāng)然，在責(zé)任劃分的同時(shí)，也要賦予各個(gè)主體相應(yīng)的權(quán)利，在防止國(guó)有資產(chǎn)流失的前提下，鼓勵(lì)其在提高資產(chǎn)使用效率、盤活存量資產(chǎn)等方面努力探索、大膽創(chuàng)新，充分調(diào)動(dòng)其管理和監(jiān)督資產(chǎn)的積極性。四是必須做好非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)性工作，包括產(chǎn)權(quán)界定、資產(chǎn)清查、資產(chǎn)登記和資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)分析等，做到資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)工作全面、深入、扎實(shí)，為加強(qiáng)對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的管理和監(jiān)督提供基礎(chǔ)條件。五是要充分利用現(xiàn)代科技，提高管理和監(jiān)督的效率。應(yīng)當(dāng)建立國(guó)有資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)和信息庫(kù)，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和大數(shù)據(jù)對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的配置、使用、處置等實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。同時(shí)，利用各級(jí)政府建立的公共資源交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)盤活存量資產(chǎn)和新增資產(chǎn)的市場(chǎng)化配置。六是應(yīng)當(dāng)建立投訴舉報(bào)制度，接受社會(huì)公眾的廣泛監(jiān)督。

專家點(diǎn)評(píng)

總體上來(lái)說(shuō)，我國(guó)目前非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理水平較低，使用績(jī)效較差。主要表現(xiàn)在：第一，從觀念意識(shí)上來(lái)說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)普遍不太重視該項(xiàng)資產(chǎn)的有效管理，可能更加注重的是如何避免在使用中違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律和流失，而如何促進(jìn)公共資源高效、公平和可持續(xù)地使用往往被忽略。第二，從管理的基礎(chǔ)來(lái)看，有關(guān)的法律和規(guī)章制度不太健全，雖然最近國(guó)務(wù)院也頒布了《指導(dǎo)意見》，財(cái)政部也有許多相關(guān)的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理制度，但具體的實(shí)施細(xì)則還是不夠明確，在具體管理工作中，實(shí)施和執(zhí)行都有一定的難度。特別是會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)也不完善，如何有效管理和高效使用很難核算清楚。第三，分割分散使用、誰(shuí)申請(qǐng)、誰(shuí)使用、誰(shuí)占有，公共資源共享較困難。公共資源共享、開放的提倡已經(jīng)是好多年的事情。從目前來(lái)看，有改進(jìn)，但還是有許多問題，比如，在非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理中，每年都在提倡資源的開放和共享，但實(shí)施過程中，區(qū)域壁壘、部門壁壘、單位壁壘，同單位不同科室壁壘，不同負(fù)責(zé)管理者壁壘等都使得共享和開放效果大打折扣。第四，責(zé)任制并沒有真正落實(shí)，所有者仍然是“虛位”，使用者、主管部門、財(cái)政部門都是所有者，但如何落實(shí)所有者權(quán)利、使用者的責(zé)任還不是很明確。第五，由于非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)種類繁多，特性復(fù)雜，如何構(gòu)建一個(gè)更明細(xì)、更科學(xué)的管理制度仍然還在建設(shè)中。

此次《指導(dǎo)意見》提出對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)配置方式進(jìn)行創(chuàng)新，我覺得非常有必要且有重要的意義。第一，這是符合我國(guó)全面深化改革總目標(biāo)和構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的必然要求。我國(guó)全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。現(xiàn)代財(cái)政制度是國(guó)家治理體系和治理能力的重要基礎(chǔ)和支柱。非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理的現(xiàn)代化必然要求對(duì)其進(jìn)行創(chuàng)新和改革。第二，這是適應(yīng)我國(guó)新常態(tài)下財(cái)政新形勢(shì)的要求。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政收支矛盾持續(xù)擴(kuò)大，財(cái)政壓力上升。因此，提高財(cái)政資金的使用績(jī)效和現(xiàn)有資產(chǎn)存量的使用效率越來(lái)越重要。第三，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)配置方式的創(chuàng)新，公平和均等化使用，也是當(dāng)今世界各國(guó)都在努力的方向。

當(dāng)前，由于沒有明確的、具體的、詳盡的、科學(xué)的、有效的績(jī)效考核制度規(guī)范，統(tǒng)籌使用非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)在實(shí)踐中執(zhí)行難度較大。再加上所有權(quán)虛位、不明確，要打破行政化分割，單位化、科室化分割甚至個(gè)人化分割的局面就很難。同時(shí)，產(chǎn)權(quán)不明確，公共資源使用過程中低效率是不可避免的。正因如此，要更多走向市場(chǎng)化。

——廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師陳工

（本欄目責(zé)任編輯：王光?。?/p>