張勤+黃秀星

摘 要：新常態(tài)對(duì)政府管理提出了新的要求，審計(jì)唯有不斷提升其價(jià)值，才能在新常態(tài)下充分發(fā)揮其在國家治理中的基石和重要保障作用。從新常態(tài)下審計(jì)工作面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)出發(fā)，分析提升審計(jì)價(jià)值的有效途徑和方法，為加強(qiáng)審計(jì)工作提供有益參考。

關(guān)鍵詞：新常態(tài)；提升；審計(jì)價(jià)值；方法

中圖分類號(hào)：F23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.33.094

中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)入新常態(tài)，意味著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件和環(huán)境已經(jīng)或即將發(fā)生諸多重大轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)增長將基本告別過去30多年10%左右的高速度，基本告別傳統(tǒng)的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的粗放增長模式。新常態(tài)下，國家治理出現(xiàn)了新動(dòng)向、新變化，審計(jì)發(fā)展也面臨新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。這就要求國家審計(jì)監(jiān)督體系相應(yīng)調(diào)整工作目的、內(nèi)容和方法，進(jìn)一步挖掘和開發(fā)自身價(jià)值，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。

1 新常態(tài)對(duì)審計(jì)工作提出的要求

1.1 審計(jì)地位的提高要求審計(jì)充分發(fā)揮國家免疫系統(tǒng)功能

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》（國發(fā)〔2014〕48號(hào)，以下簡稱《意見》）要求發(fā)揮審計(jì)促進(jìn)國家重大決策部署落實(shí)的保障作用，這使得審計(jì)地位提升到了一個(gè)新高度。在新常態(tài)下，審計(jì)要站在國家治理的高度，為國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署的落實(shí)發(fā)揮好參謀作用。審計(jì)工作要著力監(jiān)督檢查各地區(qū)、各部門落實(shí)穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)等政策措施的具體部署、執(zhí)行進(jìn)度、實(shí)際效果等情況。國家賦予國家審計(jì)機(jī)關(guān)的不是簡單的披露權(quán)，而是包含建議在內(nèi)的報(bào)告權(quán)，即國家審計(jì)機(jī)關(guān)針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，有權(quán)而且必須提出改革和完善的審計(jì)建議。這一建設(shè)性作用的目標(biāo)，就是充分發(fā)揮審計(jì)國家免疫系統(tǒng)的功能，推動(dòng)國家各個(gè)領(lǐng)域的持續(xù)改革和發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)國家良治。

1.2 審計(jì)領(lǐng)域的拓展要求進(jìn)一步提升審計(jì)人員綜合素質(zhì)

《意見》要求對(duì)公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行審計(jì)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。這就擴(kuò)大了國家審計(jì)的工作范圍，在傳統(tǒng)的財(cái)政收支審計(jì)基礎(chǔ)上，增加了國有資產(chǎn)運(yùn)用審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、資源環(huán)境審計(jì)等，未來甚至還可考慮將與國計(jì)民生和生態(tài)環(huán)保相關(guān)的事項(xiàng)列為國家審計(jì)的常規(guī)內(nèi)容。除了單位，個(gè)人也被明確列為國家審計(jì)對(duì)象。審計(jì)領(lǐng)域的拓寬，對(duì)審計(jì)人員的職業(yè)判斷和綜合分析能力提出了更高的要求，不但要求其具備全局性視野，更需要其從推動(dòng)完善國家治理、促進(jìn)深化改革的高度來思考和推進(jìn)審計(jì)工作。在項(xiàng)目的具體實(shí)施過程中，還要求考慮審計(jì)重點(diǎn)、審計(jì)方法和審計(jì)手段，以及審計(jì)成果如何才能切實(shí)反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有全局性、傾向性、苗頭性、規(guī)律性的綜合信息。

1.3 審計(jì)整改落實(shí)力度的加大對(duì)審計(jì)質(zhì)量提出更高的要求

審計(jì)質(zhì)量是審計(jì)的生命線，是審計(jì)機(jī)關(guān)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。《意見》明確將被審計(jì)單位的主要負(fù)責(zé)人作為整改第一責(zé)任人，要切實(shí)抓好審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改工作，對(duì)重大問題要親自管、親自抓。要求各地區(qū)、各部門把審計(jì)結(jié)果及其整改情況作為考核、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的重大問題，要依法做出處理，嚴(yán)肅追究有關(guān)人員責(zé)任。對(duì)審計(jì)反映的典型性、普遍性、傾向性問題，要及時(shí)研究，完善制度規(guī)定。對(duì)整改不到位的，要與被審計(jì)單位主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談。對(duì)整改不力、屢審屢犯的，要嚴(yán)格追責(zé)問責(zé)。這就要求審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行嚴(yán)格的審計(jì)質(zhì)量控制，嚴(yán)格按規(guī)定立項(xiàng)、發(fā)送通知書、制定方案、組織實(shí)施審計(jì)、獲取審計(jì)證據(jù)，嚴(yán)格按規(guī)范做出審計(jì)結(jié)論，確保各項(xiàng)程序和審計(jì)結(jié)論經(jīng)得起法規(guī)、審計(jì)對(duì)象以及社會(huì)的檢驗(yàn)。

2 新常態(tài)下審計(jì)工作面臨的挑戰(zhàn)

2.1 審計(jì)任務(wù)的日益繁重與審計(jì)人員數(shù)量短缺矛盾突出

近年來，不僅是經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)張加大了審計(jì)的工作量，大量實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、投資決算審計(jì)也加大了審計(jì)工作量。加之上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)及紀(jì)委監(jiān)察等部門大量抽調(diào)審計(jì)人員參與各項(xiàng)同步審計(jì)、交叉審計(jì)、巡查、檢查等工作，使得審計(jì)工作任務(wù)越來越艱巨。然而在這種情況下，由于行政事業(yè)編制的限制等原因，審計(jì)機(jī)關(guān)的力量卻未能隨任務(wù)的增加而同步增強(qiáng)，有些單位若干年中都未接收過高校畢業(yè)的新的新鮮血液。審計(jì)人員數(shù)量短缺，年齡結(jié)構(gòu)分布不甚合理，難以應(yīng)對(duì)新常態(tài)下審計(jì)任務(wù)日益繁重的新問題。

2.2 經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的復(fù)雜性與審計(jì)人員專業(yè)背景的單一性矛盾突出

國家審計(jì)需要面對(duì)不同的審計(jì)對(duì)象，其業(yè)務(wù)領(lǐng)域廣泛、專業(yè)復(fù)雜。僅以國土局的礦產(chǎn)開發(fā)相關(guān)業(yè)務(wù)為例，涉及的法律法規(guī)及各種規(guī)范性文件多達(dá)135個(gè)，土地管理相關(guān)業(yè)務(wù)的規(guī)范性文件則更多。審計(jì)不但需要發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位在財(cái)務(wù)管理和業(yè)務(wù)管理方面存在的問題，還需要向各個(gè)領(lǐng)域的專業(yè)管理人員提出加強(qiáng)管理、優(yōu)化流程、完善制度的可行性建議。然而現(xiàn)實(shí)中，基層審計(jì)人員基本都為單一專業(yè)背景，既精通審計(jì)專業(yè)、又熟悉審計(jì)對(duì)象的專業(yè)領(lǐng)域，且具有較強(qiáng)綜合分析能力的復(fù)合型人才屈指可數(shù)。加之人才培養(yǎng)和后續(xù)教育的強(qiáng)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足復(fù)雜的審計(jì)業(yè)務(wù)對(duì)復(fù)合型人才的需求，審計(jì)對(duì)象經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的復(fù)雜性與審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)單一性的矛盾突出。

2.3 專職審理的缺失導(dǎo)致審計(jì)質(zhì)量控制存在嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)隱患

國家審計(jì)準(zhǔn)則對(duì)審計(jì)質(zhì)量控制的各個(gè)環(huán)節(jié)制定了明確的規(guī)范性要求，但基層審計(jì)機(jī)關(guān)由于人少任務(wù)重等原因，審計(jì)工作重心完全放在完成各項(xiàng)審計(jì)任務(wù)上。國家審計(jì)將審計(jì)資源較多地投放到審計(jì)實(shí)施上，而對(duì)審計(jì)質(zhì)量管理控制重視明顯不足。很多審計(jì)機(jī)關(guān)因編制過少，未能設(shè)置專職審理人員。兼職審理人員對(duì)審計(jì)質(zhì)量的控制僅停留在對(duì)審計(jì)方案的重點(diǎn)內(nèi)容是否得以實(shí)施以及審計(jì)定性和審計(jì)結(jié)論的正確性上，對(duì)審計(jì)實(shí)施過程的情況卻無法進(jìn)行深入了解，缺乏對(duì)審計(jì)實(shí)施過程的質(zhì)量監(jiān)督和制約。再加上審計(jì)組內(nèi)的工作底稿審核基本也流于形式，審計(jì)未能發(fā)現(xiàn)重要問題及漏報(bào)、瞞報(bào)重要問題的風(fēng)險(xiǎn)未能得到有效控制，審計(jì)質(zhì)量控制存在嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

3 提升審計(jì)價(jià)值的有效途徑和方法

3.1 靈活機(jī)動(dòng)，適時(shí)調(diào)整ABC分類

根據(jù)經(jīng)驗(yàn)，被審計(jì)單位的管理水平具有延續(xù)性。管理規(guī)范的單位通常歷次審計(jì)均發(fā)現(xiàn)問題較少，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)也較?。还芾砬芬?guī)范的單位通過多次連續(xù)審計(jì)，也能逐步規(guī)范；而一些從未進(jìn)行審計(jì)的單位常常在第一次審計(jì)時(shí)就發(fā)現(xiàn)重大問題。因此，可考慮根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，將原來劃分的ABC類經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)單位進(jìn)行升級(jí)或降級(jí)，即對(duì)其審計(jì)頻率進(jìn)行調(diào)整，并對(duì)多年未進(jìn)行審計(jì)的單位隨機(jī)抽取一定比例進(jìn)行審計(jì)。采取靈活機(jī)動(dòng)的方式，對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)單位及財(cái)務(wù)收支審計(jì)單位進(jìn)行管理。一方面可根據(jù)審計(jì)情況，更為科學(xué)合理地安排審計(jì)項(xiàng)目；另一方面也可降低被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)年份的預(yù)期，提高審計(jì)威懾力。

3.2 提升價(jià)值，循序漸進(jìn)開展績效審計(jì)

在“防止國家權(quán)力被濫用或被異化為少數(shù)人謀利的工具”的審計(jì)目標(biāo)下，合規(guī)性審計(jì)仍將是未來國家審計(jì)的重要任務(wù)。但財(cái)政資金的使用績效如何，某一個(gè)專項(xiàng)資金是否有必要設(shè)立，某一項(xiàng)行政管理行為是否恰當(dāng)以及其對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響有多大，這些亦是當(dāng)前社會(huì)各界十分關(guān)注的問題。因此，國家審計(jì)工作不僅應(yīng)確保公共資金運(yùn)用的合規(guī)性，還應(yīng)綜合審查公共資金使用的經(jīng)濟(jì)績效、社會(huì)績效和環(huán)境績效，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展。開展績效審計(jì)無疑是目前進(jìn)一步提升審計(jì)價(jià)值的重要途徑之一。鑒于績效審計(jì)目前仍處于探索階段，且基層審計(jì)機(jī)關(guān)存在人員不足等實(shí)際困難，建議遵循“先易后難、循序漸進(jìn)”的原則，有選擇性地、探索性地開展財(cái)政資金績效審計(jì)。比如，可嘗試選擇財(cái)政耗用資源多、監(jiān)督環(huán)節(jié)相對(duì)薄弱、效益容易衡定的項(xiàng)目試行開展績效審計(jì)。

3.3 完善審理，加強(qiáng)審計(jì)實(shí)施質(zhì)量控制

審計(jì)審理是控制審計(jì)質(zhì)量、提升審計(jì)價(jià)值的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。審理工作一般是在業(yè)務(wù)部門按規(guī)定程序完成審計(jì)報(bào)告等審計(jì)結(jié)果類文書代擬稿后才進(jìn)行。我們認(rèn)為，在新常態(tài)下，應(yīng)根據(jù)審計(jì)質(zhì)量控制的薄弱環(huán)節(jié)，將審理工作前移，變結(jié)果監(jiān)督為全程監(jiān)督，即增加對(duì)審計(jì)實(shí)施過程、證據(jù)收集、定性處理的監(jiān)督管理。這無疑將促進(jìn)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的防范以及審計(jì)質(zhì)量的提高。此外，還要利用審理工作層次高、信息渠道多的優(yōu)勢(shì)，對(duì)審計(jì)實(shí)施提出有益的意見和建議，使審理不僅僅體現(xiàn)質(zhì)量監(jiān)督和控制的職能，還要發(fā)揮指導(dǎo)和服務(wù)的作用，以此進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)審計(jì)價(jià)值的提升。

3.4 改進(jìn)方法，增加審計(jì)意見信息含量

審計(jì)機(jī)關(guān)在獲取審計(jì)證據(jù)時(shí)，應(yīng)從以財(cái)務(wù)信息為主轉(zhuǎn)為財(cái)務(wù)信息與經(jīng)營信息并重，以提升審計(jì)證據(jù)的相關(guān)性、公允性。財(cái)務(wù)信息是審計(jì)重點(diǎn)依賴的信息來源，但由于其事后性、假設(shè)性等特征使其先天存在局限性。而經(jīng)營信息包括經(jīng)營環(huán)境信息、經(jīng)營管理信息等，能提供與審計(jì)對(duì)象有關(guān)的更為豐富的資料。此外，隨著國庫集中支付的推行，審計(jì)機(jī)關(guān)可以從被審計(jì)單位取得的電子數(shù)據(jù)資源日益豐富。積極推進(jìn)計(jì)算機(jī)審計(jì)，不僅是實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的重要抓手和有效途徑，還可以為審計(jì)從更高層次和水平上發(fā)現(xiàn)查處問題提供技術(shù)方法。國家審計(jì)可以充分利用信息化成果，更多地采用聯(lián)網(wǎng)及審計(jì)信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)審計(jì)，進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，提出更具價(jià)值的審計(jì)意見。

3.5 多措并舉，加強(qiáng)審計(jì)人員隊(duì)伍建設(shè)

長期以來解決審計(jì)力量不足的問題一直是審計(jì)機(jī)關(guān)管理的重要目標(biāo)之一。除向當(dāng)?shù)卣笤黾尤藛T編制用于招聘高校應(yīng)屆畢業(yè)生和社會(huì)專業(yè)人才外，還可以采取以下三方面措施。一是充分調(diào)動(dòng)現(xiàn)有審計(jì)人員的工作積極性，如造良好的工作氛圍、商請(qǐng)有關(guān)部門增加審計(jì)機(jī)關(guān)專業(yè)技術(shù)職務(wù)的聘任職數(shù)。二是建立審計(jì)人員培訓(xùn)的長效機(jī)制，除新進(jìn)審計(jì)人員培訓(xùn)外，多舉辦中長期、有一定深度的專題培訓(xùn)，使審計(jì)人員能夠及時(shí)更新知識(shí)結(jié)構(gòu)、吸收先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提高業(yè)務(wù)能力。三是引進(jìn)社會(huì)力量參與審計(jì)，可將部分國有企業(yè)、部門下屬二級(jí)單位的財(cái)務(wù)收支采取服務(wù)外包的方式，引進(jìn)社會(huì)力量參與審計(jì)；也可聯(lián)合人事部門建立審計(jì)人才庫，根據(jù)項(xiàng)目情況，聘請(qǐng)專業(yè)人才參與審計(jì)組工作，加強(qiáng)審計(jì)力量，提高職業(yè)化水平。

4 結(jié)語

新常態(tài)下，國家審計(jì)必須主動(dòng)適應(yīng)國家治理的新動(dòng)向和新變化，在理念觀念、功能作用、范圍重點(diǎn)、方式方法等方面均需突破原有限制，朝著價(jià)值理性審計(jì)、建設(shè)服務(wù)型審計(jì)、數(shù)字信息化審計(jì)、公權(quán)力全覆蓋審計(jì)的方向積極變革與創(chuàng)新發(fā)展，著力推進(jìn)國家審計(jì)與國家治理各領(lǐng)域的相互滲透與融合，通過提升審計(jì)價(jià)值來確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康穩(wěn)定運(yùn)行，進(jìn)而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國家良治。

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