劉蓼+王雨

[摘 要]土地流轉(zhuǎn)對(duì)促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置、提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、促進(jìn)農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要意義。文章基于連云港市贛榆區(qū)土地流轉(zhuǎn)的實(shí)證研究，通過(guò)實(shí)地調(diào)研及深入農(nóng)戶走訪，發(fā)現(xiàn)在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，該區(qū)土地流轉(zhuǎn)存在著流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)不規(guī)范、對(duì)土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識(shí)不到位、干群關(guān)系緊張、土地承包管理工作不完善等潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，文章提出了增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理理念、建立健全土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)體系、創(chuàng)造就業(yè)等具有可操作性的對(duì)策和建議，對(duì)更好地預(yù)防和減少農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生，進(jìn)而建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的穩(wěn)定和諧發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

[關(guān)鍵詞]土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民；風(fēng)險(xiǎn)管理；精準(zhǔn)扶貧

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.51.241

1 土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的積極效應(yīng)

贛榆區(qū)人多地少，農(nóng)村人均占有耕地僅1.1畝，第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)較慢。近年來(lái)，隨著國(guó)家土地政策的落實(shí)，贛榆區(qū)已累計(jì)流轉(zhuǎn)土地面積34.81萬(wàn)畝。其中，種養(yǎng)大戶經(jīng)營(yíng)21.91萬(wàn)畝，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)經(jīng)營(yíng)8.08萬(wàn)畝，城鎮(zhèn)居民及其他組織經(jīng)營(yíng)4.82萬(wàn)畝。

1.1 加快了農(nóng)民致富步伐

土地流轉(zhuǎn)使部分農(nóng)民在享受出租土地收入的同時(shí)，既可以外出打工，又可在所出租的土地上打工，獲得勞務(wù)收入，增加可支配收入。調(diào)查表明，轉(zhuǎn)讓土地后農(nóng)戶的人均收入比自己經(jīng)營(yíng)土地收入平均高出600～1200元。

1.2 推進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移

通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，會(huì)手藝、頭腦活、善經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民更多地離家外出務(wù)工。據(jù)統(tǒng)計(jì)，土地流轉(zhuǎn)后全區(qū)每年新增外出務(wù)工人員都在3000人以上，全區(qū)年均勞務(wù)收入達(dá)到6億元以上，起到了增加農(nóng)民收入和活躍城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的目的。

1.3 推進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程

厲莊鎮(zhèn)藍(lán)莓基地等17個(gè)“千畝連片”農(nóng)業(yè)園區(qū)順利推進(jìn)。其中藍(lán)莓基地計(jì)劃采取公司加農(nóng)戶形式，實(shí)行統(tǒng)一管理模式，可以極大地提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化程度和農(nóng)戶的效益?！八募咎飯@”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)更是連云港市贛榆區(qū)農(nóng)業(yè)建設(shè)中的新亮點(diǎn)；崛起的江蘇雅仕沙河農(nóng)場(chǎng)，將是江蘇省現(xiàn)代化程度最高的農(nóng)業(yè)園區(qū)。

2 土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

2.1 土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)

贛榆地處蘇北，屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。該地區(qū)在農(nóng)村社會(huì)保障制度還沒(méi)有完全建立起來(lái)的情況下，隨著土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程加快，大批失地農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，給城市的交通、住房、衛(wèi)生帶來(lái)了不少的壓力，還有部分失地農(nóng)民因務(wù)工難等原因返鄉(xiāng)，他們情緒激動(dòng)、挑釁滋事，給社會(huì)治理工作帶來(lái)一定困難。

2.2 土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的政府公信力風(fēng)險(xiǎn)

贛榆區(qū)的土地流轉(zhuǎn)工作大多由政府主導(dǎo)，土地流不流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)多少畝、流轉(zhuǎn)的價(jià)格、合同的簽訂等，政府都參與其中替老百姓做決定。在政府主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)模式下，為縮短流轉(zhuǎn)時(shí)間、加大流轉(zhuǎn)規(guī)模，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，政府注重保護(hù)承包方的利益而忽視農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這一現(xiàn)象讓農(nóng)民以為大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)就是政府的“面子工程”。政府是以犧牲農(nóng)民的利益為代價(jià)滿足承包方的需求，加劇了干群矛盾，影響了政府的公信力。

2.3 土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的習(xí)俗文化風(fēng)險(xiǎn)

文化是生產(chǎn)力的重要因素，以村為單位的宗族文化在農(nóng)村具有很強(qiáng)的生命力，而且對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)起到重要作用。土地流轉(zhuǎn)后，大量失地農(nóng)民進(jìn)入“城市”，成為“市民”，脫離宗族文化，甚至宗族文化消失。以塔山鎮(zhèn)為例，2010年以來(lái)，依托萬(wàn)畝良田工程，對(duì)小官莊、范莊、小探馬3個(gè)村整體搬遷，搬遷農(nóng)戶722戶，成立新的中心社區(qū)。農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式發(fā)生較大改變，越來(lái)越城市化，3個(gè)村流轉(zhuǎn)的近2萬(wàn)畝土地，統(tǒng)一交給鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展公司托管經(jīng)營(yíng)，每年按畝折算領(lǐng)取糧食。由于農(nóng)民生活習(xí)慣和文化水平差異，他們?cè)谛律鐓^(qū)找不到存在感，缺乏文化認(rèn)同感，無(wú)法適應(yīng)和融入“城市”生活。

2.4 土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的糧食安全風(fēng)險(xiǎn)

土地流轉(zhuǎn)對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)由于缺乏有效規(guī)范和監(jiān)督，極易引發(fā)農(nóng)業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)。第一是流轉(zhuǎn)土地的“非糧食化”。土地流轉(zhuǎn)后“非糧食化”現(xiàn)象比較普遍，種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民專業(yè)合作社等為獲取更多的經(jīng)濟(jì)效益，而從事花卉業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等收益較高行業(yè)，對(duì)糧食安全造成很大威脅。贛榆區(qū)累計(jì)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)104萬(wàn)畝，其中糧食種植37萬(wàn)畝。第二是流轉(zhuǎn)土地的“非農(nóng)業(yè)化”。這對(duì)糧食安全造成的影響尤為嚴(yán)重。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后，土地的運(yùn)用應(yīng)該以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，一些部門和個(gè)人利用農(nóng)地流轉(zhuǎn)手段，非法改變農(nóng)地用途，牟取部門和個(gè)人利益。

2.5 土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的失地農(nóng)民權(quán)益風(fēng)險(xiǎn)

贛榆區(qū)分為山區(qū)、平原、沿海三個(gè)區(qū)域，土地流轉(zhuǎn)均價(jià)每畝每年800元左右。山區(qū)丘陵地較多，地質(zhì)差，流轉(zhuǎn)價(jià)格每畝每年在600元左右，有的甚至還更低。以糧食實(shí)物結(jié)算的標(biāo)準(zhǔn)為：每畝每年水稻550斤、小麥300斤。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)后家庭收入變化不大的居多。一些合作社、股份合作公司的補(bǔ)貼能否及時(shí)到位也是未知數(shù)，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益難以得到保障。

3 對(duì)土地流轉(zhuǎn)的建議和思考

3.1 強(qiáng)化宣傳和引導(dǎo)，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式，使土地流轉(zhuǎn)由被動(dòng)逐步轉(zhuǎn)向自發(fā)

一是要加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)意義的宣傳。充分利用電視、廣播、墻報(bào)等多種形式加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)意義的宣傳。二是要加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)典型的宣傳。對(duì)那些在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，觀念較新、經(jīng)營(yíng)效益較好的經(jīng)營(yíng)大戶要充分利用各種媒體進(jìn)行大力宣傳，切實(shí)發(fā)揮典型的帶動(dòng)作用。三是創(chuàng)新形式，主要包括三種模型。第一種是龍頭企業(yè)帶動(dòng)型：鼓勵(lì)農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)量化入股，以龍頭企業(yè)為依托，以經(jīng)濟(jì)效益為紐帶，以特色農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)。第二種是合作社帶動(dòng)型：鼓勵(lì)農(nóng)民專業(yè)合作社圍繞建立農(nóng)產(chǎn)品原料基地，與村集體經(jīng)濟(jì)組織合作組建股份有限公司，開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)；組織農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，聯(lián)合成立土地股份合作社，開(kāi)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)。第三種是優(yōu)惠政策帶動(dòng)型：采取產(chǎn)業(yè)政策傾斜、稅收優(yōu)惠等多種措施進(jìn)行扶持，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)穩(wěn)步發(fā)展。

3.2 依法進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益

要切實(shí)加大對(duì)《合同法》《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律的宣傳力度。進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，組織相關(guān)部門擬定具體實(shí)施辦法，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容，明確承租雙方的責(zé)、權(quán)、利，規(guī)范引導(dǎo)雙方履約行為，加強(qiáng)契約規(guī)范管理，并且積極做好法律咨詢和服務(wù)，防止因土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)新的矛盾糾紛。

3.3 發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)

一是應(yīng)該將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作列入政府重要議事日程，做到主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，并將土地流轉(zhuǎn)工作列入年度考核的重要內(nèi)容。二是政府必須加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，改善水利、電力、道路等生產(chǎn)條件，為農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件。三是加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、子女教育、農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)等為主的農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，逐步弱化農(nóng)民對(duì)土地的社會(huì)保障功能的依賴性，才能打消農(nóng)民的后顧之憂，提高他們對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的積極性。

3.4 落實(shí)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償金，完善相關(guān)法律法規(guī)

在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，必須關(guān)注農(nóng)民土地補(bǔ)償金的落實(shí)情況。建立專門針對(duì)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償金的長(zhǎng)效機(jī)制，并進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。補(bǔ)償辦法要和農(nóng)民商量，不能只有基層干部等少數(shù)幾個(gè)人說(shuō)了算。這樣農(nóng)民既享有了對(duì)土地流轉(zhuǎn)的知情權(quán)，又增強(qiáng)了他們的主人翁意識(shí)，同時(shí)杜絕了基層干部濫用職權(quán)、從土地流轉(zhuǎn)中獲取利益。

3.5 健全和完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系

一是做好宣傳發(fā)動(dòng)工作。通過(guò)黨員冬訓(xùn)、全鎮(zhèn)干部大會(huì)等形式深入宣傳《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)，使廣大干部群眾了解到土地流轉(zhuǎn)是發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的有效途徑，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是利國(guó)利民的重要舉措。二是建立土地流轉(zhuǎn)信息庫(kù)。完善鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，設(shè)立土地流轉(zhuǎn)信息庫(kù)。依托農(nóng)經(jīng)綜合管理網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，積極開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)登記、信息發(fā)布、土地評(píng)估、變更等服務(wù)。三是流轉(zhuǎn)過(guò)程規(guī)范管理。從完善流轉(zhuǎn)合同入手，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，采用統(tǒng)一格式的文書檔案資料，規(guī)范流轉(zhuǎn)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益。

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