商艷光+施國慶

摘 要：基于五大發(fā)展理念對《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》（國務(wù)院471號令）移民政策的進步性、局限性、制度合理性和實踐合理性進行評價，有助于條例的修訂完善及水利水電移民事業(yè)健康發(fā)展。471號令相對于74號令在各個方面都有了較大的進步，但一些條款已經(jīng)不能適應(yīng)發(fā)展要求，需在五大發(fā)展理念的指導(dǎo)下進行完善：移民管理體制要從“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫怼?，實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展；要進一步明確項目法人與地方政府的權(quán)責(zé)，實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展；要將生態(tài)文明建設(shè)、美麗中國建設(shè)的新要求貫徹到移民工作中，實現(xiàn)綠色發(fā)展；要消除部門立法、行業(yè)保護的影響，實現(xiàn)開放發(fā)展；要更多地讓利于移民及安置區(qū)群眾，實現(xiàn)共享發(fā)展。

關(guān)鍵詞：五大發(fā)展理念；移民安置；政策評價；移民管理體制；全面建成小康社會；移民安穩(wěn)致富；水利水電工程

中圖分類號：D632.4；D63-31 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-8131（2017）02-0063-09

一、引言

大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置工作事關(guān)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展、能源安全、經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定。國家歷來高度重視移民工作，國務(wù)院于1991年頒布《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》（國務(wù)院令第74號，以下簡稱74號令），結(jié)束了水庫移民工作無法可依的局面。受制于當(dāng)時的社會經(jīng)濟環(huán)境，節(jié)省國家投資是74號令制定的主要出發(fā)點之一（水利部，1991），相關(guān)條款具有較強計劃經(jīng)濟色彩。隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，74號令暴露出補償補助標(biāo)準(zhǔn)偏低、移民安置程序不夠規(guī)范等問題。針對這些問題，水利部起草了74號令的修訂草案，并經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議討論通過。2006年7月，國務(wù)院頒布《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》（國務(wù)院令第471號，以下簡稱471號令）。新條例實施以來，補償標(biāo)準(zhǔn)明顯提高，移民管理體制逐步完善，工作程序進一步規(guī)范，并且調(diào)整了后期扶持制度，加強了監(jiān)督管理（張穹，2007）。隨著我國深化改革工作的全面推進，尤其是“十八大”以后，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出了一系列治國理政新思想、新理念、新戰(zhàn)略，471號令的一些問題也逐步暴露。為了解決這些問題，國家先后兩次對該條例相關(guān)條款進行了修訂即2013年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于廢止和修改部分行政法規(guī)的決定》（國務(wù)院令638號）和《國務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》（國務(wù)院令666號）。 ，但理論及實務(wù)界關(guān)于全面修訂471號令、出臺新條例的呼聲越來越高，甚至有學(xué)者提出了廢除471號令的建議。

“十八屆五中全會”提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念。五大發(fā)展理念是經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下我國發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點的集中體現(xiàn)，也是改革開放近40年來我國發(fā)展經(jīng)驗的集中體現(xiàn)，反映出我們黨對我國發(fā)展規(guī)律的新認(rèn)識（習(xí)近平，2015）。五大發(fā)展理念是指引我們?nèi)娼ǔ尚】瞪鐣烷L期發(fā)展實踐的行動指南。因此，關(guān)于國務(wù)院令第471號，無論是部分調(diào)整還是全面修訂，五大發(fā)展理念都應(yīng)是重要的指導(dǎo)思想和衡量尺度。本文將基于五大發(fā)展理念對《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》中的移民政策進行全方位評價，深入剖析相關(guān)條款是否符合五大發(fā)展理念以及應(yīng)怎樣予以優(yōu)化和完善，以期對條例的修訂及相關(guān)實踐提供有益的參考。

二、評價體系的構(gòu)建

政策評價不同于一般的社會科學(xué)研究，而是介于政治與學(xué)術(shù)之間，兼具政治性與學(xué)術(shù)性、科學(xué)性與應(yīng)用性的一種研究（施托克曼，2012）。正是由于政策評價工作的政治性和應(yīng)用性，有必要對評價的原則和體系進行說明。本文對471號令的評價基于以下四大原則：一是理念導(dǎo)向與問題導(dǎo)向相結(jié)合。既要從中央提出的五大發(fā)展理念入手，認(rèn)真梳理471號令的具體內(nèi)容是否符合五大發(fā)展理念；又要從我國大中型水利水電工程建設(shè)征地和移民安置工作所面臨的重大問題出發(fā)，力求有效解決實際問題。二是全面梳理與突出重點相結(jié)合。既要對條例的總則、移民安置規(guī)劃、征地補償、移民安置、后期扶持、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等八個章節(jié)63條規(guī)定進行全面評價；又要突出薄弱環(huán)節(jié)和問題集中領(lǐng)域。三是尊重歷史與立足現(xiàn)實相結(jié)合。既要從歷史的角度考察471號令相關(guān)條款相對于74號令的改進，客觀分析其進步性；又要從條例執(zhí)行以來經(jīng)濟社會迅速發(fā)展的實際出發(fā)，充分考慮各利益相關(guān)者的合理訴求，對條例的局限性做出公正評價。四是理論性與實踐性相結(jié)合。既要從理論層面進行分析，體現(xiàn)五大發(fā)展理念的理論宏觀性、前瞻性；又從實踐層面進行分析，充分考慮具體條款的可操作性，以切實指導(dǎo)有關(guān)實踐。

在以上四個原則的指導(dǎo)下，首先，對471號令文本進行網(wǎng)格化全面梳理，以明確重點評析的內(nèi)容（見表1）。然后，將471號令與74號條例進行對比74號令共5章27條，471號令增加了移民安置規(guī)劃、后期扶持、監(jiān)督管理等章節(jié)。從內(nèi)容上來看，新條例有以下幾個特征：一是理念更加突出以人為本，關(guān)照移民合法利益；二是明確了移民管理體制，即“政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項目法人參與”；三是規(guī)范了移民工作的程序，強調(diào)了移民安置規(guī)劃大綱及規(guī)劃報告的法律地位；四是提高了耕地補償補助標(biāo)準(zhǔn)并擴大補償補助范圍；五是進一步明確了移民安置方式和安置形式；六是建立了系統(tǒng)的后期扶持管理制度；七是加強了對移民工作全過程的監(jiān)督管理（新華網(wǎng)，2006）。 。通過對比發(fā)現(xiàn)，471號令相對于74號令有較大的創(chuàng)新和完善，更好地關(guān)照了移民群眾的財產(chǎn)權(quán)、民主權(quán)和發(fā)展權(quán)（施國慶 等，2007）；但在諸如土地價值及專業(yè)項目補償標(biāo)準(zhǔn)等一些重要條款的制定方面，471號令延續(xù)了74號令的思路。同時，將471號令與近期一系列治國理政新思想、新理念進行對比。471號令發(fā)布于2006年，一些條款已經(jīng)明顯不符合現(xiàn)實要求，通過與這些新思想、新理念進行對比，能夠更準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)471號令的局限性及問題所在。在評價過程中，我們走訪了一些建成和在建的大中型水利水電工程移民安置工作相關(guān)的地方政府、項目業(yè)主、設(shè)計單位、監(jiān)督評價機構(gòu)等方面的領(lǐng)導(dǎo)和專家，對其針對471號令提出的問題進行了梳理主要包括：管理體制不順暢，缺乏國家級移民管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，移民工作利益關(guān)系復(fù)雜、協(xié)調(diào)難度大，移民工作周期長、制約樞紐工程建設(shè)，移民政策標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，地方政府發(fā)展訴求多，項目業(yè)主不按照規(guī)定程序推進工作，移民概算普遍突破，農(nóng)業(yè)安置為主的移民安置政策不符合庫區(qū)實際，缺乏對安置區(qū)群眾利益的關(guān)照，缺乏對搬遷安置社會影響的關(guān)注等。 ，大致可以分為兩個類別：一是制度合理性問題，即制度規(guī)定本身存在的問題；二是實踐合理性問題，即在實踐過程中出現(xiàn)的現(xiàn)有制度難以解釋或約束的問題。

基于上述分析，本文構(gòu)建如下對471號令移民政策的評價體系：以五大發(fā)展理念為縱向評價維度，即創(chuàng)新性評價（重點對移民管理體制進行評價）、協(xié)調(diào)性評價（重點對各利益主體的關(guān)系進行評價）、綠色性評價（重點對資源節(jié)約、環(huán)境友好問題進行評價）、開放性評價（重點對移民政策與其他政策體系的銜接進行評價）和共享性評價（重點對相關(guān)利益主體的關(guān)照情況進行評價）；以相關(guān)規(guī)定的進步性、局限性、制度合理性、實踐合理性為橫向評價維度，其中制度合理性和實踐合理性是我們關(guān)注的重點內(nèi)容。

三、471號令移民政策評價

1.471號令移民政策的創(chuàng)新性評價

創(chuàng)新發(fā)展是解決發(fā)展動力問題，是發(fā)展全局的核心和基點。習(xí)近平總書記指出，我們必須把創(chuàng)新作為引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，把創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置，不斷推進理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等各方面的創(chuàng)新。具體到對471號令移民政策創(chuàng)新性的評價，主要針對移民管理體制進行評價。

（1）移民管理體制的進步性：74號令中沒有對移民管理的相關(guān)規(guī)定。471號令明確移民安置工作施行“政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)”的管理體制。為了保障移民管理體制的運行，471號令進一步規(guī)定了“國務(wù)院水利水電工程移民行政管理機構(gòu)（以下簡稱國務(wù)院移民管理機構(gòu)）負(fù)責(zé)全國大中型水利水電工程移民安置工作的管理和監(jiān)督”，“縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)大中型水利水電工程移民安置工作的組織和領(lǐng)導(dǎo)；省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定的移民管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)大中型水利水電工程移民安置工作的管理和監(jiān)督”。移民管理體制及相關(guān)條款的確定，是471號令最為核心的內(nèi)容，也是471號令相對于74號令最大的進步。

（2）移民管理體制的局限性：“十八屆三中全會”通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。管理與治理一字之差，卻體現(xiàn)出不同的理念。管理強調(diào)的是單一管理主體自上而下地管控；治理則是強調(diào)多元主體管理，是民主的、參與式的、互動式的管理，而不是單一主體管理。471號令提出的移民管理體制有一定的價值，但仍是強調(diào)“管理”而非“治理”，不符合時代發(fā)展要求。

（3）移民管理體制的制度合理性：471號令在總則中明確了移民管理體制，但是在后續(xù)的相關(guān)章節(jié)中這一體制卻沒有得到很好的體現(xiàn)。從移民工作的周期來看，可以分為規(guī)劃、實施、后期扶持三個階段，471號條例各用了一章來規(guī)定每個階段的工作內(nèi)容。其中，實施階段為“移民區(qū)和移民安置區(qū)縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)移民安置規(guī)劃的組織實施”，后期扶持階段為“水庫移民安置區(qū)縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取建立責(zé)任制等有效措施，做好后期扶持規(guī)劃的落實工作”。但是移民安置規(guī)劃階段，規(guī)定為“已經(jīng)成立項目法人的大中型水利水電工程，由項目法人編制移民安置規(guī)劃大綱，按照審批權(quán)限報省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者國務(wù)院移民管理機構(gòu)審批；省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者國務(wù)院移民管理機構(gòu)在審批前應(yīng)當(dāng)征求移民區(qū)和移民安置區(qū)縣級以上地方人民政府的意見”，移民安置規(guī)劃報告的編制規(guī)定也是如此?？梢钥闯觯泼窆芾眢w制在規(guī)劃階段沒有得到落實。在水電移民實際工作中，各方都有一個明確的共識：規(guī)劃階段由項目業(yè)主負(fù)責(zé)，實施階段及后期扶持階段由地方人民政府負(fù)責(zé)。

（4）移民管理體制的實踐合理性：471號令規(guī)定，國務(wù)院移民管理機構(gòu)負(fù)責(zé)全國大中型水利水電工程移民安置工作的管理和監(jiān)督。但是471號令實施以來，國家未設(shè)置國務(wù)院移民管理機構(gòu)，全國的水利水電移民工作實際上是缺乏領(lǐng)導(dǎo)核心的，這是導(dǎo)致移民工作存在一系列問題的根本原因之一。同時，雖然水利水電是一套政策，但是兩者在實踐中出現(xiàn)了較大差別：水利項目多由地方政府水利部門或者縣級人民政府負(fù)責(zé)編制移民安置規(guī)劃、安置實施及后期扶持工作，整體較為連貫，且責(zé)權(quán)利分明，進度、質(zhì)量、投資都有較好的控制；即使是一些跨省級行政區(qū)域的大型項目，由于有水利部的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理，工作機制運轉(zhuǎn)也較為順暢。而水電項目是項目業(yè)主負(fù)責(zé)規(guī)劃、地方政府負(fù)責(zé)安置實施及后期扶持，責(zé)權(quán)利界限不清，導(dǎo)致進度、質(zhì)量、投資出現(xiàn)較多問題。尤其是一些跨省級行政區(qū)域的大型項目，缺乏國家層面的協(xié)調(diào)、管理，工作機制運行不暢，存在工作周期長、協(xié)調(diào)難度大、政策不統(tǒng)一等多種問題。

綜上所述，471號令明確了水利水電移民管理體制、工作程序及各方的分工與責(zé)任，但在制度規(guī)定上存在規(guī)劃階段未得到貫徹等問題；在實施過程中，存在國務(wù)院移民管理機構(gòu)不存在、水利與水電移民工作存在較大差別等問題。需在創(chuàng)新發(fā)展理念指導(dǎo)下，進一步落實水利水電移民管理體制，盡快建立國務(wù)院水利水電移民管理機構(gòu)是否有必要建立國務(wù)院水利水電移民管理機構(gòu)？從理順大中型水利水電移民管理工作的機制體制的角度來講，是有必要的。但從國務(wù)院正在大力推進的簡政放權(quán)、建設(shè)服務(wù)型政府改革來看，建立新的國務(wù)院直屬機構(gòu)存在與改革方向是否一致的爭議。無論如何，加強國家層面統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，是非常必要的。在設(shè)置新的管理機構(gòu)難度較大的情況下，可考慮將已基本完成歷史使命的國務(wù)院三峽辦轉(zhuǎn)型為國務(wù)院層面的移民管理機構(gòu)。當(dāng)然這要從國家發(fā)展戰(zhàn)略層面及頂層制度設(shè)計角度進行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C，但不失為一個可能的方向。 ，推動水利水電移民并軌管理；同時，要積極推進水利水電移民工作思路從“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變，通過制度創(chuàng)新，理順機制，增強水利水電移民事業(yè)發(fā)展的動力。

2.471號令移民政策的協(xié)調(diào)性評價

協(xié)調(diào)發(fā)展是解決發(fā)展不平衡問題，強調(diào)協(xié)調(diào)好發(fā)展中的重大關(guān)系，實現(xiàn)全面、健康、可持續(xù)發(fā)展。大中型水利水電工程涉及地方政府與項目法人之間、不同層級地方政府之間、地方相關(guān)行業(yè)及政府部門之間等多種關(guān)系的協(xié)調(diào)，其中最為核心的問題是地方政府與項目法人之間關(guān)系的協(xié)調(diào)。

（1）企地關(guān)系條款的進步性：項目法人和地方政府都是水利水電移民工作中的主要利益主體。74號令中，僅第10條對建設(shè)單位與地方政府在編制移民安置規(guī)劃過程中的關(guān)系進行了規(guī)定。471號令則增強了對兩者關(guān)系的規(guī)定：規(guī)劃階段明確了雙方在實物指標(biāo)調(diào)查、移民安置規(guī)劃大綱（報告）編制和征求意見及審批中的職責(zé)，實施階段明確了雙方在安置協(xié)議簽訂、年度計劃制定、資金撥付及具體工作開展中的任務(wù)，后期扶持階段明確了雙方在水面及消落區(qū)管理方面的分工。通過這些規(guī)定，進一步厘清了項目法人和地方政府的責(zé)權(quán)，較74號令有了明顯的進步。

（2）企地關(guān)系條款的局限性：全面深化改革以來，大力推行簡政放權(quán)改革，努力建設(shè)服務(wù)型政府。正如李克強總理所講：“放管服改革（簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)）實質(zhì)是政府自我革命，要削手中的權(quán)、去部門的利、割自己的肉。計利當(dāng)計天下利，要相忍為國、讓利于民，用政府減權(quán)限權(quán)和監(jiān)管改革，換來市場活力和社會創(chuàng)造力釋放”（李克強，2016）。471號令相關(guān)規(guī)定雖然明確了企地關(guān)系的權(quán)責(zé)，但本質(zhì)上還是強調(diào)政府的管理，而非服務(wù)，這一點有悖于簡政放權(quán)和建設(shè)服務(wù)型政府的改革方向。

（3）企地關(guān)系條款的制度合理性：471號令的一些制度規(guī)定存在不合理之處，主要是以下三個方面：一是權(quán)責(zé)不一致。471號令規(guī)定，由項目業(yè)主負(fù)責(zé)編制移民安置規(guī)劃大綱及規(guī)劃報告，相關(guān)責(zé)任屬于項目業(yè)主。但在我國目前國情下，大型水利水電項目移民安置是一種政府行為，無論是實物指標(biāo)調(diào)查、安置點的選址、安置方案的確定、移民意愿的征求都需要地方政府同意。項目業(yè)主有責(zé)無權(quán)，地方政府有權(quán)無責(zé)，違反了行政管理中權(quán)責(zé)一致的基本原則。二是對地方政府的利益訴求關(guān)照不夠。從實際來看，項目法人和地方政府有各自的利益訴求，地方政府內(nèi)部不同部門、不同層級之間也有不同的利益訴求。471號令中有一條原則性規(guī)定：顧全大局，服從國家整體安排，兼顧國家、集體、個人利益。集體是指村民集體，個人是指移民個人，而國家的含義相對模糊，對地方政府的利益訴求重視不夠。三是缺乏對設(shè)、監(jiān)、評、審機構(gòu)的規(guī)定。綜合設(shè)計、綜合監(jiān)理、獨立評價和審查單位是移民搬遷安置工作中非常重要的四個主體，也是協(xié)調(diào)、平衡項目業(yè)主與地方政府關(guān)系的重要載體。在市場經(jīng)濟條件下，設(shè)監(jiān)評審單位多是企業(yè)，已經(jīng)成為獨立的市場主體，如何規(guī)范其行為，使其發(fā)揮協(xié)調(diào)企地關(guān)系的作用，是需要深入研究的新課題。

（4）企地關(guān)系條款的實踐合理性：471號令在諸多環(huán)節(jié)對項目法人和地方政府的職責(zé)及分工進行了明確，但是由于缺乏中央統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機構(gòu)，且相關(guān)規(guī)定不盡合理，導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)了三個方面的問題：一是從整體上來看，水利水電移民的協(xié)調(diào)工作量大、協(xié)調(diào)難度大。由于利益關(guān)系復(fù)雜、缺乏高層次協(xié)調(diào)機構(gòu)、政策規(guī)范不盡合理且缺乏權(quán)威等多方面原因，水利水電移民過程中協(xié)調(diào)各方利益的工作難度大，一些問題的協(xié)調(diào)不斷反復(fù)、曠日持久。移民工作因此也被稱為“天下第一難事”。二是地方政府的訴求得不到滿足且對其約束不足。在移民工作中地方政府都提出了一些發(fā)展訴求，這些發(fā)展訴求有一定的合理性，但卻突破了現(xiàn)行的政策規(guī)范體系。由于471號令對地方政府的約束力不強，導(dǎo)致個別地方政府常常將滿足訴求作為開展工作的籌碼?！安粷M足訴求就‘不作為，為了訴求得到滿足常常‘亂作為”，這也是水利水電移民工作概算突破的主要原因之一。三是項目業(yè)主不按照程序開展工作。由于移民工作本身的難度以及企地關(guān)系協(xié)調(diào)的不暢，移民各階段的工作周期往往遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出合理的范圍。在常規(guī)移民工作進度緩慢的情況下，項目業(yè)主為保障工程建設(shè)的順利推進常常突破國家政策規(guī)范，臨時過渡、未批先建、不經(jīng)驗收便截流蓄水等違規(guī)操作時有發(fā)生。

綜上所述，471號令相關(guān)規(guī)定進一步明確了項目法人與地方政府的權(quán)利、責(zé)任與分工，在協(xié)調(diào)性方面相對于74號令有一定進步。但在制度規(guī)定方面存在權(quán)責(zé)不一致、對地方政府利益關(guān)照不夠、缺乏對設(shè)監(jiān)評審主體的規(guī)定等問題，在實踐方面存在協(xié)調(diào)難度大、地方政府的發(fā)展訴求不能滿足、項目法人不按照程序工作等問題。上述問題不符合協(xié)調(diào)發(fā)展理念，需在協(xié)調(diào)發(fā)展理念指導(dǎo)下進一步明確雙方的權(quán)責(zé)，保障和規(guī)范地方政府的訴求和行為，強化設(shè)監(jiān)評審的協(xié)調(diào)作用；同時，應(yīng)在制度設(shè)計上進一步弱化地方政府“管理者”角色，強化“服務(wù)者”意識，確保各項工作的順利推進。

3.471號令移民政策的綠色性評價

綠色發(fā)展是解決人與自然和諧的問題。在我國資源約束趨緊、環(huán)境污染加重、生態(tài)系統(tǒng)退化的情景下，必須堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，推進美麗中國建設(shè)。具體到對471號令移民政策的評價，需重點關(guān)注安置方式、移民規(guī)劃以及移民工程建設(shè)中的環(huán)境保護等方面。

（1）綠色性相關(guān)條款的進步性：74號令僅有第3條提出“移民安置與庫區(qū)建設(shè)、資源開發(fā)、水土保持、經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合”，“移民安置應(yīng)當(dāng)因地制宜、全面規(guī)劃、合理利用庫區(qū)資源?！?71號令第4條提出“節(jié)約利用土地，合理規(guī)劃工程占地，控制移民規(guī)?！保芭c資源綜合開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護相協(xié)調(diào)”；第7條、11條提出“移民安置規(guī)劃應(yīng)當(dāng)以資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)”；第13條提出“對農(nóng)民移民安置進行規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)堅持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主，遵循因地制宜、有利生產(chǎn)、方便生活、保護生態(tài)的原則，合理規(guī)劃農(nóng)村移民安置點”；第14條提出“對城（集）鎮(zhèn)移民安置進行規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)以城（集）鎮(zhèn)現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，節(jié)約用地，合理布局”；第18、25條提出對耕地保護的相關(guān)要求。總體而言，471號令更加重視綠色發(fā)展，更好地體現(xiàn)了保護生態(tài)的理念及建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的要求。

（2）綠色性相關(guān)條款的局限性：“十八大”把生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)一并納入中國特色社會主義事業(yè)總體布局，并對推進生態(tài)文明建設(shè)進行了全面部署。2015年5月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》，首次提出“綠色化”概念，并將其與新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化并列。由于471號令頒布時間較早，雖然其相對于74號令更加重視綠色發(fā)展，但不能滿足“十八大”以來國家對生態(tài)文明建設(shè)及綠色發(fā)展的要求。

（3）綠色性相關(guān)條款的制度合理性：471號令第13條明確規(guī)定，農(nóng)村移民安置以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主。這條規(guī)定未充分考慮當(dāng)下水利水電工程建設(shè)的環(huán)境容量，水利水電工程建設(shè)逐步向上游推進，上游多為山區(qū)、牧區(qū)、林區(qū)，耕園地稀缺，生態(tài)脆弱。如果單純強調(diào)農(nóng)業(yè)安置，則會造成對當(dāng)?shù)丨h(huán)境和生態(tài)的破壞，并且在山區(qū)造地的成本非常高，不符合因地制宜、綠色發(fā)展的理念。因此，農(nóng)業(yè)為主的移民安置方式面臨環(huán)境容量的制約。在這樣的背景下，可以探索城鎮(zhèn)化、貨幣化、土地股權(quán)化等新型安置方式。

（4）綠色性相關(guān)條款的實踐合理性：一方面，移民安置點規(guī)劃建設(shè)未體現(xiàn)綠色理念。由于河谷平地大量淹沒，庫區(qū)環(huán)境容量有限，移民安置點選擇多數(shù)在山區(qū)布局；但在規(guī)劃、設(shè)計、施工中未考慮當(dāng)?shù)貙嶋H情況，沒有做到依山就勢、因地制宜，而是采取平原地區(qū)的設(shè)計思路，片面追求場地平整，大挖大填，破壞了原生生態(tài)，誘發(fā)各種次生地質(zhì)災(zāi)害。另一方面，土地開發(fā)整理也未體現(xiàn)綠色理念。在山區(qū)開墾耕地沒有結(jié)合實際建造梯田，而是片面追求土地平整規(guī)模，導(dǎo)致田坎邊坡占地面積大，得地率低，并且存在安全隱患。同時，耕地表層土未得到充分保護，耕地表層土是珍貴的資源，是土地肥力的主要來源，但在新開墾耕地培肥過程往往被淹沒或是隨意丟棄。

綜上所述，471號令相對于74號令更加重視綠色發(fā)展，更好地體現(xiàn)了保護生態(tài)環(huán)境的理念及建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的要求，但仍存在一些問題：在政策規(guī)定方面忽視環(huán)境容量限制，片面追求以農(nóng)業(yè)安置為主；在實踐方面，存在安置點大挖大填、土地開發(fā)整理得地率低、忽視對表層土的保護等問題，不符合綠色發(fā)展理念。應(yīng)在綠色發(fā)展理念指導(dǎo)下，將生態(tài)文明建設(shè)、美麗中國建設(shè)的新要求貫徹到移民安置工作中。

4.471號令移民政策的開放性評價

開放發(fā)展是解決發(fā)展內(nèi)外聯(lián)動問題，強調(diào)與世界發(fā)展對接，用好國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源。471號令不涉及國內(nèi)與國外的問題，但是存在行業(yè)內(nèi)外的問題，開放發(fā)展的理念對于其政策評價仍有重要意義。應(yīng)基于開放的發(fā)展理念，打破水利水電移民政策體系的封閉性，擴大政策開放性。

（1）涉及開放性條款的進步性：由于水利水電工程移民工作具有建設(shè)征地面積大、專業(yè)項目多、移民數(shù)量多等特點，往往涉及國土、林業(yè)、文物、交通、電力、電信等眾多行業(yè)，在工作推進的過程中還需要審計、監(jiān)察、財政等部門配合。471號令在74號令基礎(chǔ)上，對涉及其他行業(yè)、部門的工作內(nèi)容做出了更多、更細(xì)致的規(guī)定，從移民政策體系完善的角度來看，這是一種明顯的進步。

（2）涉及開放性條款的局限性：“十八屆四中全會”提出，要明確立法權(quán)力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化。無論是74號令還是471號令都是水利水電部門制定，并通過國務(wù)院審議印發(fā)，本質(zhì)上都是部門立法。行政部門在起草法規(guī)草案時，難免會從本部門立場出發(fā)，將部門思維、部門利益帶入法律法規(guī)草案中。在實際工作中，也常常有一些行政部門借助立法擴張部門權(quán)益，減輕甚至避免部門責(zé)任。這些行為不僅嚴(yán)重背離了立法的初衷，也嚴(yán)重危害了法律的權(quán)威，使法律飽受公正性爭議（彭波 等，2014）。這種情況在471號令中也有一定的體現(xiàn)。

（3）涉及開放性條款的制度合理性：一是與一些上位法的規(guī)定不一致，如征地補償標(biāo)準(zhǔn)低于土地管理法的規(guī)定471號令第22條規(guī)定：大中型水利水電工程建設(shè)征收耕地的，土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的16倍；土地補償費和安置補助費不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高標(biāo)準(zhǔn)的，由項目法人或者項目主管部門報項目審批或者核準(zhǔn)部門批準(zhǔn)。而土地管理法規(guī)定：土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。近年來，很多地方建設(shè)項目補償標(biāo)準(zhǔn)按30倍執(zhí)行，相比之下，大中型水利水電工程征地補償倍數(shù)偏低。 。二是與部分同位法的規(guī)定不一致，如對在國有土地上的房屋補償上與《國有土地上房屋征收與補償條例》（國務(wù)院令第590號）的規(guī)定不同，由于471號令與590號令都是國務(wù)院令，具有同樣的法律效力，在同時適用兩者規(guī)定的情況下，往往令執(zhí)行者無所適從471號令第22條規(guī)定，被征收土地上的附著建筑物按照其原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或者恢復(fù)原功能的原則補償；而590號令第17條規(guī)定，房屋補償費用包括：（1）被征收房屋的價值；（2）因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；（3）因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失。 。三是對其他部門工作做出的規(guī)定更重視水利水電移民工作的特殊性471號令第19條對文物淹沒做出規(guī)定，第21、22、23、25、36等五條對土地管理相關(guān)工作做出規(guī)定，第24條對工礦企業(yè)、交通、電力、電信、廣播電視及教育部門搬遷安置工作做出規(guī)定，第48、50條對審計部門提出要求，第49條對財政、發(fā)改委等部門提出要求，第50條對審計、監(jiān)察部門提出要求；并且在第七章法律責(zé)任章節(jié)中，相關(guān)條款涉及對相關(guān)單位、人員的行政及法律處罰。 。471號令是我國專門針對大中型水利水電工程建設(shè)移民工作的管理制度，因此多從水利水電移民工作的特殊性方面考慮，而其他行業(yè)主管部門則往往更重視相關(guān)工作的普遍性。

（4）涉及開放性條款的實踐合理性：其他部門（行業(yè)）根據(jù)其自身要求對471號令的一些規(guī)定不認(rèn)可。一是政府其他行業(yè)主管部門不認(rèn)可移民工程設(shè)計成果。移民工程涉及交通、水利、電力等其他行業(yè)主管部門，這些部門往往不認(rèn)可按471號令的規(guī)定進行審查的前期設(shè)計成果，而是按照其行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對相關(guān)成果進行審核，影響到相關(guān)工作的進度。二是471號令對其他部門的要求缺乏約束力。條例48、49、50條對審計、監(jiān)察、財政、發(fā)改委等部門提出了要求，但實際工作中不具有較強的約束力，執(zhí)行效果較差。此外，第七章法律責(zé)任中，相關(guān)條款對相關(guān)單位、人員的行政及法律處罰明顯較輕，不符合國家相關(guān)行政法規(guī)的規(guī)定，不具有威懾力。

綜上所述，相比74號令，471號令對水利水電移民工作涉及的相關(guān)行業(yè)、部門提出了更細(xì)致的要求，這些要求進一步完善了水利水電移民政策體系，但從政策開放性的角度來看還存在諸多不足。在政策規(guī)定方面，相關(guān)條款與一些上位法（如土地管理法）和同位法（如國務(wù)院590號令）規(guī)定不一致，對其他部門工作做出的規(guī)定也需要結(jié)合實際進行完善；在實踐方面，水利水電移民工作規(guī)范由于與其他一些行業(yè)規(guī)范不匹配而不被認(rèn)可。需要在開放發(fā)展理念的指導(dǎo)下，進一步強化水利水電移民政策體系的開放性，涉及其他部門和行業(yè)的內(nèi)容應(yīng)服從相應(yīng)主管部門的管理，逐步消除部門立法和行業(yè)保護的弊端。

5.471號令移民政策的共享性評價

共享發(fā)展注重解決社會公平正義問題，讓廣大人民群眾共享發(fā)展成果，是社會主義的本質(zhì)要求。具體到對471號令移民政策的評價，應(yīng)重點關(guān)注移民群眾、安置區(qū)群眾在移民搬遷安置過程中是否獲得合理的補償與扶持。

（1）涉及共享性條款的進步性：從工作原則上來講，74號令注重“移民區(qū)和移民安置區(qū)應(yīng)當(dāng)服從國家整體利益安排”，471號令則強調(diào)“服從國家整體安排，兼顧國家、集體、個人利益”。從具體條款規(guī)定看，471號令明顯提高了土地補償?shù)谋稊?shù)和水平。此外，74號令有17、18、19、20四條分別從庫區(qū)建設(shè)基金、電費優(yōu)惠、其他資金適當(dāng)照顧、后期扶持四個方面對移民利益予以明確；而471號令則有22、32、42、43、44、45、46七條從更廣泛的范圍保障移民權(quán)益，并且9、15、38、53四條保障了移民群眾的參與權(quán)。總體來講，471號令相對于74號令更好地體現(xiàn)了共享發(fā)展的理念。

（2）涉及共享性條款的局限性：“十三五”時期要全面建成小康社會，而全面建成小康社會最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，特別是在貧困地區(qū)。471號令將移民安置目標(biāo)明確為生活水平達到或者超過原有水平。但是，一方面大中型水利水電項目往往建設(shè)在貧困地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)，另一方面大中型水利水電項目建設(shè)周期較長并嚴(yán)重制約了淹沒區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展，如果僅是達到或超過原水平，則不能實現(xiàn)全面建成小康社會的目標(biāo)。另外，74號令制定時我們國家的財力還很薄弱，“節(jié)省國家投資”是其主要原則和出發(fā)點之一；471號令一定程度上延續(xù)了這個傳統(tǒng)，具體體現(xiàn)為土地補償標(biāo)準(zhǔn)較低，沒有體現(xiàn)出在國家財力較為寬裕的情況下“讓利于民”的共享發(fā)展思想。

（3）涉及共享性條款的制度合理性：一是對移民群眾受到的社會性影響關(guān)照不夠。471號令相關(guān)條款更加重視對移民群眾進行經(jīng)濟補償、產(chǎn)業(yè)扶持、生計恢復(fù)、就業(yè)培訓(xùn)等經(jīng)濟方面的幫扶，而忽視大規(guī)模移民搬遷安置對移民群眾的社會交往、社會支持、親屬關(guān)系、社會心理等方面產(chǎn)生的影響。二是對安置區(qū)群眾利益關(guān)照不夠。安置區(qū)群眾也為大中型水利水電工程建設(shè)做出了重要的貢獻，他們在為移民提供生產(chǎn)生活空間及物質(zhì)條件的同時，也希望通過移民安置改善本地的發(fā)展環(huán)境，但471號令缺乏對安置區(qū)群眾利益訴求的關(guān)照。三是對貧困地區(qū)的特殊性扶持不夠?，F(xiàn)階段及以后一段時期，大中型水利水電工程項目將主要在貧困地區(qū)開展，而471號條例缺乏對貧困地區(qū)的特殊性扶持政策，對貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展給予特殊性的扶持將是471號令修訂和完善的重要方向之一。

（4）涉及共享性條款的實踐合理性：一是部分移民仍然陷于貧困。由于補償標(biāo)準(zhǔn)偏低、安置后耕地數(shù)量少、庫區(qū)缺乏相關(guān)產(chǎn)業(yè)、就業(yè)機會欠缺等原因，部分移民的生產(chǎn)生活面臨較多問題，未能通過移民搬遷安置實現(xiàn)脫貧致富，這種現(xiàn)象在貧困地區(qū)更為突出。二是移民群眾社會適應(yīng)難度較大。由于471號條例缺乏對移民群眾社會適應(yīng)的相關(guān)政策，此類問題未得到各方的重視。部分移民群眾（尤其是遠(yuǎn)遷移民）搬遷安置后，社會網(wǎng)絡(luò)被打亂，社會支持缺乏，社會適應(yīng)面臨較多難題。此外，由于一些安置區(qū)群眾的利益訴求未得到重視與保障，對移民工作不支持、不理解，并可能排斥移民。這些情況導(dǎo)致移民在新的生活環(huán)境中缺乏歸屬感和安全感。

綜上所述，471號令相對于74號更好地體現(xiàn)了共享發(fā)展理念，但仍存在諸多不足。在政策規(guī)定方面，對移民群眾的社會性影響、安置區(qū)群眾的利益訴求關(guān)照不夠，對貧困地區(qū)也缺乏特殊性的政策扶持。在實踐方面，存在部分移民仍陷于貧困、移民群眾社會適應(yīng)難度較大等問題。需要在共享發(fā)展理念的指導(dǎo)下，更多地讓利于民，將移民搬遷安置的目標(biāo)與全面建成小康社會的目標(biāo)相結(jié)合。

四、結(jié)論與啟示

綜合來講，471號令相對于74號令在各個方面都有了較大的進步，也符合其制定時期的歷史背景和時代要求。但在當(dāng)下的歷史條件下，一些條款已經(jīng)較為滯后，需在五大發(fā)展理念的指導(dǎo)下進行完善：從創(chuàng)新發(fā)展來看，要改革水利水電移民管理體制，實現(xiàn)從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變；從協(xié)調(diào)發(fā)展來看，要進一步明確項目法人與地方政府的權(quán)責(zé)，尤其應(yīng)保障和約束地方政府的利益訴求和行為，并進一步強化“服務(wù)型政府”建設(shè)；從綠色發(fā)展來看，要在結(jié)合實際、因地制宜的基礎(chǔ)上對相關(guān)規(guī)定予以修正，將生態(tài)文明建設(shè)、美麗中國建設(shè)的新要求貫徹到移民工作中；從開放發(fā)展來看，要進一步強化移民政策體系的開放性，涉及其他部門和行業(yè)的內(nèi)容應(yīng)服從其主管部門的管理，消除部門立法、行業(yè)保護的影響；從共享發(fā)展來看，要更多地讓利于移民及安置區(qū)群眾，將移民搬遷安置的目標(biāo)與全面建成小康社會的目標(biāo)相結(jié)合，更加周詳?shù)乜紤]移民及安置區(qū)居民的利益述求和后續(xù)發(fā)展問題。

本文基于“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念對471號令的移民政策進行了全面的評價分析，指出了相關(guān)規(guī)定的不足及修訂方向。那么，是否有必要對471號令進行全面修訂？從大型水利水電工程移民搬遷安置過程中面臨的諸多問題來看，進行全面修訂是很有必要的。但是從我國大型水利水電項目多數(shù)完建或在建的實際情況來看，進行全面修訂似乎缺乏必要性。如果全面修訂，則需要考慮新出臺條例與471號令的差別帶來的操作平衡問題。如果不全面修訂，則可以結(jié)合目前水利水電工程多集中于貧困地區(qū)的實際，考慮出臺適用于貧困地區(qū)的移民安置條例。

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