摘 要 農(nóng)村土地政策現(xiàn)在已經(jīng)成為參與國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)整的重要宏觀政策之一，在我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的探索發(fā)揮重要作用。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)立法不健全、農(nóng)村土地的有效需求和供給不足導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益無(wú)法得到保障、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后擅自改變農(nóng)用地用途等問(wèn)題現(xiàn)實(shí)存在。本文通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)、外相關(guān)文獻(xiàn)研究的梳理，借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，提出我國(guó)土地流轉(zhuǎn)日后的發(fā)展思路。

關(guān)鍵詞 土地政策 農(nóng)村 土地流轉(zhuǎn) 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

作者簡(jiǎn)介：張旭紅，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：民商法。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.106

農(nóng)業(yè)作為中國(guó)發(fā)展的基礎(chǔ)性行業(yè)，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中扮演著不可替代的作用。作為人類(lèi)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，為人們生存、發(fā)展提供了必要的生產(chǎn)資料，伴隨著近幾十年來(lái)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地面臨著巨大的困境，大量拋荒，散戶經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致耕地的利用率大大降低，無(wú)法保證基本的糧食供給，同時(shí)農(nóng)民基本生活難以得到保障，引發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題。為適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展形勢(shì)以及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的迫切需求，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)運(yùn)而生。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的理論深化與制度完善能夠促進(jìn)我國(guó)廣大農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)的改善，提高創(chuàng)富能力，進(jìn)行社會(huì)地位的轉(zhuǎn)變及保障基本生活，而且能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型和實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的更加公平分配，在農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置等方面都具有深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。筆者通過(guò)搜集前人文獻(xiàn)并將其進(jìn)行歸納整理，梳理出國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于農(nóng)村土地政策見(jiàn)解，在對(duì)農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的探索過(guò)程中出現(xiàn)的流轉(zhuǎn)方式、權(quán)利保障、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面的問(wèn)題分析、原因歸結(jié)和解決途徑等方面的內(nèi)容。

一、農(nóng)村土地政策的核心地位

農(nóng)村土地作為重要的物質(zhì)生產(chǎn)資料，農(nóng)村土地政策的變動(dòng)決定著未來(lái)農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革起著至關(guān)重要的作用。齊美玲（2012）認(rèn)為我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問(wèn)題在很大程度上是由于包括土地制度在內(nèi)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度內(nèi)部存在缺陷所引發(fā)的。王麗華（2012）認(rèn)為土地制度不僅影響著農(nóng)村土地資源的配置效率，同時(shí)也對(duì)城鄉(xiāng)之間差距進(jìn)行著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)。姜愛(ài)林（2003）將土地政策的發(fā)展歸納為四個(gè)階段：突破、磨合、轉(zhuǎn)型、發(fā)展四個(gè)階段。突破階段以“包產(chǎn)到戶、包干到戶”為標(biāo)志的家庭經(jīng)營(yíng)體制基本確立；磨合階段計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期最基本的經(jīng)濟(jì)制度—— “統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度”進(jìn)行演變；轉(zhuǎn)型階段轉(zhuǎn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行軌道并逐漸發(fā)展，代表性土地政策為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制；發(fā)展階段家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制經(jīng)過(guò)初步市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的考驗(yàn)，逐步向現(xiàn)代市場(chǎng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。

“三農(nóng)”問(wèn)題關(guān)系到我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否穩(wěn)定的關(guān)鍵，其中，農(nóng)村土地政策問(wèn)題是核心。梁尚書(shū)（2009）認(rèn)為土地政策作為宏觀調(diào)控工具調(diào)控國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)已經(jīng)得到普遍的認(rèn)可，土地政策的調(diào)控采取經(jīng)濟(jì)、行政和法律等多種手段，通過(guò)調(diào)節(jié)土地供求關(guān)系，以達(dá)到調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)展

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是為了適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，滿足規(guī)模經(jīng)營(yíng)用地需求的一個(gè)趨勢(shì)，是建立在家庭土地承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，實(shí)行統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)模式，通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，對(duì)促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展有著重要意義。

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)選擇

隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策的實(shí)際推進(jìn)，越來(lái)越多的學(xué)者們認(rèn)清其現(xiàn)實(shí)必要性。屈冬玉（2010）認(rèn)為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)鄧小平同志“兩個(gè)飛躍”論斷的重要前提和條件，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要。徐元明（2008）認(rèn)為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀趨勢(shì)， 是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果。高富平（2012）認(rèn)為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)濟(jì)，是農(nóng)村土地政策以及經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)選擇。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式的選擇和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的把控

流轉(zhuǎn)模式作為土地流轉(zhuǎn)的載體，其方式的選擇尤其重要。楊德才教授（2005）認(rèn)為股田制以其產(chǎn)權(quán)明晰、能夠根據(jù)市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)生產(chǎn)、注重農(nóng)戶個(gè)體的個(gè)人意愿性以及產(chǎn)權(quán)利益邊界清晰等顯著特點(diǎn)，成為了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主要方式，以確保農(nóng)民權(quán)益。

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)推進(jìn)的過(guò)程中，不可避免的伴隨著各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)。劉先江（2015）認(rèn)為作為繼土改到集體化再到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)作為土地的第三次重大變革，在實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的同時(shí)，存在著政治風(fēng)險(xiǎn)，如影響社會(huì)穩(wěn)定、弱化政治信任、誘發(fā)新型腐敗以及危及糧食安全等，提出了明確土地權(quán)力邊界，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，以農(nóng)民自愿為原則進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模，堅(jiān)守關(guān)于耕地的18億畝紅線，加強(qiáng)農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)班子基層管理層建設(shè)等一系列措施，以防范政治風(fēng)險(xiǎn)。趙峰（2014）分析了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)、糧食安全風(fēng)險(xiǎn)、流轉(zhuǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)民權(quán)益風(fēng)險(xiǎn)和農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等各種風(fēng)險(xiǎn)，提出了健全土地流轉(zhuǎn)體制，完善法律保障制度，建立健全產(chǎn)權(quán)明晰，權(quán)益保障的土地流轉(zhuǎn)體系，把控風(fēng)險(xiǎn)，保障農(nóng)民利益。姜曉萍（2011）提出隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程的加快，農(nóng)村土地物權(quán)虛化、農(nóng)民權(quán)益受損、社會(huì)保障權(quán)薄弱等問(wèn)題，容易引發(fā)農(nóng)民維權(quán)行為等一系列社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)為應(yīng)該健全土地流轉(zhuǎn)法律制度，完善社會(huì)保障機(jī)制以及農(nóng)民應(yīng)急處理機(jī)制，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益，降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

錢(qián)忠好（2003）認(rèn)為我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的核心問(wèn)題是農(nóng)村土地的有效需求和有效供給。通過(guò)建立土地流轉(zhuǎn)理論決策模型，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)面臨剛性的需求約束，總體水平上呈現(xiàn)供不應(yīng)求的不均衡態(tài)勢(shì)。因此，需要改善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的外部條件，促進(jìn)農(nóng)村土地有效供給的形成。卜紅雙（2013）提出了土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的“非糧化”問(wèn)題，隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)程的不斷加快，大量的工商業(yè)資本流入經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中，農(nóng)地“非糧化”和“非農(nóng)化”程度加深，長(zhǎng)此以往將對(duì)我國(guó)的糧食安全造成不同程度的威脅。

（三）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)保障農(nóng)民的權(quán)益

保障農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主要目的。學(xué)者們從不同的角度給出了不同的見(jiàn)解和解決方案。徐元明（2008）提出了農(nóng)村土地終極所有權(quán)，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，保障農(nóng)民權(quán)益。丁關(guān)良（2011）提出根據(jù)目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，應(yīng)切合實(shí)際的使流轉(zhuǎn)過(guò)程有法可依，并且可依之法是良法，建議對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法，以保障土地流轉(zhuǎn)的質(zhì)量、效率和農(nóng)民的收益性。趙陽(yáng)（2014）認(rèn)為解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度中存在的若干問(wèn)題，首先要正確處理農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的關(guān)系，同時(shí)保持土地集體所有制原則，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，堅(jiān)持農(nóng)民自主自愿的原則，積極開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作。趙陽(yáng)認(rèn)為，下一步工作的重心，要順應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制，堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用，保障基本農(nóng)田面積，維護(hù)農(nóng)民利益，進(jìn)而保障國(guó)家糧食安全。所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，應(yīng)在中央的統(tǒng)一部署下，積極穩(wěn)妥有序調(diào)控。朱柳艷（2012）通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外機(jī)制的研究，總結(jié)出了市場(chǎng)機(jī)制、國(guó)家調(diào)控機(jī)制和民間服務(wù)機(jī)制以及三者的相互制衡和協(xié)調(diào)“三機(jī)制”原則來(lái)確保農(nóng)民權(quán)益。通過(guò)對(duì)實(shí)驗(yàn)區(qū)“三機(jī)制”制度的效果情況跟蹤，來(lái)分析現(xiàn)行法律存在的不足以及制約農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的障礙，在此基礎(chǔ)上完善和健全法律制度，保障農(nóng)民權(quán)益。

三、國(guó)外現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的研究

英國(guó)政府通過(guò)修訂《農(nóng)業(yè)法》，對(duì)主動(dòng)放棄個(gè)體生產(chǎn)、參與集體經(jīng)營(yíng)的農(nóng)場(chǎng)主進(jìn)行補(bǔ)貼，對(duì)自然條件惡劣地區(qū)農(nóng)民進(jìn)行一定的獎(jiǎng)勵(lì)。在政府鼓勵(lì)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、農(nóng)業(yè)技術(shù)的改進(jìn)等因素的共同作用下，英國(guó)的土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行，農(nóng)場(chǎng)數(shù)量減少很快。

法國(guó)為解決規(guī)模經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，特頒布法律，小塊土地合并和限制農(nóng)用地分割等政策，達(dá)到適度規(guī)模目的。法國(guó)還建立了具有土地市場(chǎng)管理功能的土地事務(wù)所、土地銀行。

日本啟用社會(huì)中介力量，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供信息和管理服務(wù)，嚴(yán)格把控開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)人員的資質(zhì)，并設(shè)立一定的考核制度，以確保規(guī)模經(jīng)營(yíng)的順利進(jìn)行。同時(shí)限制工商資本過(guò)度介入土地流轉(zhuǎn)過(guò)程，保障農(nóng)民的利益的同時(shí)實(shí)現(xiàn)了耕地的最有效利用。

美國(guó)作為世界上最先進(jìn)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，其現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展極具代表性。美國(guó)土地分為三種：個(gè)人私有、州政府私有以及聯(lián)邦政府私有。美國(guó)的農(nóng)用地采用私有制度，個(gè)人可通過(guò)租賃，獲得租金收入。美國(guó)農(nóng)用地可自由買(mǎi)賣(mài)和租賃，不受政府管制。同時(shí)美國(guó)政府采用信貸支持、政策引導(dǎo)、利息調(diào)節(jié)、價(jià)格補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段，通過(guò)各種優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)誘導(dǎo)家庭農(nóng)場(chǎng)規(guī)模的適度擴(kuò)大。

國(guó)外農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)發(fā)展的啟示：國(guó)外的發(fā)展較早，多數(shù)經(jīng)過(guò)了沉痛的土地流轉(zhuǎn)的磨難，從大規(guī)模的土地兼并和土地流轉(zhuǎn)以及土地拋荒到后來(lái)的適度規(guī)模化生產(chǎn)，建立了完善的法律制度保障體系，實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型。

通過(guò)以上對(duì)文獻(xiàn)的梳理不難發(fā)現(xiàn)：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)已是大勢(shì)所趨，必將在以后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的最重要手段。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是農(nóng)村改革的基本方向，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中所經(jīng)歷的各種風(fēng)險(xiǎn)以及問(wèn)題都是向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型中不可避免的階段，但是可以通過(guò)一系列措施縮短該階段。健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的法律法規(guī)，積極發(fā)展農(nóng)村民間服務(wù)組織，注重基層領(lǐng)導(dǎo)的思想建設(shè)，準(zhǔn)確把握農(nóng)民和市場(chǎng)訴求，切實(shí)有效的提高土地流轉(zhuǎn)效率，真正使農(nóng)民權(quán)益得到保障，土地得到最有效利用，發(fā)揮土地最大效用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

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