姚洋

對(duì)于任何體制而言，如何在確保執(zhí)政者權(quán)威和控制權(quán)力的濫用之間取得平衡，都是一個(gè)必須解決的基本問(wèn)題，中國(guó)共產(chǎn)黨也不例外。

現(xiàn)代西方民主制度解決這個(gè)問(wèn)題的辦法是在國(guó)家治理框架中設(shè)立分權(quán)制衡機(jī)制。這個(gè)機(jī)制顯然不適用于中國(guó)國(guó)情，因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)立法、行政和司法。然而，這不等于說(shuō)中國(guó)共產(chǎn)黨不能借鑒他國(guó)的治理方法，正如中國(guó)社會(huì)主義并不排除市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一樣。

分析中外歷史上國(guó)家治理的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)和警示，可以為我們推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有益借鑒。

可信承諾與歐洲的現(xiàn)代化

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者道格拉斯·諾斯及其合作者、政治學(xué)家巴里·溫加斯特對(duì)于英國(guó)“光榮革命”的研究，為我們理解執(zhí)政者權(quán)威做出了開創(chuàng)性的工作。1989年，他們合作在《經(jīng)濟(jì)史雜志》上發(fā)表文章“憲法與承諾：十七世紀(jì)英國(guó)公共決策制度的演化”，詳細(xì)闡述了光榮革命如何通過(guò)限制國(guó)王的權(quán)力而使國(guó)王獲得預(yù)算權(quán)威的過(guò)程，其核心思想是，國(guó)王放棄部分權(quán)力是他不再任意征稅和借款的“可信承諾”，從而獲得了國(guó)會(huì)的支持。

發(fā)生于1688年的光榮革命，終結(jié)了英國(guó)始于1642年的革命和動(dòng)蕩。光榮革命之前，復(fù)辟的查理二世和他的弟弟詹姆士二世都毫無(wú)節(jié)制地向議會(huì)借款，但不講信用，常常賴賬。最終，議會(huì)配合詹姆士二世的女兒瑪麗和丈夫威廉從法國(guó)打回英國(guó)，讓他們做了聯(lián)合國(guó)王，詹姆士二世被流放法國(guó)。因?yàn)闆](méi)有流血，所以被稱為“光榮革命”。

一般認(rèn)為，光榮革命是英國(guó)憲政制度的開端?，旣惡屯?689年簽署了《權(quán)利法案》，確立了議會(huì)的權(quán)威，同時(shí)大大限制了國(guó)王的權(quán)力。首先，稅收成為議會(huì)專有的權(quán)力；其次，國(guó)王可以提出預(yù)算，但預(yù)算必須得到議會(huì)的批準(zhǔn)；第三，受王室控制的星法庭被廢止，普通法法庭的地位得到加強(qiáng)。另一方面，議會(huì)的權(quán)力也受到限制。議會(huì)無(wú)權(quán)提出公共支出項(xiàng)目，政府開支的權(quán)力仍然由國(guó)王掌握；同時(shí)，議會(huì)的行動(dòng)也必須置于法庭的監(jiān)督之下。最后，代表新興商人利益的輝格黨人在議會(huì)中占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，他們不愿干涉普通法法庭的運(yùn)轉(zhuǎn)和權(quán)威，從而加強(qiáng)了法庭的獨(dú)立地位?？傊?，光榮革命之后，英國(guó)初步形成了王權(quán)（行政）、立法和司法三權(quán)分立的現(xiàn)代憲政格局。

光榮革命之后，英國(guó)不僅在政治上獲得穩(wěn)定，而且大大增強(qiáng)了國(guó)王的財(cái)政能力。革命之前，國(guó)王往往言而無(wú)信，大肆拖欠向議會(huì)的借款，結(jié)果是他能夠借到的款越來(lái)越少，并最終被議會(huì)所推翻。國(guó)王手中擁有的無(wú)限權(quán)力成為打敗他自己的武器。革命之后，國(guó)王的預(yù)算必須經(jīng)議會(huì)認(rèn)可，這使得國(guó)王的還款承諾變得可信了，國(guó)王能夠借到的錢不但沒(méi)有下降，而且反而上升。英國(guó)因此發(fā)生了一場(chǎng)財(cái)政革命，英國(guó)政府的財(cái)力大大加強(qiáng)。1688年，政府財(cái)政支出只有180萬(wàn)英鎊，到1710年就上漲到980萬(wàn)英鎊；與此同時(shí)，政府借款也由100萬(wàn)英鎊上升到2140萬(wàn)英鎊。這大大加強(qiáng)了英國(guó)在與法國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)中的地位。另一方面，英國(guó)的私人金融業(yè)高速增長(zhǎng)。股票市場(chǎng)交易量由1690年代的每年30萬(wàn)英鎊增長(zhǎng)到1710年代的每年1100萬(wàn)英鎊；利率則由1690年的8%～14%下降到1730年的3%；繼英格蘭銀行之后，多家私人銀行出現(xiàn)，到1720年代達(dá)到25家。

可信承諾也被兩位當(dāng)代著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家達(dá)隆·阿西莫格魯和詹姆斯·羅賓遜用來(lái)解釋歐洲的民主化進(jìn)程。他們于2000年在美國(guó)《經(jīng)濟(jì)學(xué)季刊》上發(fā)表文章“為什么西方擴(kuò)大選舉權(quán)：歷史視野下的民主、不平等和增長(zhǎng)”，從理論上探討了選舉權(quán)在再分配方面所扮演的可信承諾角色。歐洲的民主化不是一蹴而就的，而是經(jīng)歷了精英與平民之間的長(zhǎng)期斗爭(zhēng)。

阿西莫格魯和羅賓遜認(rèn)為，精英本可以通過(guò)給予平民更多的再分配打消平民參政的意愿，但是，這個(gè)承諾是不可信的、或者是時(shí)間不一致的，因?yàn)椋坏┢矫裣嘈帕司⒌闹Z言，未來(lái)的精英就有動(dòng)機(jī)反悔，不給平民再分配。在這種情況下，精英和平民之間就會(huì)陷入無(wú)休止的爭(zhēng)斗之中。為了平息平民的爭(zhēng)斗，只要相信他們還可以掌權(quán)，精英就有動(dòng)力給予平民參政的權(quán)利。平民獲得選舉權(quán)之后，再分配的決定由平民占多數(shù)的議會(huì)做出，因而是可以執(zhí)行的。這樣，再分配的承諾就變得可信了，精英的地位也得以保全。盡管這個(gè)解釋是對(duì)歐洲民主化進(jìn)程的極大簡(jiǎn)化，而且也可能沒(méi)有抓住歐洲民主化進(jìn)程的實(shí)質(zhì)，但是，它關(guān)于可信承諾鞏固精英地位的思想，仍然值得我們深思。

從歐洲的歷史看，絕對(duì)的權(quán)力不等于絕對(duì)的權(quán)威，原因在于，在沒(méi)有任何權(quán)利保障的前提下，被統(tǒng)治者不可能相信統(tǒng)治者的承諾，哪怕這些承諾是出于統(tǒng)治者的好心。

中國(guó)歷史的啟迪

根據(jù)錢穆先生在《中國(guó)歷代政治得失》中的研究結(jié)論，我國(guó)在人類文明的軸心時(shí)代就建立了具有現(xiàn)代特征的國(guó)家治理機(jī)制（因而他說(shuō)中華文明是一個(gè)“早熟”文明），到了唐代，這個(gè)機(jī)制達(dá)到巔峰，其中一個(gè)主要表現(xiàn)是相權(quán)和皇權(quán)的分離。盡管皇帝具有崇高的權(quán)力，但他的行政和司法權(quán)力受到宰相的鉗制。唐代設(shè)中書、門下和尚書三省。中書省主官為宰相，和門下省合組“政事堂”，主管起草皇帝的敕令；尚書省主管執(zhí)行，相當(dāng)于民國(guó)時(shí)期的行政院。政事堂的權(quán)威是很高的，“不經(jīng)鳳閣鸞臺(tái)，何得為敕”（武則天把中書省改稱為鳳閣，把門下省改稱為鸞臺(tái)）?？上У氖?，唐代之后，相權(quán)被大大削弱，皇權(quán)上升。宋代仍然有中書省，掌管皇帝敕令的起草權(quán)；明代廢棄相位，宰相的職責(zé)由皇帝擔(dān)任；清代則形成了皇帝的完全集權(quán)，在許多場(chǎng)合，秘密統(tǒng)治機(jī)制代替了公開的制度。

錢穆先生認(rèn)為，不能把清代的絕對(duì)皇權(quán)等同于中國(guó)的全部歷史，中國(guó)從軸心時(shí)代到唐代建立和完善的國(guó)家治理模式是對(duì)人類社會(huì)的一大貢獻(xiàn)。這一點(diǎn)也被美國(guó)當(dāng)代著名政治學(xué)家弗蘭西斯·福山所認(rèn)同。在《政治秩序的起源》一書中，他認(rèn)為中國(guó)是最早建立現(xiàn)代國(guó)家治理的國(guó)家。

中國(guó)自古就是一個(gè)幅員遼闊的大國(guó)，如何統(tǒng)治這樣的一個(gè)大國(guó)是歷代君主都費(fèi)盡心機(jī)的大事。地方自治是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治的方法之一，所謂“皇權(quán)不下縣”，就是很好的寫照。清代是除元代之外中國(guó)疆域最大的王朝，且民族眾多。作為少數(shù)民族政權(quán)，滿族統(tǒng)治者深諳治理之道，不僅給予少數(shù)民族較大的自治權(quán)，而且官方文件亦使用滿、漢、蒙、回、藏五種文字版本。新中國(guó)繼承了中國(guó)傳統(tǒng)的單一制體制，同時(shí)尊重少數(shù)民族地區(qū)的自治權(quán)。但是，如何在單一制下管理一個(gè)幅員遼闊的大國(guó)，既保持中央的權(quán)威，又調(diào)動(dòng)地方的積極性，并不是一件容易的事情。人民共和國(guó)花費(fèi)了40多年才找到較好的辦法。

上世紀(jì)50年代，人民共和國(guó)百?gòu)U待興，為加快工業(yè)化進(jìn)程，中央政府實(shí)行對(duì)全國(guó)財(cái)政的集權(quán)化管理，但其弊端很快就顯現(xiàn)出來(lái)。毛澤東于1956年發(fā)表《論十大關(guān)系》，其中之一大關(guān)系即是中央和地方的關(guān)系。他要求在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大地方的權(quán)力，讓地方辦更多的事情，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。這個(gè)觀點(diǎn)被1958年的“大躍進(jìn)”所放大，地方獲得極大的自主權(quán)，但同時(shí)也造成了極大的混亂，三年調(diào)整時(shí)期不得不做出回調(diào)?！拔母铩睍r(shí)期，地方再次獲得較大的自主權(quán)，中央和地方的財(cái)政關(guān)系不得不隔三差五地調(diào)整。

1977～1979年開始搞地方財(cái)政包干試點(diǎn)，1980年開始全面實(shí)行財(cái)政包干制度。這個(gè)制度的核心是“交夠國(guó)家的，剩下全是自己的”，因而極大地提高了地方的積極性?！胺潘B(yǎng)魚”成為各地、特別是沿海地區(qū)地方政府的施政方針，我國(guó)的宏觀稅負(fù)因此從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的30%以上降低到20%以下，為改革開放早期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供了充足的動(dòng)力。然而，財(cái)政包干也帶來(lái)巨大的負(fù)面效應(yīng)。中央政府財(cái)政能力弱化，到1993年財(cái)政包干結(jié)束的時(shí)候，中央財(cái)政收入不到全部政府預(yù)算收入的20%；財(cái)政紀(jì)律渙散，稅收收入降至國(guó)民生產(chǎn)總值的12%，地方政府的大量收入來(lái)自各種經(jīng)營(yíng)和收費(fèi)。在這個(gè)背景下，時(shí)任副總理的朱镕基強(qiáng)力推動(dòng)分稅制改革，將中央和地方的財(cái)政關(guān)系以分稅的形式確定下來(lái)，并大大加強(qiáng)了中央層級(jí)的收入份額。

錢穎一、許成鋼和他們的合作者的理論和經(jīng)驗(yàn)研究表明，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中央政府可以隨時(shí)收回地方政府手中的財(cái)政權(quán)利，并可以直接干預(yù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從包干制開始確立的地方政府的財(cái)政權(quán)，在中央和企業(yè)之間豎起一道防火墻，有效防止了中央隨意干預(yù)企業(yè)的企圖。許成鋼還認(rèn)為，中國(guó)之所以取得這樣的成功，和有一個(gè)強(qiáng)大的中央政府是分不開的。通過(guò)掌握地方官員的政治任命權(quán)力，中央政府可以有效地控制地方官員，并給他們提供充足的正向激勵(lì)。

中國(guó)共產(chǎn)黨與國(guó)家治理

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，分工因而變得必不可少，價(jià)值多元成為社會(huì)的主流形態(tài)。在此之上，中國(guó)又是一個(gè)地理和人口上的巨型國(guó)家，如何在這樣的一個(gè)國(guó)家實(shí)現(xiàn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、同時(shí)防止權(quán)力的腐化和濫用，仍然是一個(gè)亟待從制度上解決的問(wèn)題。

現(xiàn)代國(guó)家是一部復(fù)雜而精巧的機(jī)器，作為國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)力量和憲法架構(gòu)的一部分，中國(guó)共產(chǎn)黨必須能夠嫻熟地駕馭這部機(jī)器。

黨與人民代表大會(huì)之間的關(guān)系是清晰的。一方面，對(duì)于重大立法事項(xiàng)，黨把握立法方向，提出立法建議；另一方面，黨考察和選拔政府后備干部，向人民代表大會(huì)建議官員人選。在政協(xié)方面，盡管仍然有很大的改進(jìn)空間，但黨與政協(xié)的關(guān)系也業(yè)已由憲法和政協(xié)章程予以確立。同時(shí)，我們強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一。如果司法嚴(yán)格按照程序和法律辦理案件，同時(shí)人民代表大會(huì)也盡到了監(jiān)督責(zé)任，那么，黨的領(lǐng)導(dǎo)就是完備的。在這方面，例外情況的處理需要特別給予重視。

2016年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者奧利弗·哈特的主要貢獻(xiàn)是揭示了契約的不完備性及其對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的影響。比如，裝修合同無(wú)法把所有裝修的細(xì)節(jié)都寫進(jìn)合同，因而會(huì)導(dǎo)致施工隊(duì)的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。法律的本質(zhì)是一套社會(huì)契約，和其他契約一樣，也是不完備的，不可能窮盡世間一切可能發(fā)生的事情，因而，在法律的執(zhí)行過(guò)程中，總會(huì)出現(xiàn)例外。當(dāng)例外出現(xiàn)的時(shí)候，法官的判決具有造法功能。

法律是對(duì)社會(huì)的一種承諾，既然黨主導(dǎo)立法過(guò)程，黨尊重法律就是尊重自己的承諾。在常態(tài)下，各級(jí)黨政官員不應(yīng)該干預(yù)具體的司法個(gè)案。黨的領(lǐng)導(dǎo)在中國(guó)具有歷史、政治和法理上的正當(dāng)性，但是，要取得民眾的政治認(rèn)同，各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部都必須尊重黨自己主導(dǎo)制定的法律和程序。也就是說(shuō)，任何組織或者個(gè)人包括各級(jí)黨的組織，都必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。

和其他國(guó)家相比，我國(guó)的法律對(duì)民眾權(quán)利的保護(hù)并不差，在許多地方甚至好于一些國(guó)家。如果黨尊重自己主導(dǎo)制定的法律，民眾就會(huì)有安全感，接受黨對(duì)社會(huì)的承諾，從而認(rèn)可黨的執(zhí)政合法性。

所以，防止各級(jí)黨政官員對(duì)具體司法個(gè)案的隨意干預(yù)就非常重要。因?yàn)?，如果黨政官員隨意干預(yù)具體司法個(gè)案，民眾就會(huì)覺(jué)得法律是可以被隨意解釋的，從而會(huì)對(duì)自己的權(quán)利產(chǎn)生疑慮，對(duì)法律失去信心。盡管在例外情況下的某些干預(yù)行為具有合理性，但是，如何定義“例外”是不清楚的，民眾并不知道“例外”是真實(shí)的還是某些人或機(jī)構(gòu)根據(jù)自己的利益或判斷確定的。

前面說(shuō)過(guò)，黨的工作必須通過(guò)復(fù)雜的委托—代理關(guān)系才能夠完成，與司法相關(guān)的代理者如果出于自利或自保的目的，可能扭曲司法過(guò)程和結(jié)果。為防止司法變成一些權(quán)力擁有者或機(jī)構(gòu)謀取私利的工具，需要有一道防火墻。在這方面，2015年印發(fā)的《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》，是一個(gè)有益的努力和嘗試。

那么，如何處理例外？其實(shí)，我國(guó)的司法實(shí)踐已經(jīng)形成了一套行之有效的辦法，這就是最高人民法院的司法解釋。這些司法解釋是對(duì)法官新判例的總結(jié)和歸納，具有法律效力，各級(jí)人民法院必須遵照?qǐng)?zhí)行。黨對(duì)例外的指導(dǎo)，完全可以通過(guò)對(duì)司法解釋的領(lǐng)導(dǎo)得以實(shí)現(xiàn)。

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)。我們要借鑒歷史有益經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。