歐陽天成

摘要：本文以近幾年國內(nèi)重大食品安全事件為出發(fā)點(diǎn)，從中國食品安全問題現(xiàn)狀入手，分析了包括食品安全監(jiān)管體系和信息不對稱方面等食品安全出現(xiàn)問題的原因，其中重點(diǎn)就食品安全管理體系進(jìn)行了思考，探究國內(nèi)外在食品安全管理體系設(shè)置方面的差別及各管理模式的利弊。并在此基礎(chǔ)上，對中國食品安全管理提出了法律、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面的建議。

關(guān)鍵詞：食品安全；監(jiān)督管理；信息不對稱

一、當(dāng)前中國食品安全現(xiàn)狀及原因分析

（一）食品安全監(jiān)管體系不健全，食品監(jiān)測技術(shù)手段較落后

1. 監(jiān)管體系不健全，監(jiān)管制度不完善

基于食品產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)，對食品產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管應(yīng)該是一種體系監(jiān)管。它包括兩個方面：一個是以政府監(jiān)管為主導(dǎo)結(jié)合第三部門監(jiān)督、社會監(jiān)督和個人監(jiān)督的外部監(jiān)督體系。其中，社會監(jiān)督主要是以媒體輿論為主的大眾監(jiān)督，個人監(jiān)督主要是個人消費(fèi)者針對食品安全問題的起訴和舉報。另外一個是政府內(nèi)部監(jiān)管體系，包括食品與藥品監(jiān)督管理局、工商、質(zhì)檢、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、商務(wù)等部門的監(jiān)管，各部門機(jī)構(gòu)按照生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)對食品產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行分段監(jiān)管。目前中國食品市場上主要發(fā)揮作用的是政府內(nèi)部監(jiān)管體系，在該體系下，涉及食品安全監(jiān)管的職能部門眾多，從事監(jiān)管的人員也有近百萬之眾。[1]但是各部門職能存在重疊，彼此間缺乏協(xié)調(diào)，大大削弱了監(jiān)管體系的整體效果。此外，職能重疊也致使相關(guān)管理部門之間責(zé)權(quán)不清，在食品安全問題來臨之時，不能及時明確責(zé)任分工，影響了應(yīng)急處理速度。

2.監(jiān)管對象的多樣性、復(fù)雜性，加大了監(jiān)管難度

中國食品問題頻發(fā)，涉及范圍廣泛，上至大型企業(yè)集團(tuán)、民族產(chǎn)業(yè)，小至食品作坊、攤點(diǎn)店鋪都是食品安全監(jiān)管的客體。中國國家質(zhì)檢總局做過一個統(tǒng)計：中國食品加工業(yè)中將近80%都是十個人以下的小作坊，其中64%不具備生產(chǎn)條件。[2]此類經(jīng)營中存在諸多諸如無證（生產(chǎn)經(jīng)營許可證、衛(wèi)生許可證）經(jīng)營、不補(bǔ)辦營業(yè)執(zhí)照超期經(jīng)營、“打游擊戰(zhàn)”逃避衛(wèi)生檢查等阻礙衛(wèi)生安全監(jiān)管的情況。另一方面，私人食品經(jīng)營戶流動性大，食品原料來源不明，進(jìn)貨渠道亂，不能提供正規(guī)收據(jù)、發(fā)票，給相關(guān)監(jiān)管部門的執(zhí)法監(jiān)督帶來很大的困難，給食品安全埋下嚴(yán)重隱患。

3.監(jiān)測水平低，技術(shù)設(shè)備較落后，不能滿足監(jiān)管需要

監(jiān)測技術(shù)方面，新的快速、靈敏的監(jiān)測技術(shù)，如基因探針高新技術(shù)在我國僅限于研究單位，降低了監(jiān)測質(zhì)量和可信度。監(jiān)測設(shè)備方面，基于資金考慮，中國監(jiān)管部門對食品生產(chǎn)、銷售的日常檢查多使用成本低廉的快速監(jiān)測，配置的先進(jìn)監(jiān)測儀器由于價值較高，并不經(jīng)常使用。快速監(jiān)測較先進(jìn)的監(jiān)測儀器敏感度更低，毒素監(jiān)測范圍窄，降低了食品安全的監(jiān)測水平，給食品安全帶來莫大隱患。[3]

（二）懲罰機(jī)制不完善，食品企業(yè)“犯罪成本”低

從中國于2009年6月1日實(shí)施的《食品安全法》可以看出[4]，法律對于違法生產(chǎn)者懲罰雖較舊法（1995年《食品衛(wèi)生法》）嚴(yán)苛，但仍過于籠統(tǒng)，未能明確問責(zé)到具體責(zé)任人和責(zé)任企業(yè)，對于食品企業(yè)威懾力不足。企業(yè)對消費(fèi)者的賠償金過低也是懲罰力度不足的體現(xiàn)。新法第九十六條規(guī)定：“生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價款十倍的賠償金。以2007年三鹿嬰幼兒奶粉事件為例，如按2009年新《食品安全法》懲罰條例，則三鹿集團(tuán)罰款額不超過人民幣兩億元，而2007年三鹿集團(tuán)的銷售收入超過人民幣100億元。[5]

二、解決食品問題的途徑和思路探討

（一）完善食品安全法律法規(guī)體系，構(gòu)建食品安全長效機(jī)制

1. 加快完善食品安全法律法規(guī)體系

新的《食品安全法》已經(jīng)出臺，但是由于頒布時間不長，與其配套的法規(guī)規(guī)章較少，《食品安全法》的作用不能得到很好的發(fā)揮。中央及各地方政府應(yīng)該盡快出臺與該法律配套的法規(guī)。通過立法明確各執(zhí)法主體的職責(zé)和工作流程，對食品生產(chǎn)商的資格要求、生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、懲罰機(jī)制做出詳細(xì)規(guī)定，以規(guī)范各市場主體的行為。[6]

2. 轉(zhuǎn)變食品安全管理理念，改革管理制度

在管理理念的革新方面，鑒于中國人口數(shù)量大、人口密集、分布較廣等特點(diǎn)，中國政府應(yīng)該借鑒歐美國家經(jīng)驗(yàn)，由重視食物鏈重點(diǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)督管理轉(zhuǎn)變至加強(qiáng)食物鏈的全過程監(jiān)管，由集中統(tǒng)一管理替代多頭管理，由政府監(jiān)管為主向重視發(fā)揮社會媒體、個人消費(fèi)者、第三方主體的力量轉(zhuǎn)變。

（二）完善統(tǒng)一全面的食品安全標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)檢測體系，加強(qiáng)技術(shù)監(jiān)督

1. 盡快完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，加快食品安全標(biāo)準(zhǔn)的國際化

目前中國食品相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)分為國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)共四級標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)之間存在著交叉、矛盾或重復(fù)。為了改善這種局面，一方面，政府應(yīng)該盡快出臺有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)限和波動范圍方面的文件或規(guī)定，規(guī)定地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等應(yīng)該在國際標(biāo)準(zhǔn)許可范圍內(nèi)制定；另一方面，中國也應(yīng)該加快促進(jìn)國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)體系與國際接軌，大力推行國際標(biāo)準(zhǔn)化組織使用的食品安全標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范、指南和準(zhǔn)則。

2. 加大對食品檢測檢驗(yàn)研究和應(yīng)用的投入，提高食品安全檢測水平

食品安全檢測是整個食品產(chǎn)業(yè)鏈——食品原料、生產(chǎn)加工、運(yùn)輸以及市場銷售——內(nèi)部自我監(jiān)控和外部監(jiān)督檢查的重要手段，它直接影響投放到市場的食品的質(zhì)量和安全。政府作為公共支出主體，應(yīng)在人、財、物方面給予食品安全檢測技術(shù)的研究改進(jìn)以切實(shí)的投入，完善和充實(shí)現(xiàn)有的檢測機(jī)構(gòu)，提升現(xiàn)有檢驗(yàn)?zāi)芰Γ箼z驗(yàn)檢測向高技術(shù)化、速測化邁進(jìn)。

（三）加強(qiáng)食品違法處罰力度，完善配套政策

中國對食品違法行為的打擊存在“懲罰機(jī)制不完善，犯罪‘犯罪成本低”的問題（見上文現(xiàn)狀與原因分析）。因而，在《食品安全法》的指導(dǎo)下，我們一方面應(yīng)該出臺配套的行政法規(guī)和辦法、條例，加重對不合格食品生產(chǎn)企業(yè)、小商販、小作坊的懲罰力度，增加罰金額，提高其犯罪成本，將罰金罰款中的一部分資助于消費(fèi)者協(xié)會等，鼓勵消費(fèi)者在權(quán)益受到損害時運(yùn)用法律武器保衛(wèi)自己的權(quán)利。另一方面，對不合格的生產(chǎn)經(jīng)營商要堅決取締，對出租房屋及場地給無證生產(chǎn)和經(jīng)營的業(yè)主，經(jīng)過通報、警報后不改正的業(yè)主也要進(jìn)行懲罰，[7]以在社會上形成嚴(yán)打風(fēng)和高壓態(tài)勢，使食品生產(chǎn)者銷售商不敢越雷池一步。

（四）增加食品安全信息公開度，提高消費(fèi)者利用食品安全信息的能力，減輕食品安全信息不對稱

1. 根據(jù)不同消費(fèi)者不同進(jìn)行程度的宣傳

加強(qiáng)對26-45歲消費(fèi)群尤其是女性消費(fèi)者的宣傳力度，同時鼓勵他們對小孩和父母進(jìn)行食品安全意識的引導(dǎo)和教育，使披露的食品安全信息可以得到良好的擴(kuò)散。對各階層給予相應(yīng)食品相關(guān)知識的宣傳和引導(dǎo)。

2. 利用各類媒體加強(qiáng)信息披露力度

深入了解消費(fèi)者所關(guān)注的食品安全問題，重點(diǎn)針對消費(fèi)者信任的產(chǎn)品加強(qiáng)信息披露力度。充分利用電視、報紙、廣播等公眾媒體對消費(fèi)者進(jìn)行食品安全教育。同時有效利用網(wǎng)絡(luò)拓寬披露渠道，嘗試建立統(tǒng)一的、權(quán)威的網(wǎng)絡(luò)食品安全信息發(fā)布平臺，披露各類食品安全信息，提高信息利用率和權(quán)威性。

3. 完善食品安全信息網(wǎng)建設(shè)

建立以政府部門披露為主體，其他各類社會監(jiān)督機(jī)構(gòu)、相關(guān)行業(yè)協(xié)會為輔，資源共享和信息對話的有效食品安全信息披露體系，[8]有利于改善現(xiàn)存的信息網(wǎng)絡(luò)。它不僅可以擴(kuò)大信息來源渠道、節(jié)約政府行政成本，還可以更好的保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，提高消費(fèi)者的安全感和對食品的信心。

參考文獻(xiàn)：

[1]李長健，徐麗峰.農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管問題及具體對策研究.法學(xué)探索，2010，（2）：62-66.

[2]岳嵐.信息不對稱下的食品安全問題及政府干預(yù).市場論壇，2009，（11）：67-68.

[3]崔付榮.關(guān)注中國的食品安全問