■ 鄧 勇

公立醫(yī)院與社會資本PPP合作項目中的合作協(xié)議問題研究

■ 鄧 勇①

公立醫(yī)院 社會資本 合作協(xié)議 公私合作

公立醫(yī)院與社會資本合作是國內目前公立醫(yī)院改革的主要方式，而社會資本通過公私合作（publicprivate-partnership，PPP）的方式參與公立醫(yī)院改制項目亦是大勢所趨。對PPP項目來說，其最終落地往往以各方正式合作協(xié)議的簽訂和生效為標準，合作協(xié)議的意義和作用貫穿于整個項目的談判、實施、移交以及項目完成、爭議解決等全過程。筆者通過對醫(yī)療PPP項目中合作協(xié)議的協(xié)議性質、基本框架體系以及關鍵條款等內容進行詳細的闡釋，以期讓項目合作雙方對合作協(xié)議的重要性有一個更清楚的認識。

Author’s address：School of Humanistic, Beijing University of Chinese Medicine. No.11, North 3rd Ring Road, Chaoyang District, Beijing, 100029, PRC

1 合作協(xié)議的性質

1.1 對合作協(xié)議性質的分析

公立醫(yī)院公私合作（publicprivate-partnership，PPP）項目（或者非PPP項目的政府與社會資本合作）中，社會資本方與政府方的合作協(xié)議與普通商品或服務的政府采購協(xié)議最本質的區(qū)別在于，后者大多數是單純的民事合同，而前者既有民事合同成分也有行政合同的成分。行政合同是行政行為的一種方式，是行政主體為完成一定的行政管理目的（或為了公共利益）而尋求的一種與公民或組織進行合作的形式[1]。對行政合同的判斷除了形式上要求合同一方為行政主體，實質上還要以公權力因素和公益因素加以判斷[2]。公立醫(yī)院改革中政府與社會資本方合作，既有平等主體之間的投資合作關系，又有行政管理關系。例如社會資本方在項目的建設和運營過程中受到政策主體政策和法律上的審批、監(jiān)督和管理。但由于我國目前沒有基于行政合同的專門法律法規(guī)，因此，實踐中對于此類既有民事法律關系又有行政法律關系的“混合協(xié)議”的處理路徑也不盡相同，有完全按照民事合同處理或完全按行政合同處理，也有采取二元化處理，同一份協(xié)議中民事訴訟救濟和行政訴訟救濟并存。

我國《政府采購法》對PPP合作協(xié)議這種既有民事關系又有行政管理關系的混合合同沒有作總體上的定性，在規(guī)則適用與糾紛解決上采用“二階段說”，即涉及公權力行使部分適用行政法規(guī)則，其糾紛通過行政訴訟解決；不涉及公權力行使部分適用私法規(guī)則，糾紛解決適用民事訴訟法。這其實為合同的規(guī)制適用和糾紛解決增加了更多的不穩(wěn)定因素，合同的社會資本方當事人的預期也可能因政府方的行為而落空。因為協(xié)議的哪些條款或內容涉及公權力行使部分首先就是一個司法判斷問題，而且同一合同爭議需要同時通過多種救濟手段才能解決，既不符合法律救濟的一般邏輯，也給社會資本方當事人增加了更多的負擔。

另外，財政部2014年《PPP項目合同指南（試行）》在其“編制說明”中明確指出：“PPP從行為性質上屬于政府向社會資本采購公共服務的民事法律行為，構成民事主體之間的民事法律關系?！鼻以谄涞诙?jié)“適用法律及爭議解決”中將“仲裁”列為爭議解決的方式之一。眾所周知，只有特定的民商事合同可以采用仲裁的爭議解決方式，行政糾紛只能通過行政復議、行政訴訟解決?！墩蜕鐣Y本合作項目通用合同指南（2014年版）》也在其“使用說明”中明確指出：“強調合同各方的平等主體地位。合同各方均是平等主體，以市場機制為基礎建立互惠合作關系，通過合同條款約定并保障權利義務。”這一規(guī)定看似給參與PPP項目的社會資本方吃了一顆定心丸，但筆者需要特別說明的是：首先，該指南不是法律規(guī)范，只具有指導意義，沒有強制性，而且如果公立醫(yī)院改制項目中采用了非PPP的協(xié)議合作模式，上述指南甚至都不具備指導意義；其次，公立醫(yī)院改制項目中可能涉及多種行政許可，如政府土地出讓、建設部門對建設項目的許可和審批、土地出讓及醫(yī)療許可等多方面都是典型的行政許可和行政合同，一旦這些方面發(fā)生爭議，不論是民事訴訟還是仲裁都無法受理，只能通過行政訴訟或復議解決；最后，根據上述指南的表述來看，所謂的合作各方平等主體地位和市場化的合作關系更多是基于投資合作的民事法律關系中政府方不得濫用行政權力而言，而不是意圖在PPP項目中開創(chuàng)用民事手段解決行政爭議的特例。

1.2 合作協(xié)議性質對合同體系和內容的影響

通過上述分析不難發(fā)現(xiàn)，公立醫(yī)院與社會資本合作的項目中難免會出現(xiàn)民事關系和行政管理關系并存的情形。因此，在簽訂一系列合作協(xié)議時，就需要對合同的規(guī)則適用和糾紛解決做出恰當的預期和安排。

首先應盡量避免出現(xiàn)混合合同，降低不可預期性，將合作協(xié)議中純民事關系的內容以民事合同加以確定并約定爭議解決方式，而體現(xiàn)行政管理關系的內容則單獨簽訂協(xié)議并選擇適格的行政主體作為簽約主體，做到“民行分開”；其次要對一些難以準確確定性質的事項如政府的承諾（如配套建設或人員編制）或批準（類許可），財政補貼以及其他特殊事項，除了在協(xié)議中明確說明，還需要取得諸如會議紀要、批準通知書等相應的證明文件；此外，還需要注意特定民事合同中對行政機關主體限制的情形，例如不能作為擔保人、借款人或承擔連帶責任等，反之有些構建專門行政法律關系的合同又必須要求有合格的行政主體，例如PPP項目合同的政府方必須是縣級以上人民政府或取得明確授權的政府部門。因此，如果項目合作協(xié)議中有類似情形，就需要對簽訂合同的主體進行把關。

2 公立醫(yī)院與社會資本PPP合作協(xié)議體系構建

2.1 PPP項目合同體系

在公立醫(yī)院PPP項目中，項目參與方通過簽訂一系列合同來確立和調整彼此之間的權利義務關系，構成PPP項目的基本合同體系。根據項目的不同特點，相應的合同體系也會不同。PPP項目的基本合同通常包括PPP項目合同、股東協(xié)議、履約合同、融資合同和保險合同等。其中，PPP項目合同是整個PPP項目合同體系的基礎和核心。PPP項目合同體系各部分的詳細內容可以參考財政部的《PPP項目合同指南（試行）》，本文限于篇幅，僅結合公立醫(yī)院PPP項目的特點對項目中涉及的各種協(xié)議及整個框架體系做介紹，該框架體系也基本適用于非PPP項目的合作協(xié)議。

2.1.1 PPP項目合同。PPP項目合同是項目實施機構與中標社會資本簽訂（若需要成立專門項目公司的，由項目實施機構與項目公司簽訂）的約定項目合作主要內容和雙方基本權利義務的協(xié)議。其目的是在項目實施機構與社會資本之間合理分配項目風險，明確雙方的權利義務關系，保障雙方能夠依據合同約定合理主張權利，妥善履行義務，確保項目全生命周期內的順利實施。PPP項目合同是其他合同產生的基礎，也是整個PPP項目合同體系的核心[3]。

對于公立醫(yī)院改制項目而言，項目公司通常是由工程建設、金融機構和醫(yī)院管理公司單獨或聯(lián)合設立，參與招投標并簽訂項目合同。合同中通常需要明確改制的方式、運營模式及周期、風險分配、回報機制以及是否涉及公立醫(yī)院產權或性質變更等重要方面。此外，如果協(xié)議中有涉及特許經營和行政許可等特殊事項，建議采用上文介紹的“民行分開”的方式將項目合同分解為多份合同。

2.1.2 股東協(xié)議。股東協(xié)議由項目公司的股東簽訂，用以在股東之間建立長期、有約束力的合約關系。在公立醫(yī)院股份制改造中，通常社會資本需要與政府方合資成立股份制醫(yī)院（通常為醫(yī)院管理公司），此種公私合營情形下需要對股東協(xié)議格外慎重。此外，如果公立醫(yī)院項目中不涉及建設項目或組建項目公司，可以將相關內容放到項目合同中。

2.1.3 履約合同。履約合同即項目實施過程中各環(huán)節(jié)涉及的合同，主要包括工程承包合同、原材料供應合同、運營服務合同、購買商品或服務合同等。工程承包合同主要出現(xiàn)在公立醫(yī)院改擴建的PPP項目中，項目公司通過訂立合同契約的方式將一些涉及設計、采購、建設的工作委托給具有醫(yī)院建設經驗的工程承包商，事先約定好雙方的權利義務、風險的分配以及爭議的解決方式等可預見性問題，保證項目工程的順利進行；運營服務合同是基于公立醫(yī)院PPP項目運營內容和項目公司管理能力的差異，項目公司將項目全部或部分的運營和維護事務外包給有醫(yī)院管理經驗的運營商而與其簽訂的合同。在公立醫(yī)院委托經營模式下，受托方還可以將醫(yī)院的后勤、物業(yè)管理等輔助服務外包給第三方，但是在PPP項目合同中約定的項目公司的運營和維護義務，并不因項目公司將全部或部分運營維護事務分包給其他運營商實施而豁免或解除。此外需注意的是，個別運營維護事務的外包可能需要事先取得政府的同意，尤其涉及醫(yī)療機構核心業(yè)務等禁止外包的事務。

2.1.4 融資合同。PPP項目涉及資金規(guī)模比較大，所以通常需要依靠融資來確保項目的資金支持力度，故項目公司往往會與其貸款方之間成立項目貸款合同。此外，出于貸款方對資金安全和政府對PPP項目的公益性質的考量，還有可能出現(xiàn)項目公司擔保人就項目貸款與貸款方之間簽訂的擔保合同、政府與貸款方和項目公司簽訂的直接介入協(xié)議等多個涉及融資的合同。值得注意的是，在公立醫(yī)院改制項目中，通常由于醫(yī)院資產的公益性而被法律禁止用于擔保財產。因此，融資合同中的擔保合同需要對標的嚴格控制，或者盡量采用第三方（非政府機關）保證的方式提供擔保。

2.1.5 保險合同。由于PPP項目通常資金規(guī)模大、生命周期長，負責項目實施的項目公司及其他相關參與方通常需要對項目融資、建設、運營等不同階段的不同類型的風險分別進行投保。對于公立醫(yī)院項目而言，在社會資本方較多介入醫(yī)院核心醫(yī)療業(yè)務的情況下，也應該考慮購買相應的險種。

2.1.6 其他合同。就公立醫(yī)院PPP項目而言，由于我國醫(yī)療行業(yè)的法律政策的復雜和不確定性，其過程會比較復雜。因此，項目談判取得初步進展時會簽訂投資框架協(xié)議，此外還可能有房屋租賃合同、醫(yī)療設備融資租賃合同等根據項目特別要求而簽訂的專門協(xié)議。除了以正式的合同形式存在，公立醫(yī)院與社會資本合作的項目中還有許多非正式卻對項目的穩(wěn)步推進至關重要的文件，例如政府的承諾函、會談紀要以及政府、銀行和社會資本方達成的授信備忘錄等。這些文件也構成項目合同體系的重要組成部分。

2.2 合同體系構建需要注意的問題

2.2.1 主合同與補充合同的協(xié)調。PPP項目合同是整個合同體系的核心，其他合同都是以此為基礎。在項目談判進入最后階段時，就要簽訂一系列的協(xié)議，此時一定要注意“先主后次，先易后難”以及求同存異。先主后次是指項目合同是基礎，因此，應首先確定主合同的內容并簽訂正式協(xié)議，否則如果先簽訂其他合同，而主合同內容未定，隨后就可能造成其他合同的變更或違約。先易后難是指項目談判過程中，先將容易達成一致的內容確定好，先就基本框架達成協(xié)議，再圍繞框架協(xié)議談判具體內容，對于有分歧的地方可以暫時擱置，放到最后解決。

2.2.2 處理好民事合同與行政合同關系。民事合同與行政合同都是項目合同體系的一部分，因此不能完全割裂，甚至有時為了一份合同的完整性，會同時有民事關系的約定和行政許可的內容，即上文提到的混合合同問題。但為了分別適用規(guī)則和爭議解決方式，又需要對兩者進行適當的物理隔離，即便有時會讓整個體系顯得有些冗余，不夠簡潔，為了有效降低法律風險也在所難免。

3 公立醫(yī)院與社會資本PPP合作協(xié)議的關鍵條款解讀

3.1 公、私部門風險配置條款

良好的風險配置機制是隔離PPP項目經營風險和公共財政風險的屏障。對于公、私部門在PPP項目風險的分配上，財政部發(fā)布的《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》中明確指出：項目設計、建造、財務和運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。但這僅是原則性的規(guī)定且該指南并不具有普適性。因此，對“不可抗力等風險”以及最低需求風險之上風險分配還需要公私雙方進一步實踐性細化。此外，需要特別說明的是，風險分配是合同當事人均無過錯的情形下的一種損失承擔，與違約責任或過錯賠償具有本質的區(qū)別，在條款設計時需要注意區(qū)分。

3.2 退出機制及項目移交條款

公立醫(yī)院與社會資本的合作項目一般周期較長，尤其是涉及基礎設施建設的公立醫(yī)院PPP項目。為保證項目發(fā)起時的項目結構長時間穩(wěn)定性以及項目管理的有效性，通常公共部門會在合作協(xié)議文本中要求關鍵的項目參與方在一定期限內不得退出，融資方也通常以此設定違約事項條款來規(guī)避風險。

一般來說，合作協(xié)議的退出過程分為限制退出、選擇性退出以及強制退出3個階段。限制退出主要是出于維護項目正常有序運行、保護公共利益的目的，確保項目在常態(tài)化運行前管理結構的穩(wěn)定性；限制退出期結束之后，相關參與方可以根據協(xié)議選擇性退出，協(xié)議應事先對權益轉讓方與承接方做適當的資格限制，以保證項目承接移交后高質量的正常運行；強制退出階段即將PPP項目完全移交給公共部門，但這不是所有項目的必經過程，例如公立醫(yī)院的股份制改造等。對于需要完全移交公共部門的項目，一般在協(xié)議之初會事先約定好項目的運行年限或事先設定好項目移交需達到的條件，一旦達到年限或者預期的條件成立即由公共部門完全接管項目。由此，協(xié)議要特別注重公私雙方的承受能力，對年限的把握和預期條件的設立應符合雙方以及項目的實際情況，確保移交后公共財產的保值增值。

3.3 項目工期延誤條款

在涉及工程建設項目的公立醫(yī)院新建和改擴建項目中，需要對工期延誤條款特別重視。工期延誤條款往往和建設期違約金相關聯(lián)。在有建設內容的PPP項目中，對項目公司最好的約束手段之一，即工期延誤違約金（一般是按日罰款），因此控制工期對于項目公司來講，是建設期中非常重要的內容。一般來說，工期延誤條款需要注意以下幾點：（1）工期延誤的原因。工期延誤的原因通常有多重，可分為政府方原因（例如政府方要求的設計變更）、項目公司原因（例如因為管理不善導致拖期）、第三方原因（例如由于土地拆遷進度緩慢）、不可控的其他原因（例如施工現(xiàn)場有考古發(fā)現(xiàn)、出現(xiàn)不可抗力等）。對于不同類型的工期延誤，應有不同類型的處理方式，對于項目公司不可控制的原因導致的拖期，政府方應對工期延誤的事實予以認可，對于因此發(fā)生的額外支出也應予認可；對于由于項目公司過錯導致的拖期，則應適用相應的罰則。（2）工期延長的程序。當出現(xiàn)工期延誤的情況時，雙方應盡合理通知義務，即由預計將發(fā)生延誤的一方迅速通知另一方。一般來說，由于工期關系重大，和項目公司的運營、收費也息息相關。因此，對于工期延誤的通知、處理方式、爭議解決等，在PPP項目合同中均應有明確的約定，以便執(zhí)行。（3）對建設投資的影響。發(fā)生工期延誤后，由于拖期、窩工等情形都將導致項目公司產生額外的費用，應遵循過錯責任原則，由過錯方承擔。如果由政府方承擔，可通過一次性補償、一般補償、延長合作期、調整政府付費等方式進行。（4）違約金。對于工期延誤違約金和運營期延誤的違約金，不宜同時適用，否則將構成雙重處罰，對項目公司而言并不公平。另外，對于建設周期比較長的項目，也可以僅就關鍵工期設定違約金，如果局部工程的工期發(fā)生延誤，但關鍵工期并未延誤，將相應免除工期延誤違約金?？傊て谘诱`條款的規(guī)定相對復雜，需要和相關條款（投資、違約、爭議解決等）相互協(xié)調，配合執(zhí)行。

3.4 項目資產權屬

關于項目資產權屬，在財政部《PPP項目合同指南（試行）》中對此沒有明確的概念描述。在國家發(fā)展改革委《PPP項目指導意見和通用合同指南》中出現(xiàn)在第八條第5項：“項目資產權屬是指明確合作各階段項目有形及無形資產的所有權、使用權、收益權、處置權的歸屬。項目資產主要包括土地和土地上的附著物、設施設備等”。公立醫(yī)院PPP項目用地一般都是劃撥土地，但不管是劃撥還是出讓，為防止國有資產的濫用，協(xié)議應明確未經政府批準，項目公司不得將該項目涉及的土地使用權轉讓給第三方或用于該項目以外的其他用途。同時，協(xié)議還應明確項目土地附著物、建(構)筑物、污水處理設施及設備等產權(所有權)屬于政府方，在特許經營期內由項目公司使用，期滿后應由項目公司無償移交給政府或政府指定的單位。此外，協(xié)議對項目經營期間獲得的各類醫(yī)療知識產權等無形資產應明確其權屬，避免項目移交時發(fā)生爭議。

3.5 回報機制

關于回報模式中金額的計算和確定。由于公立醫(yī)院項目的投資回報多取決于公立醫(yī)院改制后的經濟效益和社會效益，因此有關投資回報金額的確定方式上不宜太復雜，而應該盡可能具體明確，特別是對經濟效益和社會效益的衡量指標要可量化可操作。對此，使用者付費、可行性缺口補助和政府付費3種傳統(tǒng)的方式應在公立醫(yī)院PPP項目中做出相應的變通。

一般來說，出于公共利益最大化以及公私雙方能力的考量，公立醫(yī)院的PPP項目很少采用政府支付和使用者付費的方式，往往都是采用可行性缺口補助的方式。廣義上的可行性缺口補助既包括政府方負責的土地征遷支出，也包括政府方以貨幣方式對項目公司的財政補貼。從政府方角度，為平滑財政支付曲線，在補貼額一定的情況下，一般希望補貼的年份越長越好，這在采購階段的評分標準中有所體現(xiàn)；而從社會資本角度，為減輕其融資壓力以及避免地方政府的信用風險，其往往希望在項目開工前即能全部補貼到位。因此，在公私雙方協(xié)議過程中對回報機制條款的制定應在確保項目能正常運行的前提下，平衡

好公私雙方的需求。

3.6 項目提前終止條款對項目的提前終止實質上是出于維護社會公共利益的需要而實施的一種政府介入機制。公立醫(yī)院PPP項目關涉公眾健康，因此，在出現(xiàn)緊急狀況時政府很可能對委托私人運營的公立醫(yī)院臨時接管或提前終止合作協(xié)議。由此，為確保雙方對政府介入法律后果有一個清晰的認識，提前終止條款的設定尤為重要。在設定條款時應注意以下幾點。

3.6.1 提前終止的法律后果。一般來說，由于PPP項目多為基礎設施建設類項目，因此，一旦發(fā)生合同提前終止，項目公司需要進行項目設施移交，政府方要根據事先約定的金額，向項目公司支付提前終止補償金額。需要注意，從提前終止事件發(fā)生到合同實際提前終止（一般以合同約定的“終止日”為準），往往還有一段時間（例如雙方對提前終止事件的發(fā)生進行通知，對爭議進行協(xié)商，對提前終止補償金額進行計算等），截至提前終止日，PPP項目合同依然有效，雙方仍應履行合同項下的義務。即使是在終止日之后，PPP項目合同已經終止，雙方僅是不負有繼續(xù)履行合同的義務，對于終止日之前，由于雙方的履約行為已經實際產生的合同義務，仍應該繼續(xù)履行（例如按照約定支付服務費）。此外，由于提前終止后將伴隨著資產的清點、移交等，因此，項目公司在項目設施移交完畢之前，應盡到謹慎管理人的義務，合理地對項目設施進行照管。此外，即使發(fā)生PPP項目合同的提前終止，并不意味著全部合同條款的終止，在PPP項目合同中約定的一些通用條款，例如爭議解決程序、適用法、合同文件的組成和效力等，均應繼續(xù)保持有效。

3.6.2 提前終止補償。提前終止補償是指當發(fā)生PPP項目合同提前終止時，項目公司把項目設施（無論是否完工）移交給政府方，由政府方支付給項目公司的補償款。提前終止補償款的計算是一個綜合類問題，需要從法律和財務兩個角度通盤考慮雙方的責任（哪一方違約導致提前終止）、項目建設情況（建設期還是運營期，項目設施是否已經可直接使用）、項目融資情況等多種因素，并要結合已有的違約條款、移交條款、權屬變更條款等進行綜合分析。

3.6.3 提前終止后的解押安排。提前終止發(fā)生后，由于項目公司需要將項目設施移交給政府方，通常會被要求提前解除設置在項目設施、項目用地及項目收益權之上的抵押或質押安排，其中有一個解押成本及資金來源的問題。但在現(xiàn)有的PPP項目合同文本中，這個問題較少被關注，或直接要求項目公司自行提前解押，或者語焉不詳。從公平合理的角度出發(fā)，建議將上述解押安排與提前終止補償金額的支付掛鉤考慮，一方面降低提前終止補償金額被濫用的風險，另一方面對政府方的付款也有促進作用，有助于提前終止程序的順利實施。

3.7 項目合同變更、展期、改擴建

在公立醫(yī)院PPP項目中需要對于法律的變更而導致合同變更的情況引起特別重視。在通常情況下，法律變更分為兩種：一種是項目實施機構可控，一種是項目實施機構不可控。對于前者（實施機構可控的法律變更），一般來說，一旦發(fā)生，需要判斷其后果，如果僅是對項目公司對項目的建設、運營產生不利影響，則應由實施機構予以補償（可通過一般補償或者其他補償方式），如果對項目公司產生嚴重不利影響，甚至導致項目公司無法繼續(xù)按照原有條件繼續(xù)履行PPP項目合同，則可以視同發(fā)生實施機構的違約，允許項目公司提前解除PPP項目合同。對于實施機構不可控制的法律變更，通常有兩種處理方式，一種是將其歸于不可抗力事件或參照不可抗力事件處理，另一種是視為特殊事件予以特殊處理。鑒于不可抗力條款中的通知、協(xié)商機制（通常協(xié)商期不少于90天）、損失共擔原則，并不完全適用于法律變更的情形，對其予以特別約定可能是更為妥當的處理方式。簡言之，對于法律變更條款，切忌不區(qū)分具體情況，一概混同視之。

3.8 違約處理、替代機制和合同解除

對于合同中涉及違約的各種情形在合同中予以集中約定，并對相應的違約責任進行明確細化。同時由于PPP項目運營周期長、投資規(guī)模大，因此與普通的商事合同相比，一般的違約行為不會觸發(fā)合同的解除和中止，而是需要針對不同的情況設計替代性機制。如果替代機制仍不能保證項目的繼續(xù)運行，則需要對合同解除事由、解除程序以及合同解除后的結算、項目移交等事項詳細規(guī)定以保障各方的利益，具體可參照上述合同提前終止的情形。

3.9 合同主體和各方承諾

在合同主體的確定上，有以下問題需要關注。一是由于PPP項目的政府支付義務應當納入預算，以確保政府支付責任的落實，保護項目公司的權益。因此，社會資本應與相應的市、縣、區(qū)政府簽訂合同，以避免出現(xiàn)政府支付義務由于無同級人大通過、支付責任落空的被動局面。二是對于某些項目復雜而言，可能需要多個部門的批準，此時需要考慮相應的部門是否應作為項目的實施方，對于合同主體的政府方如果有多個政府部門作為主體，則各主體均需要獲取當地政府的明確授權。PPP項目協(xié)議中的雙方承諾是整個合同中最重要的條款之一，明確了政府方需要在項目上兌付的主要條件，包括同意授權、可行性缺口補助、土地提供條件、協(xié)助審批、不干涉、競爭性項目的禁止、監(jiān)督檢查等；社會資本需要在項目上兌付的主要條件包括接受授權、完成融資、依法按時完成項目建設、對項目進行運營維護、收取項目使用費用及獲得政府可行性缺口補助、按時移交等。

雙方承諾的具體條件取決于項目自身的條件及雙方的具體談判地位。對于合同主體的各方承諾，由于內容龐雜，且其中涉及政府方的各項承諾和批準事項以及特許經營事項。因此，通常在主合同之外簽訂多項單獨的書面協(xié)議或承諾書，必要的情況下還需要聘請專門的法律服務機構就整個合同體系出具法律意見書。

4 結語

目前實踐中的PPP項目合同版本基本上大同小異，均包含定義、合作期、融資、土地、建設、運營、移交、違約、終止等內容。但由于項目的實際情況各不相同，政府方和社會資本方的訴求、可匹配的相關資源也不盡相同，因此對交易架構的設計、融資條件的安排以及合同條款的表現(xiàn)形式，每個項目都有很大不同，實際上并不存在，也不應該存在一個通用、可以解決一切問題的版本。尤其公立醫(yī)院PPP項目與傳統(tǒng)的PPP項目相比，更缺少成熟的模式可借鑒。因此對于任何一個項目的PPP合作協(xié)議或者特許經營協(xié)議，雙方均應認真對待，仔細研究其中的條款，做到因地制宜。如果只為了趕進度、拿項目，忽視了對合同條款的研究，那么在項目執(zhí)行階段就容易出現(xiàn)爭議，甚至對簿公堂，造成項目各方及社會公眾的多輸局面。

[1] 楊解君,陳詠梅.中國大陸行政合同的糾紛解決：現(xiàn)狀、問題與路徑選擇[J].行政法學研究,2014(1): 61-68.

[2] 楊欣.論行政合同與民事合同的區(qū)分標準載[J].行政法學研究,2004(3): 121-127.

[3] 三億文庫.PPP項目合同體系解析[EB/OL]. (2016-05-31)[2017-03-01].http//www.ocn. com.cn/chanye/201605/nogvp31143723.shtml.

The cooperation agreement issues of PPP project in public hospital

/ DENG Yong// Chinese Hospitals. -2017,21(4):19-23

public hospitals, private capital, cooperation agreement, public private partnership

Public hospital collaborates with private capital is the main mode of reform of public hospitals in China. And private capital participates in the public hospital reform with PPP project is also the trend. For the PPP project, the setting up standard is the formal cooperation agreement signed and valid. And the significances of cooperation agreement are throughout the project negotiations, implementation and project handover process and project completion, dispute resolution, etc. The purpose of this paper is to clarify the medical cooperation agreement nature, basic framework and the key terms in order to let the project cooperation between both sides have a clearer understanding.

2017-03-15](責任編輯 張曉輝)

國家社會科學基金青年項目（16CGL064）

①北京中醫(yī)藥大學人文學院，100029 北京市朝陽區(qū)北三環(huán)東路11號

鄧 勇：北京中醫(yī)藥大學人文學院法律系講師，法學博士

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