劉雪婷

摘要：隨著PPP模式在我國提供基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域的推廣和應(yīng)用，應(yīng)當(dāng)有科學(xué)的可量化的依據(jù)來判斷該模式是否物有所值（Value for Money，簡稱VFM），文章結(jié)合我國城市地下綜合管廊PPP項目的特點，構(gòu)建專門針對我國城市地下綜合管廊PPP項目的VFM的定量評價模型，并將新構(gòu)建的VFM定量評價模型應(yīng)用于北京中關(guān)村地下綜合管廊具體環(huán)境中，驗證了構(gòu)建VFM定量評價模型的運用性及可行性，為我國城市地下綜合管廊項目PPP模式的選擇提供了科學(xué)的可量化依據(jù)。

Abstract： With the promotion and application of PPP mode in China to provide infrastructure products and services in the field， there should be a scientifically quantifiable basis for judging whether the model is vaule for money. Combined with the characteristics of the PPP project in the urban underground pipe gallery， this paper constructs the quantitative evaluation model of VFM which is specifically for the PPP project of urban underground pipe gallery. The new quantitative evaluation model of VFM is applied to the concrete environment of the underground pipe gallery of Beijing Zhongguancun， which proves the feasibility and feasibility of the construction of the VFM quantitative evaluation model. It provides scientific quantifiable basis for the choice of the PPP mode of the urban underground pipe gallery in China.

關(guān)鍵詞：PPP模式；城市地下綜合管廊；物有所值（VFM）定量評價模型；公共部門比較因子；全生命周期成本

Key words： PPP mode；urban underground pipe gallery；the quantitative evaluation model of VFM；Public Sector Comparison Factor； life cycle cost（LCC）

中圖分類號：F299.24 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）10-0027-04

0 引言

VFM這一理念最早是由英國提出的，對項目進行VFM評價，為政府采購決策提供理論依據(jù)，有利于政府選擇更為經(jīng)濟、更加有效、更具效率的采購模式。一個完整的VFM評價包括兩個方面：定性評價和定量評價，物有所值定量評價則包含一些定量因素，可以用貨幣量化。在VFM定量評價中，需要建立一個標桿價格或基準價格（PSC）作為評估工具，將所要選擇的采購模式下的政府支出成本與該標桿價格進行比較，來判斷所要選擇的采購模式是否比傳統(tǒng)采購模式更加經(jīng)濟、更有效率，更加物有所值。國外關(guān)于VFM定量評價的研究已經(jīng)是相對比較成熟的階段，研究內(nèi)容涉及PSC的構(gòu)成及計算、折現(xiàn)率的選擇、風(fēng)險分析、應(yīng)用中存在的問題等方面。

與國際實踐相比，我國的對于物有所值評價的研究還處于起步階段，學(xué)術(shù)界對VFM評價的研究主要集中于介紹VFM評價中的基本應(yīng)用理念、VFM定量評價中PSC的組成和計算，并沒有對VFM評價進行詳細深入的研究分析。在財政部頒發(fā)的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金【2015】21號）、《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金【2015】167號）要求，擬采用PPP模式實施的項目，應(yīng)在項目識別或準備階段開展物有所值評價。雖然明確指出了定性評價和定量評價的方法，但是定量評價中風(fēng)險難以量化，由于實踐中缺乏充足的數(shù)據(jù)積累，難以形成成熟的計量模型。

一個公共物品是應(yīng)該采取PPP模式，還是采用傳統(tǒng)模式，需要有一個可信的依據(jù)，一個相對客觀、定量的分析，是必不可少的。我國政府在推進PPP過程中不斷強調(diào)確保物有所值，提高公共資金的使用效率，《指引》明確規(guī)定以定性評價為主，定量評價為輔。VFM定量評價作為政府投資決策的參考，其科學(xué)性遠比能否通過更重要，為推進我國物有所值定量評價體系的建設(shè)，本文結(jié)合我國城市地下綜合管廊PPP項目的具體特點，構(gòu)建專門針對于城市地下綜合管廊PPP項目的VFM定量評價模型，以便為國內(nèi)城市地下綜合管廊建設(shè)實施新PPP項目提供參考，為政府采購決策提供科學(xué)合理的可量化依據(jù)。

1 城市地下綜合管廊PPP項目的運作框架及主要特性

1.1 城市地下綜合管廊PPP項目的運作框架

PPP，即Public Private Partnership縮寫，通常譯為“公私合營/合伙”，但是在我國，國有企業(yè)雖然是公有的，但是卻可以以企業(yè)的形式參與PPP，所以將PPP譯成“政企合營”更為準確。由于不同的國家和地區(qū)社會形態(tài)和經(jīng)濟環(huán)境不同，PPP發(fā)展的程度也不盡相同，所以對PPP的定義也有所區(qū)別?？偟膩碚fPPP泛指公共部門和私營部門為了提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)建立起來的合作關(guān)系，狹義的PPP可以理解為項目融資的一種，包含了BOT、TOT等多種方式。廣義的PPP突出的特點是政府和企業(yè)的合作，政府授權(quán)，企業(yè)進行融資、建設(shè)和運營。本文所指的PPP，是廣義的PPP概念。

1.2 城市地下綜合管廊PPP項目的主要特性

由于城市地下綜合管廊的公共產(chǎn)品特性，其投資額巨大，每公里建設(shè)成本達到1.2億，建設(shè)運營周期一般達到50年到100年，甚至更長，在項目實施過程中，向入廊單位收取一定的費用（租金以及日常維護費用），存在一定的現(xiàn)金流入，但是所產(chǎn)生的盈利性收益往往無法彌補高額的項目投資，屬于準經(jīng)營性項目。如果要求社會資本承擔(dān)這類項目的全部建設(shè)與運營，并且僅僅依靠特許經(jīng)營回收投資，很難吸引社會資本參與，因此，在城市地下綜合管廊PPP項目實踐中，政府應(yīng)承擔(dān)主要建設(shè)費用，以滿足社會資本對盈利的要求。

一般情況下，公共產(chǎn)品是政府供給的。但在PPP模式下，公共服務(wù)是公共部門與私人部門在長期合作的前提下完成的，因而是雙主體供給。綜合管廊項目采用PPP模式下，公共部門要實現(xiàn)合理的風(fēng)險轉(zhuǎn)移，而私人部門要求在合理分擔(dān)風(fēng)險的基礎(chǔ)上，達到預(yù)期的投資收益，則雙方所面臨的一定風(fēng)險是不可避免的。只有公共部門和私人部門公平合理的進行風(fēng)險識別和風(fēng)險分擔(dān)，才能使綜合管廊的PPP融資模式得以順利運行。

2 城市地下綜合管廊PPP項目定量評價模型的構(gòu)建

2.1 VFM定量評價的基本理論及框架模型

隨著PPP項目在世界范圍內(nèi)不斷推進，VFM定量評價也在世界范圍內(nèi)獲得了迅猛的發(fā)展，部分國家還開發(fā)了定量評價的模型和軟件。本文借鑒國際上應(yīng)用最成熟的折現(xiàn)現(xiàn)金流模型來測算項目實施周期內(nèi)政府傳統(tǒng)采購模式下及PPP模式下政府部門發(fā)生的凈成本。就是將項目實施周期內(nèi)傳統(tǒng)采購模式下政府的成本支出凈現(xiàn)值（公共部門比較值，PSC）與測算的PPP模式下政府部門成本支出凈現(xiàn)值（影子報價PPP值）進行比較，計算出相應(yīng)的VFM量值。見圖2。

在進行城市地下綜合管廊PPP項目物有所值定量評價的過程中，需要模擬測算PSC值及PPP值，為保持兩者的可比性，做出如下假設(shè)：

①相同的項目產(chǎn)出績效；

②相同的項目實施周期（合同特許期：投資建設(shè)期+特許經(jīng)營期）；

③相同的折現(xiàn)率；

④相同的基準日期。

當(dāng)VFM<0，可以說明，與政府傳統(tǒng)采購模式相比，PPP模式不會產(chǎn)生物有所值，在無資金預(yù)算約束的情況下，宜采用政府傳統(tǒng)采購模式；當(dāng)VFM>0，可以說明，PPP模式比政府傳統(tǒng)采購模式更加物有所值，宜采用PPP模式。

2.2 城市地下綜合管廊PPP項目PSC的建立

PSC是公共部門根據(jù)參考項目的成本數(shù)據(jù)通過一套完整的計算方法和評估體系獲取的數(shù)據(jù)。在一系列的假設(shè)條件下產(chǎn)生計算結(jié)果。是通過模擬政府運營項目產(chǎn)生的現(xiàn)金流入、流出情況，使用適當(dāng)?shù)恼郜F(xiàn)率計算出來的凈現(xiàn)值（NPV）。PSC由四部分組成，分別是初始PSC、競爭中立調(diào)整、自留風(fēng)險和轉(zhuǎn)移風(fēng)險。

2.2.1 初始PSC

初始PSC是在政府采購模式下項目的基本造價?！禤PP物有所值評價指引（試行）》指出測算初始PSC值的方法為參照項目的建設(shè)和運營維護凈成本，參照項目可根據(jù)具體情況確定為：

①假設(shè)政府采用現(xiàn)實可行的、最有效的傳統(tǒng)投資方式實施的、與PPP項目產(chǎn)出相同的虛擬項目；

②最近5年內(nèi)，相同或相似地區(qū)采用政府傳統(tǒng)投資模式實施的、與PPP項目產(chǎn)出或非常相似的項目。

城市地下綜合管廊PPP項目初始PSC包括建設(shè)成本C1和運營維護費用C2并扣除項目收益S3。各項所含的內(nèi)容為：

①建設(shè)成本C1包括管廊結(jié)構(gòu)成本、管道管線鋪設(shè)成本和輔助設(shè)備成本。

②運營維護費用C2主要是指綜合管廊附屬設(shè)備運行和維修所需要的費用，主要包括弱電系統(tǒng)運行費用、機械通風(fēng)運行費用、安全監(jiān)控系統(tǒng)運行費用及用于保證綜合管廊內(nèi)管線、設(shè)備等正常運行的維護保養(yǎng)費等。運營維護費用以年均費用表示，再運用動態(tài)凈現(xiàn)值的方法，計算出需要的現(xiàn)值。在城市地下綜合管廊的設(shè)計壽命期內(nèi)，其運營維護費可以用下式：

式中：A2為年運營維護費用（萬元/km）；L為項目總長（km），r為基準收益率；t為計息次數(shù)。

③項目收益S3包括項目全壽命周期內(nèi)產(chǎn)生的轉(zhuǎn)讓、租賃或處置資產(chǎn)所獲的收益?？紤]到城市地下綜合管廊屬于不以盈利為目的的服務(wù)性基礎(chǔ)設(shè)施，所以本文把項目收益從數(shù)值上對于有明確租金收入的等同于其租金收入，對于沒有租金收入的項目收益等同于同等規(guī)模的廊道內(nèi)管線的分散直埋的敷設(shè)以及維護費用。

考慮到初始PSC是以一系列現(xiàn)金流形式存在的，需要預(yù)測項目實施周期內(nèi)初始PSC各成本構(gòu)成指標的發(fā)生時點及發(fā)生額度，初始PSC凈現(xiàn)值的計算公式通過下式表示：

2.2.2 競爭中立調(diào)整

競爭中立調(diào)整是單純由于政府運營服務(wù)而產(chǎn)生的利或弊，針對這些利弊對成本進行增加或減少的調(diào)整。通常包括少支出的土地費用、行政審批費用、有關(guān)稅費等。綜合管廊可能涉及的稅費種類有印花稅、土地地下空間使用費、其他稅（營業(yè)稅、增值稅、城市維護建設(shè)稅、教育費附加等），根據(jù)各稅種交付的時間，計算政府由各稅種獲得的競爭優(yōu)勢的凈現(xiàn)值。見公式如下：

式中，Vzj為第j年第z種稅種的支付額度，i為折現(xiàn)率，n為項目實施周期。

2.2.3 風(fēng)險調(diào)整

風(fēng)險是指影響項目期望結(jié)果的時間的不確定性，一般分為由政府部門承擔(dān)的保留風(fēng)險（W1）和轉(zhuǎn)移給社會投資人承擔(dān)的轉(zhuǎn)移風(fēng)險（W2）。風(fēng)險識別是風(fēng)險價值計算的基礎(chǔ)性工作，常用的風(fēng)險識別方法有風(fēng)險結(jié)構(gòu)分解法（RBS）、德爾菲法、流程圖法、故障樹分析法等。合理的風(fēng)險分擔(dān)是實現(xiàn)物有所值的重要因素，若風(fēng)險分擔(dān)不合理，將會直接降低項目效率，增加項目成本，降低物有所值。因此，在風(fēng)險調(diào)整過程中，必須明確政府部門與社會資本的風(fēng)險分擔(dān)。

在PSC的定量分析中，風(fēng)險是最難以量化，也是PSC與普通財務(wù)評價差異最大的地方，在城市地下綜合管廊PSC構(gòu)成中，對項目進行風(fēng)險調(diào)整，識別出可量化的風(fēng)險。然后評估風(fēng)險價值，并按照承擔(dān)對象不同分為轉(zhuǎn)移風(fēng)險和保留風(fēng)險。本文采用WBS-RBS法識別綜合管廊PPP項目中存在的風(fēng)險因素，并根據(jù)風(fēng)險矩陣，運用專家打分法確定風(fēng)險概率和風(fēng)險計算基數(shù)。

2.2.4 城市地下綜合管廊PPP項目PSC的計算

2.3 城市地下綜合管廊PPP項目PPP值的確定

PPP值可等同于PPP項目全壽命周期內(nèi)股權(quán)投資、運營補貼、風(fēng)險承擔(dān)和配套投入等各項財政支出責(zé)任的現(xiàn)值，PPP模式下綜合管廊項目的實際成本在決策階段是未知的，本文中PPP值采用影子報價PPP值，其中包括：

①測算的PPP合同價，實質(zhì)上就是測算一個使城市地下綜合管廊PPP項目財務(wù)可行的現(xiàn)金額度，涵蓋了社會資本在實施項目和交付服務(wù)過程中所發(fā)生的全部成本（包括稅收等競爭中立項）及合理回報，同時扣減項目的第三方收入和其他收益。

②政府投資部分成本ZT，由于綜合管廊的巨大公益性，若要求社會資本承擔(dān)全部投資建設(shè)及運營，很難吸引到社會資本參與，政府部門負責(zé)項目的部分投資可以包括直接負責(zé)項目某部分的投資建設(shè)（實物形式）、直接提供投資建設(shè)資金（貨幣形式）兩種表現(xiàn)形式；政府投資部分成本的計算只需要按照政府投資建設(shè)部分的項目范圍從初始PSC組成成分中事變其所涉及的基本成本項，然后按照相同的折現(xiàn)率計算凈現(xiàn)值即可，直接提供建設(shè)資金時，只需按照各部分資金投入的時間采用與PSC計算相同的折現(xiàn)率計算出凈現(xiàn)值即可。

③保留風(fēng)險價值，PPP模式下的保留風(fēng)險價值與傳統(tǒng)模式下保留風(fēng)險價值大小基本一致，所以在測算時可以直接采用PSC中計算的保留風(fēng)險價值。

④政府采用PPP模式發(fā)生的相關(guān)費用，主要包括政府為PPP項目發(fā)生的咨詢費用、與社會資本的溝通費用及促進項目交付所發(fā)生的費用等。這部分費用占項目總成本的比例相當(dāng)小，實踐中對這部分費用有時忽略不計，本文也不予計量。

綜上所述，影子報價PPP值的基本公式為：

PPPsb=CP+ZT+NPVre

式中，PPPsb為影子報價PPP值，CP為測算的PPP合同價，ZT為政府投資部分成本，NPVre為政府保留風(fēng)險價值。

在通過VFM定量評價后，可以初步確定采用PPP模式提供城市地下綜合管廊項目。

3 案例應(yīng)用

3.1 項目概況

北京中關(guān)村地下綜合管廊為三位一體的模式，即最上層為單項雙車道的地下機動車路網(wǎng)，直接通往各樓座地下車庫和公共停車場；第二層為商業(yè)開發(fā)、停車場和各部門的管理、辦公用房，是連接一、三層的樞紐；地下三層設(shè)有五個小辦公室，分別為鋪設(shè)電力、自來水（DN600）、中水（DN300）、電信、天然氣管道（DN400）的市政管廊，本文支隊地下三層進行VFM定量評價。地下三層總面積25253m2，附屬設(shè)備占地面積為12491m2，疏散樓梯面積為1472m2。建設(shè)長度為1.9km，標準斷面凈尺寸為12.7m×2.2m。上海松江新城綜合管廊項目修建年份與中關(guān)村綜合管廊相近、建設(shè)地點相似，選用松江新城綜合管廊作為參照項目來估算中關(guān)村綜合管廊初始PSC中各組成部分的成本數(shù)額。擬定運營期為50年，建設(shè)期為2年，選取3.81%的折現(xiàn)率，考慮到通貨膨脹，假設(shè)特許經(jīng)營期內(nèi)CPI平均年增長率為2.2%。

3.2 PSC的計算

初始PSC的計算往往依托著容量巨大且記錄詳細的項目數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，目前，我國國內(nèi)并沒有相關(guān)內(nèi)容的項目數(shù)據(jù)庫。本文通過類似項目成本修正法來估算初始PSC中各組成部分的成本數(shù)額。

①初始PSC的測算。

初始PSC的計算包括對整合管廊結(jié)構(gòu)成本、管道管線鋪設(shè)成本、輔助設(shè)備造價成本以及運營維護費，選定上海松江新城管廊為參考項目，其建設(shè)時間與本項目臨近，并且具有非常全面的說明文件。考慮通貨膨脹和其他相關(guān)因素的影響，進行合理的指數(shù)化預(yù)測。對所有成本進行界定和分類，預(yù)計可能發(fā)生的時間和數(shù)額，再進行全面的整理和歸納，最后實現(xiàn)凈現(xiàn)值的計算，測算出中關(guān)村市政管廊的PSC0。

PSC=（4180+1200+1000）+1667.14+（1.2+10.4+15.75+60.8）=8135.29萬元

②競爭性中立調(diào)整值。

由于綜合管廊的特殊性，只需要計算地下空間使用費和印花稅。印花稅按合同價款的萬分之五貼花；土地地下空間使用費，以實際使用的地下土地面積依據(jù)不同定額按0.03元/m2繳納。本項目的競爭性中立調(diào)整值為760.78萬元。

③保留風(fēng)險和轉(zhuǎn)移風(fēng)險。

首先，根據(jù)識別的北京中關(guān)村地下綜合管廊PPP項目風(fēng)險，制作市政綜合管廊PPP項目風(fēng)險概率調(diào)查表。在調(diào)查表中，按照風(fēng)險發(fā)生對所選量化計算基數(shù)的影響程度將風(fēng)險后果總體進行不等距分組（分為有利、基本、不利、較差、最壞五種風(fēng)險情景），一組代表一種風(fēng)險后果，取每組的組中值作為這一風(fēng)險的后果估計值。然后，由五位專家對其認為可量化的風(fēng)險在這五種后果情境下的發(fā)生概率做出估計，提供區(qū)間估計值。再根據(jù)集值統(tǒng)計法計算公式，計算出各個風(fēng)險在各個后果情境下發(fā)生的概率值，運用EXCEL進行分期計算，折現(xiàn)率取3%，風(fēng)險共擔(dān)部分按照雙方各自承擔(dān)50%分配，得出風(fēng)險調(diào)整值為713.29萬元。

3.3 PPP值的計算

PPP值包括測算的PPP合同價、政府投資部分成本、保留風(fēng)險價值，其中保留風(fēng)險價值與PSC中的保留風(fēng)險價值大小基本一致。最終得到的PPP值為8470.32。

3.4 VFM計算結(jié)果

VFM=PSC-PPP

=PSC0+B+W1+W2-PPP

=8135.29+760.78+713.29-8470.32

=1139.04萬元>0

通過以上計算，驗證中關(guān)村綜合管廊項目采用PPP模式在經(jīng)濟上具備可行性。綜合管廊是一類獨特的基礎(chǔ)設(shè)施，必須有其相應(yīng)的評價方法。本文中綜合管廊的VFM計算是基于一定的假設(shè)和參考國際慣例進行的，與精確值有一定的偏差，但是有一定的借鑒意義，另外通貨膨脹率、折現(xiàn)率、運營周期等因素的改變都會影響VFM值。

4 結(jié)論

我國市政設(shè)施項目一般都有很強的外部性，現(xiàn)有的經(jīng)濟評價體系中有經(jīng)濟費用效益分析，是把外部性可量化的因素也納入項目評價體系的一套分析方法，可以考慮把PSC擴展成為包含外部性的評價，另外在風(fēng)險計算時，政府和企業(yè)關(guān)注的風(fēng)險源不同，政府更關(guān)注項目的順利進行，而企業(yè)更關(guān)注盈利、政府信用和實力，如何調(diào)整才能體現(xiàn)物有所值的公平性也成為了重要問題。

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