沈曉婷

【摘 要】如今隨著城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，全國范圍內宅基地閑置問題突出，成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的瓶頸。為進一步有效利用閑置的宅基地，通過分析宅基地閑置大規(guī)模出現的原因，從政府強制力征收、建立宅基地市場模式、配套完善法律規(guī)范三個方面出發(fā)，擬解決宅基地閑置問題。

【關鍵詞】宅基地使用；國家強制力；宅基地市場模式；法律與政策的沖突

據統(tǒng)計，山東省目前農村宅基地總面積達到2083萬畝，占城鄉(xiāng)建設用地面積總量的68%。中國科學院的一份調查報告顯示，經綜合測算與評估，通過構建完善的宅基地退出與盤活機制，全國空心村綜合整治潛力可達1.14億畝。i由此可見，在全國范圍內，宅基地閑置問題都十分突出，極大程度地導致了國土資源的浪費。以下將通過分析宅基地閑置大規(guī)模出現的原因，對宅基地閑置這一問題的解決提出幾點分析。

一、宅基地閑置問題產生的原因

在建國初期，宅基地的分配使用是為了保障集體經濟組織成員的基本生活需要。但隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，人地關系發(fā)生了逆向的發(fā)展，導致了宅基地空閑局面的逐漸擴大。以下將從三個方面簡析宅基地閑置問題出現的原因。

（一）長期以來宅基地亂報亂批亂建

根據《土地管理法》以及《國土資源部關于加強農村宅基地管理的意見》，我國農村宅基地主要奉行“一戶一宅”制度。宅基地的使用申請要經過村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的街道辦事處核實、確認土地信息和申請人資格，還要送縣級國土資源部批準，才能核發(fā)《集體土地使用證》，隨后才能在核準使用的集體土地上建造住宅。但實踐中，“一戶多宅”現象、超占土地建房的現象層出不窮，其中不乏有關土地的執(zhí)法人員或法律意識淡薄，或礙于情面，又或是私下收受，胡亂批地。同時，也存在不少直接越過審批，直接占用集體用地建房的現象。發(fā)展至今，鄉(xiāng)村住宅面積規(guī)模巨大。伴隨城鎮(zhèn)化發(fā)展，大量人口轉移城鎮(zhèn)后，農村宅基地的閑置問題成為巨大的土地隱患。

（二）返鄉(xiāng)建房盛行

根據九三學社2013年發(fā)布的一份有關城鎮(zhèn)化發(fā)展的調查報告，我國農村常住人口每年以1.6%的速度在減少，但農村宅基地卻以每年1%的速度增加，農村每年建房新增占地200萬畝左右，出現了城鎮(zhèn)化和農村住宅“兩頭占地”現象。ii這種逆向的增長，主要是因為人們看到宅基地使用的利益價值，盡管已經在城鎮(zhèn)落居，但在其仍然享有集體經濟組織成員的身份情況下，通過人為“分戶”可順利實現宅基地申請，建造住房?？偠灾@種農村宅基地作為“后方”的安全感幾乎被所有人所熱衷和接受。

（三）法律法規(guī)的滯后

首先，宅基地的“三無性”即無償、無期限、無流動性加劇了宅基地的只占不用。宅基地使用就是為了保障集體經濟組織成員在核定的集體土地范圍內能夠永久地滿足其基本生活需求。其性質用途決定了宅基地的使用不能作為財產進行流轉，僅能夠在集體經濟組織內部進行有條件的流轉，而這種流轉還禁止獲益。在法律嚴格的限制下，這種無償占有對于集體經濟組織成員而言就是最大的獲益。宅基地使用權人可以通過建造住宅獲得絕對的物權，享有靜態(tài)的財產利益，從而使得寧愿閑置，也要白占的現象普遍。

二、有效改善農村宅基地閑置問題的方法探究

結合上述簡析的農村宅基地閑置出現的原因，進一步探討解決該閑置問題的方式，主要從政府強制力為輔助，建立宅基地市場模式，配套完善相應的法律規(guī)范為主的解決方式，為在全國范圍內的宅基地閑置問題提供統(tǒng)一的解決機制。

（一）國家強制力征收

據《憲法》第十條：國家為公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?；诔擎?zhèn)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)的人地矛盾已經到達了瓶頸時期。國土部規(guī)劃司司長董祚繼認為，“城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中最大的問題是用地空間不足”，各地的供需缺口至少在300-400萬畝，以至于一些地區(qū)的用地指標已經透支到下一個十年。iii而對于閑置宅基地資源的回收利用正好能夠用于彌補這一透支額度。當然國家運用強制力一定要合理謹慎，區(qū)分對象，衡平雙方利益?，F行在全國范圍內，有部分區(qū)已經開展宅基地閑置的試點整理，例如：天津市的“宅基地換房”；上海市推行的“宅基地置換試點”都在一定程度上有效整理了閑置的土地資源，充分盤活土地的使用和交換價值，緩解城市建設用地的供需矛盾。

（二）建立宅基地市場模式

以上這種全面置換的解決辦法推行的廣度十分有限，需要大量的財政支持。因而建立宅基地市場模式即放開宅基地流轉的限制就很有必要。一旦放開，市場的趨利性必然逐漸改變宅基地的土地性質，受讓人可能會將其用于生產需要而非生活需要。為了避免土地利用的任意性，這種流轉可以經過一定的審批制度。受讓人對于宅基地的使用可依核準審批的土地用途進行使用，同時可根據使用性質的不同適當繳納土地使用的費用，如此不僅增加了財政收入，提高了土地的利用率，對于已落居城鎮(zhèn)的集體經濟組織成員也可以通過流轉其閑置的宅基地及其房屋增加財產性收入，并且那些在城鎮(zhèn)中沒有經濟能力落居的外來人口可以通過購置相對廉價的閑置宅基地及房屋實現落居，改善生活條件。

（三）完善相關法律，確定利益分配

要調整一種社會關系，最權威和穩(wěn)定的辦法就是用法律進行規(guī)范。但歷來我國有關土地發(fā)展的規(guī)劃都以政策為主導，現行全國各地對于宅基地閑置改造試行都遠遠突破了法律的設置。現行《物權法》第一百八十四條、《擔保法》第三十七條，都對宅基地使用權做出不得抵押的限制。但部分地區(qū)早已實現宅基地使用權的抵押。這種政策iv與法律的沖突，容易引發(fā)法律權益與政策“盤剝”的矛盾沖突。因此，相關的立法機關應當解決好政策與法律的缺口，推進立法的完善，對全國性的宅基地閑置問題作權威性規(guī)范和指導。宅基地閑置和“四荒地”具有一定的相似性，宅基地使用權的流轉制度可以參照其進行設計。在依法治國的大背景下，法律確定的利益分配能更好地體現公平性。。

由于強制力干預征收，僅對于特定區(qū)域內宅基地閑置問題有治理效果，通過征收手段政府需要償付大量的征收補償，而且治理期間長，所以國家強制力治理只是宅基地閑置問題解決的輔助手段。對于建立宅基地的市場模式，并配套完善相應的法律規(guī)范，能夠利用市場供需加快解決宅基地閑置問題，盤活土地利用率。

注釋：

i山東2萬"空心村"農宅成老鼠窩[DB/OL]. http：//news.sohu.com/20150505/n412366639.shtml.[20161011]

ii山東2萬"空心村"農宅成老鼠窩[DB/OL]. http：//news.sohu.com/20150505/n412366639.shtml.[20161011]

iii張玉林.大清場：中國的圈地運動及其與英國的比較[DB/OL].http：//wk.baidu.com/view/09dda2a4a32d7375a517808a#8.[20161011]

iv十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第六章在宅基地制度改革方面提出“保障集體經濟組織成員宅基地用益物權”。

【參考文獻】

[1]諸培新.曲福田.孫衛(wèi)東.農村宅基地使用權流轉的公平與效率分析[J].中國土地科學，2009，（5）：26-29.

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