劉　倩

(山東財(cái)經(jīng)大學(xué),山東 濟(jì)南 250014)

一、引言

城鎮(zhèn)化是世界各國工業(yè)化的必經(jīng)之路,是人口由農(nóng)村向城鎮(zhèn)集聚的過程,對(duì)各國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)環(huán)境的影響舉足輕重。舊的城鎮(zhèn)化過程只是簡(jiǎn)單的“造城運(yùn)動(dòng)”,出現(xiàn)了諸多弊端,如貧富差距進(jìn)一步拉大、資源浪費(fèi)以及環(huán)境污染等。為此,中共中央提出了新型城鎮(zhèn)化的概念,其核心是以人為本,向集約、節(jié)約、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化方向進(jìn)一步推進(jìn),城鎮(zhèn)化過程掀開了新的改革篇章。

截至2015年,按照城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诘谋壤齺碛?jì)算,我國的新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)達(dá)到了56.1%。從2006年起算,我國城鎮(zhèn)化率以每年1.18%的速度增長。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),實(shí)際以戶籍為劃分的城鎮(zhèn)化率卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于這個(gè)比例,更落后于世界發(fā)達(dá)國家,詳細(xì)數(shù)據(jù)見表1、表2。

新型城鎮(zhèn)化過程的核心是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化,隨著第一代農(nóng)民工逐漸退出城鎮(zhèn)返回鄉(xiāng)下,第二代農(nóng)民工已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的主要組成部分。新生代農(nóng)民工最關(guān)注的問題是如何在城市中“扎根”,他們不同于老一代農(nóng)民工,多數(shù)不具有務(wù)農(nóng)能力,渴望融入城市生活,享受與城鎮(zhèn)居民均等的公共服務(wù),成為真正意義上的“市民”。他們中的大部分人文化素質(zhì)不高,未接受過高等教育,往往是集聚而居。離開自己的家鄉(xiāng),長期生活在城市底層的生活區(qū),干著這個(gè)城市最臟最累的活,因?yàn)楹彤?dāng)?shù)鼐用裆盍?xí)慣、價(jià)值觀念等存在不同程度的分歧,得不到工作城市的認(rèn)可和尊重,沒有歸屬感,無法融入到當(dāng)?shù)厣钪?也享受不到城市居民所擁有的各項(xiàng)基本公共服務(wù),嚴(yán)重危及了我國社會(huì)的和諧穩(wěn)定,阻礙了我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程?！坝霉せ摹爆F(xiàn)象在各地頻繁出現(xiàn),原因之一是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)享受不到應(yīng)有的基本公共服務(wù),與此同時(shí),政府提高了對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)提供的關(guān)注,新農(nóng)合、新農(nóng)保在農(nóng)村迅速普及,農(nóng)村人口所享受的公共服務(wù)制度越來越完善,大量的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口對(duì)城市生活失去信心,拒絕市民化,阻礙了我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

重拾農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口對(duì)城市生活的信心并融入城市生活是中央和地方政府推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的當(dāng)務(wù)之急。新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,地方政府應(yīng)對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口予以高度重視,讓他們?cè)诔擎?zhèn)工作時(shí),與當(dāng)?shù)鼐用衿降认碛谢竟卜?wù),增強(qiáng)對(duì)工作城市的認(rèn)同感,實(shí)現(xiàn)身份在形式上和心理上的同時(shí)轉(zhuǎn)換,從而推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化率的進(jìn)一步提高。1958年的改革形成了獨(dú)具中國特色的“城鄉(xiāng)二元戶籍制度”,基本公共服務(wù)的享有也在城市和農(nóng)村居民之間劃分了界線。目前戶籍制度改革正在大力推行,很多地方政府也做出了積極的嘗試,小有成果,但是戶籍制度改革并未觸及到問題的本質(zhì),更重要的是隱藏在戶籍制度背后與此直接相關(guān)的福利制度,基本公共服務(wù)突破戶籍制度普及城鎮(zhèn)常住人口是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵問題,即城鎮(zhèn)常住人口的公共服務(wù)均等化。研究表明,城鎮(zhèn)化和基本公共服務(wù)均等化是相互促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展的,在制定政策時(shí)要注意政策的協(xié)同效應(yīng),對(duì)不同領(lǐng)域的基本公共服務(wù)需要差別性對(duì)待。因此,目前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)到了轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期,推進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化對(duì)實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型、促進(jìn)我國第二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有重要的意義。

表1　中國2006—2015年城鎮(zhèn)化進(jìn)程統(tǒng)計(jì)

表2　2014年主要發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化率

在各項(xiàng)基本公共服務(wù)中,社會(huì)保障是國家通過立法保障國民的基本生活,逐步改善國民福利水平,用以穩(wěn)定社會(huì)治安的公共服務(wù)的重要組成內(nèi)容之一。健全針對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)保障制度是吸引新生代農(nóng)民工“市民化”最基本的也是最關(guān)鍵的舉措之一,對(duì)于推進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化有著舉足輕重的作用。社會(huì)保障基本公共服務(wù)的全覆蓋能給農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口帶來安全感,加速他們的城市融合。因此，研究社會(huì)保障公共服務(wù)的提供與新型城鎮(zhèn)化率之間的關(guān)系,對(duì)政府制定政策、確定工作重點(diǎn)和財(cái)政支出重點(diǎn)具有指導(dǎo)意義,有利于推動(dòng)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展和平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。本文以社會(huì)保障公共服務(wù)供給為對(duì)象,研究新型城鎮(zhèn)化過程中地方政府對(duì)基本公共服務(wù)供給的態(tài)度。

二、農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的必要性及文獻(xiàn)綜述

中國流動(dòng)人口的存在加劇了中國社會(huì)的不平等性和犯罪率,嚴(yán)重危害了我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性,是目前亟待解決的問題之一。中國人口流動(dòng)的現(xiàn)狀是從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移,從落后地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移,農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口是流動(dòng)人口的重要組成部分。在農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口給社會(huì)穩(wěn)定帶來隱患的同時(shí),人口集聚所帶來的技術(shù)外部性和貨幣外部性則促進(jìn)了城鎮(zhèn)的發(fā)展,集聚規(guī)模正處于推動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段。因此將農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口內(nèi)部化是地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展最有效的方法。

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化這個(gè)過程不可能一蹴而就,只能循序漸進(jìn),尋找有效的方式方法。由于國情的特殊性,農(nóng)民轉(zhuǎn)移人口市民化要經(jīng)過“農(nóng)村退出”“城市進(jìn)入”和“城市融合”三個(gè)階段。目前,“農(nóng)村退出”與“城市進(jìn)入”這兩個(gè)階段基本不存在障礙,主要矛盾集中于第三階段。

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的城市融合障礙主要來源于三方面：一是來自流入地居民。研究表明,對(duì)外接受轉(zhuǎn)移人口與當(dāng)?shù)鼐用竦氖芙逃潭扔嘘P(guān),中等教育程度居民占比高的國家最反對(duì)移民,低等教育程度居民占比高的次之,高等教育程度居民占比高的最低。二是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化也受農(nóng)民個(gè)體意愿和家庭方面因素的影響。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的市民化意愿受到家庭特征的影響,家庭中在外務(wù)工人數(shù)越多,供養(yǎng)的老人越少,轉(zhuǎn)移意愿越強(qiáng)烈。三是政府的政策也存在差異,這是更為重要的一方面。因此，不同地區(qū)的地方政府在借鑒國內(nèi)外相關(guān)改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,要根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況加以改進(jìn)。陳亞輝(2016)通過對(duì)中山市“流動(dòng)人口積分制”的解讀與評(píng)價(jià)，認(rèn)為“流動(dòng)人口積分制”促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變,增強(qiáng)了農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的歸屬感,操作性和復(fù)制性強(qiáng),可面向全國推廣,是推進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的重要方式之一。

此外,地方政府在市民化過程中面臨著財(cái)政支出增長的壓力。張占斌等(2013)以城鎮(zhèn)常住人口中的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口全部市民化為前提,通過對(duì)轉(zhuǎn)換成本的計(jì)算認(rèn)為,中國農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程應(yīng)適當(dāng)推遲,財(cái)政支出成本在更長年度分擔(dān),地方政府間通過橫向轉(zhuǎn)移支出推進(jìn)全國城鎮(zhèn)常住人口的基本公共服務(wù)均等化。而吳國培等(2015)通過對(duì)農(nóng)民工市民化的個(gè)人成本分擔(dān)比例計(jì)算認(rèn)為,在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,農(nóng)民工自身需要承擔(dān)一半以上的費(fèi)用支出,但從整體上說,其收益是大于成本的。在各項(xiàng)基本公共服務(wù)均等化過程中,農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化過程中最主要的就是社會(huì)保障的統(tǒng)籌,實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)制度和財(cái)政改革。

眾多學(xué)者都對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)行了研究,但是他們大多未涉及到政策落實(shí)的效果。目前雖有實(shí)證進(jìn)行社會(huì)保障領(lǐng)域公共品的投入是否受到新型城鎮(zhèn)化率的顯著影響,但并未單獨(dú)將人口高流入地區(qū)與一般地區(qū)相比,政府對(duì)社會(huì)保障公共服務(wù)投入的態(tài)度是否存在差異,這也是本文將要論述的重點(diǎn)。

三、政府支出與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的實(shí)證研究

(一)變量選擇

新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展仍然在路上,要實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo),發(fā)展的首要?jiǎng)右蚴钦芊裉峁┳銐虻呢?cái)政支持,給予新型城鎮(zhèn)化足夠的動(dòng)力。本文中,考慮到數(shù)據(jù)的可得性,我們首先選取2007—2015年泛珠三角地區(qū)九省份和農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口流入最多的七大省市“社會(huì)保障與就業(yè)”這一基本公共服務(wù)領(lǐng)域?yàn)榇?研究新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程是否顯著影響到了政府對(duì)社會(huì)保障基本公共服務(wù)的提供。泛珠三角地區(qū)包括福建省、江西省、湖南省、廣東省、廣西壯族自治區(qū)、海南省、四川省、貴州省和云南省九個(gè)省份,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平區(qū)分明顯,既包括農(nóng)村人口流入地也包括流出地。而農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口流入最多的七大省市包括北京市、天津市、山東省、上海市、江蘇省、浙江省和廣東省。

“社會(huì)保障與就業(yè)”這一公共服務(wù)的提供與政府在社會(huì)保障和就業(yè)方面支出存在明顯的同向增長關(guān)系,選取各省區(qū)“財(cái)政社會(huì)保障和就業(yè)支出”為因變量,衡量各地方政府所提供的社會(huì)保障及就業(yè)基本公共服務(wù)的數(shù)量,新型城鎮(zhèn)化率為自變量?！柏?cái)政社會(huì)保障和就業(yè)支出”影響因素眾多,出于“財(cái)政社會(huì)保障和就業(yè)支出”的功能和經(jīng)濟(jì)層面上的考慮,本文整理選取的變量見表3。

其中,城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)是指擁有非農(nóng)業(yè)人口,在一定的勞動(dòng)年齡內(nèi)(16周歲至退休年齡),有勞動(dòng)能力,有就業(yè)要求,處于無業(yè)狀態(tài)并在公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行失業(yè)登記的人員;老年人口數(shù)是指統(tǒng)計(jì)的65歲及以上老年人口的數(shù)量(除2010年是人口普查外,其余年份均為人口抽樣調(diào)查,本文先計(jì)算出65歲及以上老年人口所占的比例,再通過乘以常住人口計(jì)算得出);衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)是指年底固定實(shí)有床位(非編制床位),反映了政府在醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)方面的投入;人均GDP是國內(nèi)生產(chǎn)總值與該年平均人口的比值,是衡量一個(gè)地區(qū)居民對(duì)該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)或者創(chuàng)造價(jià)值的指標(biāo)。筆者認(rèn)為,這四個(gè)指標(biāo)分別代表了“財(cái)政社會(huì)保障和就業(yè)支出”所針對(duì)的失業(yè)人口、老年人口、醫(yī)療衛(wèi)生方面和宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況,因此都應(yīng)考慮在內(nèi)。

表3　變量指標(biāo)

(二)實(shí)證分析

經(jīng)過分析,我們?cè)O(shè)立模型如下:

Yit=αCRit+βlnXit+uit

模型中,被解釋變量Yit代表第i省在第t年的財(cái)政社會(huì)保障和就業(yè)支出總額。CRit是新型城鎮(zhèn)化率,α是表明新型城鎮(zhèn)化率對(duì)財(cái)政社會(huì)保障和就業(yè)支出的影響是否顯著。Xit為其他控制變量,包括城鎮(zhèn)登記失業(yè)人口數(shù)、老年人口數(shù)、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)和人均GDP。由于各省市財(cái)政社會(huì)保障和就業(yè)支出存在差異,因此本文未經(jīng)過F檢驗(yàn),采用了變截距模型,估計(jì)結(jié)果如下:

表4　政府支出與城鎮(zhèn)化進(jìn)程研究

注:*、**、***分別表示在10%、5%和1%的顯著性水平上顯著。本文數(shù)據(jù)均來自《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。

(三)結(jié)果分析

由圖1可得,除山東省外，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口密集的其余六大省市的新型城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國平均水平,上海更是在2013年達(dá)到了89.61%。新型城鎮(zhèn)化率是以人為本的城鎮(zhèn)化,地方政府對(duì)其增長的支出改變反映了地方政府在推進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化中的立場(chǎng)。

注：從上到下依次為上海、北京、廣東、浙江、江蘇、山東、全國平均

本文中,新型城鎮(zhèn)化率對(duì)財(cái)政社會(huì)保障和就業(yè)支出的影響是我們研究的重點(diǎn),根據(jù)模型結(jié)果,泛珠三角地區(qū)和農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口密集區(qū)的估計(jì)結(jié)果均選用固定效應(yīng)模型進(jìn)行分析,結(jié)論為:在以全國為樣本進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)時(shí),新型城鎮(zhèn)化率對(duì)財(cái)政社會(huì)保障和就業(yè)支出的影響雖為負(fù),但其結(jié)果即使在10%的顯著性水平下也是不顯著的;對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口密集地區(qū)建模時(shí),新型城鎮(zhèn)化率對(duì)財(cái)政社會(huì)保障和就業(yè)支出的影響是顯著為負(fù)的。在農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口密集地區(qū)的估計(jì)結(jié)果中,在其他條件不變的情況下,當(dāng)新型城鎮(zhèn)化率每變化1%,財(cái)政社會(huì)保障和就業(yè)支出就會(huì)減少1.02億元。這一結(jié)果表明,從全國范圍看，各地方政府在農(nóng)村人口涌向城市的過程中,即社會(huì)保障和就業(yè)補(bǔ)助需求增多的時(shí)候,既未增加也未減少財(cái)政支出;至于農(nóng)村人口密集地區(qū)的六個(gè)省份,新型城鎮(zhèn)化率每變動(dòng)1%,財(cái)政社會(huì)保障和就業(yè)支出就會(huì)減少1.02億元。究其原因,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)有自身獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì),政府政策的支持以及便利的生活設(shè)施吸引著來自全國各地的農(nóng)村人口。為了更好地生活,擁有更高的收入和更好的發(fā)展平臺(tái),人口紛紛涌入,但是人口過多涌入某個(gè)地區(qū),對(duì)該地區(qū)的資源、環(huán)境、交通等造成了巨大的壓力,阻礙了這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,給本地居民的生活也帶來了諸多負(fù)面影響。尤其是戶籍制度的存在使當(dāng)?shù)卣粡漠?dāng)?shù)鼐用竦慕嵌瓤创龁栴},只向本區(qū)居民提供更好的服務(wù)而忽視了農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的需要。因此,為了解決過多外來人口涌入城鎮(zhèn)帶來的問題,農(nóng)村人口密集地區(qū)的政府除采取限制性政策(如對(duì)隨遷子女收取高額的借讀費(fèi)、對(duì)保障性住房的申請(qǐng)者進(jìn)行戶籍限制等)外，還采取“懲罰性”措施,不但不增加反而減少了保障性支出,以防止農(nóng)村人口過多流進(jìn)本省份危害到城鎮(zhèn)本地居民的利益。筆者認(rèn)為,地方政府并沒有落實(shí)新型城鎮(zhèn)化過程中以人為本的概念,縮減本省“財(cái)政社會(huì)保障和就業(yè)支出”,一方面是為了更好維護(hù)本省居民的各項(xiàng)利益,另一方面可能出于財(cái)政資金的考慮,即為支持新型城鎮(zhèn)化率的財(cái)政支出已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了地方政府的承受范圍,縮減支出是地方政府自我保護(hù)的方法之一。而從全國范圍看,新型城鎮(zhèn)化率對(duì)財(cái)政社會(huì)保障和就業(yè)支出并不存在影響,社會(huì)保障基本公共品的供給是一種制度性安排,并不需要完全適應(yīng)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,這一結(jié)果符合預(yù)期。

此外,在泛珠三角洲和農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口密集地區(qū)的估計(jì)結(jié)果中,除了新型城鎮(zhèn)化率以外,城鎮(zhèn)登記失業(yè)人口數(shù)、老年人口數(shù)、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)和人均GDP變量的結(jié)果方向是一致的。城鎮(zhèn)登記失業(yè)人口數(shù)的系數(shù)雖然為負(fù),但在估計(jì)的兩個(gè)模型中均是不顯著的,并不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。從理論上說,財(cái)政社會(huì)保障和就業(yè)支出具有一定的必要性和強(qiáng)制性,無論經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平如何,地方政府為了維持本地居民的基本生活水平,其給予對(duì)象主要為喪失勞動(dòng)能力的人而不得不進(jìn)行的支出,城鎮(zhèn)登記失業(yè)人口數(shù)越高,政府支出也應(yīng)越多。筆者認(rèn)為,若從深層次分析,這一結(jié)果是可以接受的。當(dāng)前我國處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊時(shí)期,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的進(jìn)一步提高,勞動(dòng)力需求供給結(jié)構(gòu)出現(xiàn)矛盾,眾多技術(shù)型崗位出現(xiàn)空缺,雖然城鎮(zhèn)登記失業(yè)人口數(shù)在上升,政府選擇通過市場(chǎng)自身力量進(jìn)行調(diào)節(jié),因此結(jié)果表現(xiàn)為不顯著。老年人口數(shù)、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)和人均GDP變量是顯著為正的,雖然兩個(gè)地區(qū)數(shù)值不一樣,所表示的含義卻是相同的,隨著老年人口數(shù)和衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)的增加以及人民生活水平的提高,政府關(guān)于財(cái)政社會(huì)保障和就業(yè)支出是增加的。

四、結(jié)論及政策建議

在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中,我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展無法避免地面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。根據(jù)前文的實(shí)證分析,不同的地方政府對(duì)于新型城鎮(zhèn)化過程中財(cái)政社會(huì)保障和就業(yè)支出的立場(chǎng)是不同的。通過比較,以全國為樣本、即包括農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口流出和流入地的各地區(qū)為背景進(jìn)行研究時(shí),隨著新型城鎮(zhèn)化率的上升,地方政府對(duì)財(cái)政社會(huì)保障和就業(yè)的支出并不會(huì)受到影響,但是當(dāng)以東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、主要為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口流入地的各地區(qū)為背景時(shí),新型城鎮(zhèn)化率上升時(shí)財(cái)政社會(huì)保障和就業(yè)支出是減少的。這一結(jié)論表明,到目前為止,新型城鎮(zhèn)化率在我國僅僅是形式上的,轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口并不能享受到與城鎮(zhèn)居民相同的基本公共服務(wù),甚至地方政府的抵制政策會(huì)使農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口陷入更糟的境況,我國社會(huì)保障公共服務(wù)的提供存在區(qū)域上的不平衡。一方面,社會(huì)保障公共服務(wù)的提供不僅僅是提高居民福利水平的重要途徑之一,社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展也依賴于此,財(cái)政社會(huì)保障和就業(yè)支出作為國民收入再分配的方式之一,對(duì)縮小貧富差距、城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距具有重要意義。只有居民最基本的生活得到保障,才能進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果由全體人民共享的目標(biāo)。另一方面,社會(huì)保障這一基本公共服務(wù)的提供是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口最關(guān)注的問題之一。作為流動(dòng)人口,在返鄉(xiāng)后,他們至少擁有自己的土地和農(nóng)村戶籍所擁有的社會(huì)保障和福利。但是如果要求其身份轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口,等于讓他們用土地使用權(quán)來交換戶籍身份,如若基本生活都得不到保障,身份轉(zhuǎn)變的要求必將受到農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的拒絕,阻礙我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。因此,從各方面看,社會(huì)保障基本公共服務(wù)的提供必須受到各級(jí)政府的高度重視。筆者提出如下建議:

(一)平衡財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,鼓勵(lì)地方政府間相互轉(zhuǎn)移支付

中央政府向地方政府的轉(zhuǎn)移支付,主要是根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,為平衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展而進(jìn)行的。但是,根據(jù)本文實(shí)證分析,各地方社會(huì)保障支出的差異是很明顯的。落后地區(qū)的人口流向發(fā)達(dá)地區(qū),進(jìn)一步造成落后地區(qū)將人口負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到發(fā)達(dá)地區(qū),發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府不堪重負(fù),跟不上新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度所要求承擔(dān)財(cái)政支出的增長速度。根據(jù)實(shí)際情況,人口流出會(huì)造成地方政府財(cái)政稅收收入的減少,人口流入則相反。但是人口流入所帶來的各種支出也是顯著增加的,稅收收入的增加通過較長一段時(shí)間才能彌補(bǔ)人口流入所立即支付的財(cái)政支出。如果按照常住人口數(shù)提供社會(huì)保障基本公共服務(wù),人口減少的地方政府在短時(shí)間內(nèi)會(huì)減少財(cái)政社會(huì)保障和就業(yè)支出,而人口增加的地區(qū)則相反。因此,地方政府間的轉(zhuǎn)移支付具有重要意義。在鼓勵(lì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化過程中,可以先由目的地政府承擔(dān)起社會(huì)保障等公共服務(wù)的支出,然后按照轉(zhuǎn)移人口比例要求轉(zhuǎn)移人口原戶籍所在地分擔(dān)相應(yīng)社會(huì)保障等公共服務(wù)提供的支出,進(jìn)行橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,平衡政府間的財(cái)政負(fù)擔(dān)。地方政府之間的轉(zhuǎn)移支付與中央政府的轉(zhuǎn)移支付,更加貼近我國目前人口高速流動(dòng)的現(xiàn)狀,原戶籍地給予財(cái)政支持,鼓勵(lì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城市安家落戶,給予必要的財(cái)力和精神支持,讓農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在融入當(dāng)?shù)厣钸^程中更有底氣,避免受到流入地當(dāng)?shù)鼐用竦呐艛D和歧視。

(二)完善土地制度和戶籍制度

土地是現(xiàn)有農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口最后的生活保障,而農(nóng)村戶籍也關(guān)系著農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在農(nóng)村的福利制度。如果要求農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口同時(shí)放棄土地和農(nóng)村戶籍,卻無法給其相應(yīng)的保障措施,必會(huì)遭到拒絕。因此土地制度和戶籍制度是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的主要障礙。一方面,在農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化初期,可以保留其土地使用權(quán),在中后期,通過完善相應(yīng)的政策以及補(bǔ)助措施,讓其以土地使用權(quán)換取更好的保障服務(wù)。另一方面,目前政府高度重視農(nóng)村發(fā)展,努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同步發(fā)展,農(nóng)村戶籍可以給農(nóng)村人口帶來各種津貼補(bǔ)助,在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化時(shí),養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等目前無法隨之轉(zhuǎn)移。這意味著農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口不僅放棄了將來的補(bǔ)助津貼,過去的補(bǔ)助津貼也會(huì)隨之失去。因此,我國政府應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的政策文件,規(guī)定農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城市生活過程中,如果相應(yīng)的保障措施如養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)未實(shí)現(xiàn)接續(xù),可以持續(xù)享有農(nóng)村居民福利保障。這就要求我國政府加快實(shí)現(xiàn)戶籍管理和相關(guān)保障制度的全國網(wǎng)絡(luò)管理一體化,防止農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口享受“雙保障制度”現(xiàn)象的發(fā)生。

(三)在保障農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口基本生活的前提下,推進(jìn)職業(yè)教育培訓(xùn)

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口大多數(shù)受教育水平低,缺乏職業(yè)技能,這與我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向相違背?？茖W(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力,但是目前大多數(shù)技術(shù)性崗位卻找不到技術(shù)型人才,勞動(dòng)力和崗位不匹配的現(xiàn)象日益嚴(yán)重,已經(jīng)嚴(yán)重影響到我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度。因此,地方政府應(yīng)增加對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的教育培訓(xùn)支出,不但有利于提高其對(duì)環(huán)境變化的適應(yīng)能力,在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期間順利適應(yīng)新興產(chǎn)業(yè)的用工需求,也有利于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和社會(huì)秩序的穩(wěn)定,推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展,形成雙贏局面。

(四)中央政府確定各省份農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的指標(biāo),有序?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化

新型城鎮(zhèn)化的過程是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程,若不加以規(guī)范,很有可能危害到整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。因此,中央政府需要宏觀決定新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的速度,并在地方政府完成時(shí)給予相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì),激勵(lì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化有序?qū)崿F(xiàn)。其中,農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口多數(shù)來自經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后的地區(qū)。對(duì)于這些地區(qū),中央政府應(yīng)采取相符合的措施防止人口過多流出,以免造成區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距進(jìn)一步擴(kuò)大的后果。例如,加大對(duì)貧困地區(qū)的財(cái)政支持,發(fā)展各項(xiàng)完善的配套設(shè)施,提高當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平,有目的地選取部分落后地區(qū)作為城鎮(zhèn)化進(jìn)程試點(diǎn),這樣可以在避免“造城運(yùn)動(dòng)”的同時(shí),有序?qū)崿F(xiàn)人口本地城鎮(zhèn)化。

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