伍薇

政府部門(mén)績(jī)效評(píng)估是現(xiàn)代公共管理研究的一個(gè)前沿課題、也是一個(gè)難點(diǎn)課題?！捌胶庥?jì)分卡”平衡、使命、戰(zhàn)略和價(jià)值觀的精髓與政府部門(mén)績(jī)效管理的價(jià)值取向具有高度一致性，日趨受到國(guó)內(nèi)外政界以及學(xué)界的廣泛關(guān)注。

一、“平衡計(jì)分卡”理論

“平衡計(jì)分卡”簡(jiǎn)稱BSC（Balanced Scored Card），是由美國(guó)哈佛商學(xué)院 Robert S.Kaplan 與復(fù)興國(guó)際方案總裁 David P.Norton 提出的，是績(jī)效管理中的一種新思路，以全面衡量企業(yè)健康狀況和企業(yè)綜合績(jī)效。BSC 提出后，便迅速在整個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家和部分發(fā)展中國(guó)家的企業(yè)和政府公共部門(mén)中應(yīng)用，并被《哈佛商業(yè)評(píng)論》評(píng)為“75年來(lái)最具影響力的管理概念”。它一改以往單純使用財(cái)務(wù)指標(biāo)衡量業(yè)績(jī)的狀況，在財(cái)務(wù)指標(biāo)的基礎(chǔ)上增加了三個(gè)維度，即客戶維度素、內(nèi)部流程維度和學(xué)習(xí)成長(zhǎng)維度?！捌胶庥?jì)分卡”系統(tǒng)把發(fā)展置于中心地位，將組織戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)換成績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，然后通過(guò)具體的制度設(shè)計(jì)將組織及其成員的行為與這些目標(biāo)聯(lián)系起來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)組織戰(zhàn)略目標(biāo)，提高組織績(jī)效。財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)這四個(gè)層面既是因果關(guān)系又是遞進(jìn)關(guān)系：財(cái)務(wù)維度是BSC的最終結(jié)果，內(nèi)部流程維度則是實(shí)現(xiàn)客戶維度的基礎(chǔ)，只有內(nèi)部經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)效率性和一致性，才能讓客戶滿意，提高客戶忠誠(chéng)度。學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)維度則是企業(yè)成功的內(nèi)在動(dòng)力。

二、“平衡計(jì)分卡”在政府績(jī)效評(píng)估中的實(shí)用性分析

“平衡計(jì)分卡”是從企業(yè)績(jī)效管理研究中得出的，那么，是否適用于政府部門(mén)的績(jī)效評(píng)估呢？

（一）政府產(chǎn)品的公共性。政府提供的是無(wú)形的服務(wù)或有形的公共產(chǎn)品，本身就不以“盈利”為目標(biāo)，而且很多公共產(chǎn)品有很強(qiáng)的“正外部性”，其收益也無(wú)法像私人部門(mén)產(chǎn)品那樣進(jìn)行準(zhǔn)確衡量。此外，政府在進(jìn)行社會(huì)管理的過(guò)程中，還講究兼顧“公平與效率”、“發(fā)展與穩(wěn)定”等社會(huì)目標(biāo)。而這些目標(biāo)顯然不是“效率”衡量能考察的。BSC提倡從多維度對(duì)組織績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，強(qiáng)調(diào)組織績(jī)效的高低和優(yōu)勢(shì)并不直接表現(xiàn)為并取決于組織的“財(cái)務(wù)狀況”，這與政府提供公共產(chǎn)品的屬性和價(jià)值導(dǎo)向是一致的。但，與此同時(shí)，政府部門(mén)也需要講求運(yùn)行效率，講究資源的高效使用，因而“財(cái)務(wù)維度”仍是其績(jī)效評(píng)估不可缺少的內(nèi)容。

（二）政府的社會(huì)服務(wù)性。政府提供服務(wù)或公共產(chǎn)品，來(lái)滿足社會(huì)和公眾的需要。政府圍繞為民眾提供滿意度高的服務(wù)進(jìn)行工作，強(qiáng)調(diào)的是服務(wù)和公眾對(duì)公共產(chǎn)品的滿意程度?！捌胶庥?jì)分卡”提倡績(jī)效的“顧客維度”，與政府社會(huì)服務(wù)的屬性和目標(biāo)也是高度一致的。

（三）政府執(zhí)政水平的發(fā)展要求。政府部門(mén)，雖有其公共屬性的特殊，但本質(zhì)仍是組織體。任何一個(gè)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，都離不開(kāi)內(nèi)部流程的合理化。而組織長(zhǎng)久發(fā)展的保障，則是來(lái)源于組織學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)的動(dòng)能。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展和民主的進(jìn)步，社會(huì)和民眾對(duì)政府執(zhí)政水平的要求也是逐步提升，而這就對(duì)政府下一步的改革提出了更高要求。要做到民眾滿意的、高水平執(zhí)政的政府，內(nèi)部管理的改進(jìn)和員工素質(zhì)的提升都是必不可少的依托?！捌胶庥?jì)分卡”提倡績(jī)效的“內(nèi)部流程維度”和“學(xué)習(xí)成長(zhǎng)維度”則是與當(dāng)前政府執(zhí)政水平提高的要求相一致的。

三、基于“平衡計(jì)分卡”理論的政府部門(mén)績(jī)效評(píng)估體系設(shè)計(jì)

對(duì)于不以盈利為目的的政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，雖然在運(yùn)作過(guò)程中也有效率要求，但是政府首先是政治組織，服務(wù)大眾是其核心使命，應(yīng)把集中體現(xiàn)為大眾服務(wù)的客戶維度置于平衡計(jì)分的最上端。而財(cái)務(wù)層面，則既可以被看作是組織成功的標(biāo)準(zhǔn)，也可被視為組織經(jīng)營(yíng)的限制條件，放置在最左端。內(nèi)部流程與學(xué)習(xí)層面，按其時(shí)效的及時(shí)性和長(zhǎng)期性，分別放置在右端和下端，如下圖。

具體各維度應(yīng)該包含哪些內(nèi)容和指標(biāo)，分析如下：

1、客戶維度。政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的對(duì)象是社會(huì)公眾，強(qiáng)調(diào)公眾利益、公眾權(quán)利，公眾需要和社會(huì)價(jià)值取向，相應(yīng)地本維度包含的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括公眾滿意度、公共物品和服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量等，體現(xiàn)以民為本的公共服務(wù)理念。

2、財(cái)務(wù)維度。財(cái)政維度，是“平衡計(jì)分卡”的基本維度。對(duì)于政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，不涉及盈利，財(cái)務(wù)維度主要指的是財(cái)政收入與支出的管理，重點(diǎn)是提高資源的使用效率（投入與產(chǎn)出比）。在保障提供公共產(chǎn)品和服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的基礎(chǔ)上，政府部門(mén)應(yīng)重點(diǎn)提高資金的合理利用率和收益率。可引入“成本—收益分析”，當(dāng)然這里的“收益”不單強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，即GDP增加、社會(huì)就業(yè)率、投資增長(zhǎng)率等，而應(yīng)該是社會(huì)發(fā)展的大概念，比如社會(huì)穩(wěn)定、教育水平進(jìn)步、醫(yī)療保障增強(qiáng)、環(huán)境改善等?？梢圆捎贸杀举M(fèi)用率、財(cái)政赤字、行政成本節(jié)約率等指標(biāo)，同時(shí)加入反映教育水平、醫(yī)療水平、環(huán)境改善的指標(biāo)，平衡財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)，防止盲目的政績(jī)攀比。

3、內(nèi)部流程。流程涉及組織內(nèi)部管理，決定了公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。根據(jù)政府部門(mén)的特點(diǎn)，流程維度應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府部門(mén)觀念，樹(shù)立服務(wù)社會(huì)的理念，更新內(nèi)部管理制度和方法，建立健全內(nèi)部規(guī)章制度。“小政府，大社會(huì)”，做到有所為有所不為。政府內(nèi)部流程的設(shè)計(jì)與選擇，要以“4E”—經(jīng)濟(jì)（economic）、效率（efficiency）、效果（effectiveness）、公平（equity）為價(jià)值取向，優(yōu)化流程，提高服務(wù)質(zhì)量。相應(yīng)的測(cè)評(píng)指標(biāo)可選取職責(zé)明晰度、服務(wù)流程效率、流程創(chuàng)新等作為評(píng)價(jià)指標(biāo)。

4、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度。學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)是組織發(fā)展的內(nèi)動(dòng)力，學(xué)習(xí)和獲得成長(zhǎng)的核心在于人。提高政府執(zhí)政水平的長(zhǎng)久動(dòng)力來(lái)自于各級(jí)公務(wù)人員的學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)。在政府系統(tǒng)，源于現(xiàn)有績(jī)效和晉升制度等的制囿，公務(wù)人員學(xué)習(xí)的氛圍和動(dòng)力相對(duì)缺乏。政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)樹(shù)立建設(shè)學(xué)習(xí)型組織的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，重視對(duì)公務(wù)人員學(xué)習(xí)積極性、主動(dòng)性的培養(yǎng)，減少其發(fā)展束縛和限制，為其學(xué)習(xí)成長(zhǎng)創(chuàng)造條件和機(jī)會(huì)。該維度測(cè)評(píng)指標(biāo)以培訓(xùn)次數(shù)、勝任率及勞動(dòng)效率等為主。

“平衡計(jì)分卡”理論自提出以來(lái)，在政府部門(mén)績(jī)效管理中的應(yīng)用逐步推進(jìn)，國(guó)內(nèi)外的行政實(shí)踐積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，理論研究也在進(jìn)一步深入。相信隨著理論和實(shí)踐的不斷推進(jìn)，BSC一定能為政府績(jī)效管理的改革提供更強(qiáng)大的助力，促使政府組織使命和戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。