李鑫

摘 要：在中國經(jīng)濟高速增長的過程中，雖然各區(qū)域之間的差距始終存在，但缺乏內(nèi)生動力的西部地區(qū)卻并未陷入惡性循環(huán)，同樣保持了較為快速的經(jīng)濟發(fā)展。由于市場中具備企業(yè)家精神的人才流失，長期以來，西部地區(qū)地方政府如企業(yè)家般直接干預(yù)經(jīng)濟，并依靠自身的企業(yè)家精神為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展引入大項目創(chuàng)新，實現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)增長。然而在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，這種經(jīng)濟發(fā)展策略由于政府可調(diào)配資源日益匱乏而逐漸失效；通過制度創(chuàng)新激發(fā)區(qū)域內(nèi)市場中的企業(yè)家精神，從而實現(xiàn)大、中、小規(guī)模創(chuàng)新的協(xié)同發(fā)展，成為西部地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的策略選擇。西部地區(qū)地方政府應(yīng)科學(xué)制定發(fā)展目標(biāo)，積極轉(zhuǎn)變職能，通過制度創(chuàng)新更好地讓市場發(fā)揮資源配置的決定性作用，從而有效激發(fā)出區(qū)域內(nèi)的企業(yè)家精神。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略；企業(yè)家精神；地方政府；制度創(chuàng)新；經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)；政府干預(yù)；招商引資；西部地區(qū)

中圖分類號：F016.3；F207 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-8131（2017）02-0080-10

一、引言

自改革開放以來，中國經(jīng)歷了舉世矚目的高速經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟總量從2010年起上升至世界第二位，人民生活水平顯著提高，貧困人口大量減少。一方面，社會主義市場經(jīng)濟體制在激發(fā)整個社會的創(chuàng)造性方面貢獻顯著，中央政府在宏觀經(jīng)濟領(lǐng)域及諸多微觀經(jīng)濟領(lǐng)域的調(diào)控對于促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展也有著不可忽視的作用；另一方面，市場中的每一個微觀主體的作用也是不可忽視的，國有及與非國有企業(yè)、個體與私營工商業(yè)主、廣大的勞動者等在經(jīng)濟發(fā)展過程中都發(fā)揮了各自獨有的貢獻。

從區(qū)域經(jīng)濟的角度來看，雖然東部地區(qū)與其他地區(qū)之間的不平衡是存在的，但是中西部及東北地區(qū)總體上依然保持著可觀的發(fā)展速度，其對全國經(jīng)濟增長的貢獻也不容忽視。特別是從2007年之后，各地區(qū)之間的增長更加趨于平衡，經(jīng)濟的減速主要是由東部地區(qū)增長率的大幅下降所引起，而中西部及東北則相對而言經(jīng)濟增速下降較小（如圖1）。不過近兩年的經(jīng)濟增速下降則主要源自中西部及東北的經(jīng)濟下滑，特別是東北經(jīng)濟的低迷。

從理論上講，東部地區(qū)的迅速發(fā)展可以用多種因素來解釋，而要解釋中西部以及東北地區(qū)的快速發(fā)展則并不容易，尤其是西部地區(qū)由于地理環(huán)境、思想觀念、歷史原因等一系列因素，在發(fā)展上明顯處于劣勢。特別是根據(jù)“循環(huán)累積因果理論”，一旦一個地區(qū)落后的局面形成了，那么要素的外流便會加大其擺脫落后局面的難度，從而容易形成貧困的惡性循環(huán)，然而這種情況在我國許多西部省份卻并未出現(xiàn)。是什么原因使得西部地區(qū)總體而言并未陷入貧困的惡性循環(huán)，并且與東部地區(qū)的經(jīng)濟增速差距也沒有持續(xù)擴大，甚至一些地區(qū)還經(jīng)歷了更快速的發(fā)展？筆者認為地方政府在其中扮演的角色是至關(guān)重要的。對于一個可能陷入貧困納什均衡的地區(qū)來說，區(qū)域內(nèi)的任何一個微觀經(jīng)濟主體（企業(yè)、家庭等）事實上都沒有動力也沒有能力去改變這個均衡，此時政府的干預(yù)便成為擺脫困境唯一的途徑。問題在于地方政府應(yīng)當(dāng)如何干預(yù)？特別是在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、發(fā)展方式粗放、城鄉(xiāng)差距明顯、開放程度不高等問題愈發(fā)顯現(xiàn)，原先政府賴以促進發(fā)展的干預(yù)策略是否還能行之有效？如果面臨失效的風(fēng)險，那么西部地方政府又該如何轉(zhuǎn)變原有的經(jīng)濟發(fā)展策略？

創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力。創(chuàng)新理論大師熊彼特早在20世紀上半葉便觀察到，在市場中真正占據(jù)主導(dǎo)地位的并非價格競爭，而是新技術(shù)、新產(chǎn)品的競爭，它沖擊的不是現(xiàn)存企業(yè)的盈利空間和產(chǎn)出能力，而是它們的基礎(chǔ)和生命（熊彼特，1979）。如果不能準確理解創(chuàng)新，人們就難以真正探究企業(yè)發(fā)展、市場競爭、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟增長的機制。然而進一步講，依照熊彼特的創(chuàng)新發(fā)展理論，企業(yè)家是從事創(chuàng)新活動的人，是他們實現(xiàn)了對生產(chǎn)要素的重新組合，進而推動經(jīng)濟發(fā)展。那么如何解釋地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中的作用？地方政府與企業(yè)家或企業(yè)家精神之間的關(guān)系是怎樣的？

已有相關(guān)研究強調(diào)最多的是政府要通過制度來創(chuàng)新喚醒民間的企業(yè)家精神（劉錫田，2003；梁東黎，2008；陳國權(quán) 等，2009；等）。其背后的邏輯是，政府通過職能轉(zhuǎn)變更多讓權(quán)于市場，制度創(chuàng)新就是探索如何更好地讓市場發(fā)揮作用，從而激發(fā)出市場中（民間）的企業(yè)家精神。從長期發(fā)展來看，這無疑是正確的選擇，也與“十八大”以來大的改革方向相符。但是，這種觀點并沒有注意到自改革開放以來各級地方政府在推動中國經(jīng)濟高速增長過程中起著最為直接的作用，從某種意義上講也是最為重要的作用，這往往表現(xiàn)為其對地方經(jīng)濟的直接干預(yù)。尤其在西部地區(qū)，這種直接干預(yù)對于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展更為重要。

一些研究敏銳地注意到了這點。楊瑞龍（1998）指出地方政府常常成為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的代言人，直接參與到諸如談判、融資等具體事務(wù)中；李上炸（2007）指出在瓶頸階段，積極發(fā)揮地方政府的經(jīng)濟作用有利于彌補市場的不成熟；董昀（2012）更是明確指出并論證了正是各級地方政府發(fā)揮的企業(yè)家精神推動著各地區(qū)的經(jīng)濟增長，進而推動了整個國家的經(jīng)濟增長。事實上，這也與一些國外學(xué)者的判斷相吻合（Walder， 1995）。不過張曄（2005）提出了一個悖論：政府干預(yù)雖然短期來看直接推動了企業(yè)家精神的增長，但卻妨礙經(jīng)濟自由，長期來看最終又妨礙了企業(yè)家精神的發(fā)展。與此相似的是，丘海雄等（2004）也注意到，在產(chǎn)業(yè)集群技術(shù)創(chuàng)新中地方政府往往是最主要行動者，但是地方政府的角色是動態(tài)的，即隨著發(fā)展水平的提升，地方政府將逐漸從前臺走向幕后。因此，在地方經(jīng)濟發(fā)展過程中，地方政府的策略是會進行動態(tài)轉(zhuǎn)變的。筆者對此也持認可態(tài)度，特別是當(dāng)前適應(yīng)、引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)本身就需要這種策略的轉(zhuǎn)變。

政府在經(jīng)濟發(fā)展中直接扮演企業(yè)家的角色是西部地區(qū)在很長一段時間里得以實現(xiàn)快速發(fā)展的主要原因之一；然而，由經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)帶來的新挑戰(zhàn)和新機遇使得政府的企業(yè)家職能發(fā)揮受到限制，相反，激發(fā)市場中的企業(yè)家精神則成為這些地方創(chuàng)新發(fā)展的動力。用形象的但并非嚴謹?shù)膶W(xué)術(shù)概念來表述，便是經(jīng)濟發(fā)展的主要推動力要實現(xiàn)從“政府企業(yè)家”向“市場企業(yè)家”的轉(zhuǎn)變。實際上，前人的研究對于這種思想已經(jīng)有大量的提及，但其不足之處在于并沒有提出一個明確的理論框架來解釋這種動態(tài)轉(zhuǎn)變背后的原因與機制。事實上，構(gòu)建一個既能對原先政府干預(yù)經(jīng)濟的合理性，又能對新常態(tài)下政府策略轉(zhuǎn)變的合理性進行解釋的理論框架確實存在困難，這在主流的一般均衡理論框架下幾乎是無法做到的。本文則嘗試以熊彼特的創(chuàng)新發(fā)展理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建一個完整的理論框架來彌補相關(guān)理論研究的空白，并在此基礎(chǔ)上分析經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下西部地區(qū)地方政府所需要進行的策略轉(zhuǎn)變。

二、傳統(tǒng)發(fā)展策略：大項目帶動與地方政府的企業(yè)家精神

創(chuàng)新是一個歷史悠久且極為重要的經(jīng)濟社會現(xiàn)象，它對經(jīng)濟發(fā)展、市場運行和社會生活都有著大象無形般的根本性影響，是實現(xiàn)生產(chǎn)效率和競爭力提升的一個基本條件。然而，雖然創(chuàng)新如此重要，但它在社會科學(xué)學(xué)術(shù)研究中卻長期被冷落。以新古典靜態(tài)一般均衡分析為基本框架的新古典經(jīng)濟學(xué)假定人是完全理性的、市場是完備的、信息是充分的，企業(yè)家只需被動地按照價格體系的引導(dǎo)來行事，就能適應(yīng)外部沖擊，實現(xiàn)均衡；創(chuàng)新在其中僅僅是一個無足輕重、可有可無的“外生變量”，主要源自上天的恩賜。根據(jù)主流微觀經(jīng)濟學(xué)，在價格信號的引導(dǎo)下，所有的產(chǎn)品市場和要素市場會達到一般均衡的狀態(tài)，而這個狀態(tài)又是滿足帕累托最優(yōu)的。當(dāng)然完全理性、完全競爭等一些看似不十分切合實際的假設(shè)并非完全不合理，因為這種簡化的模型確實有利于人們理解許多經(jīng)濟事實，并且即便承認人們不具有完全的理性，在經(jīng)歷一段時間的探索后，憑借效仿以及經(jīng)驗累積也能作出接近最優(yōu)的判斷，因而無論市場是否完全競爭，整體經(jīng)濟均會傾向于形成某種穩(wěn)定的秩序，這便是一般均衡狀態(tài)。不過，即使這種狀態(tài)是滿足帕累托最優(yōu)的，也只是形成一個靜態(tài)經(jīng)濟——既然已經(jīng)最優(yōu)，便沒有可調(diào)整的余地，也便沒有經(jīng)濟的發(fā)展。因此，熊彼特（2009）5-65稱其為“經(jīng)濟生活的循環(huán)流轉(zhuǎn)”。

從索洛模型開始，新古典經(jīng)濟學(xué)者逐漸致力于研究動態(tài)的經(jīng)濟增長。然而新古典經(jīng)濟的模型強調(diào)經(jīng)濟增長要靠資本的積累，例如巴羅和薩拉-伊-馬?。?010）的教材系統(tǒng)地梳理和介紹了大部分重要的增長模型，雖然表面上看一些模型似乎強調(diào)的是技術(shù)研發(fā)、人力資本、知識積累等，但歸根結(jié)底還是要依靠積累資本品并將其配置到規(guī)模收益不減的領(lǐng)域來實現(xiàn)可持續(xù)性的增長。如果深層次探討市場經(jīng)濟的動力機制，我們會發(fā)現(xiàn)熊彼特的經(jīng)濟發(fā)展理論將給予動態(tài)經(jīng)濟一個更加完美的解釋——經(jīng)濟發(fā)展源自創(chuàng)新。如果沒有人們持之不斷的創(chuàng)新行為，便不可能有任何要素的規(guī)模收益不減。換句話說，沒有哪種要素天然地具有規(guī)模收益不減的特性，即便是簡單的投資擴大再生產(chǎn)，實際上也是被對更大銷售市場的拓展所推動的，這本身便是對簡單循環(huán)流轉(zhuǎn)經(jīng)濟的突破。當(dāng)然，對于經(jīng)濟發(fā)展來說，更重要的并不是這種簡單的擴大再生產(chǎn)，正如熊彼特所強調(diào)的，經(jīng)濟發(fā)展表現(xiàn)出來的不是一種連續(xù)的小步驟的適應(yīng)，而是不斷出現(xiàn)“革命性”的變化（熊彼特，2009）72。

為了探索更好的生產(chǎn)方式，一些人愿意承擔(dān)暫時的生活水平下降，愿意承擔(dān)伴隨著這種探索而來的對于未來的不確定性，這便是創(chuàng)新精神。在市場經(jīng)濟下，要素所有者會在經(jīng)驗的指導(dǎo)下將要素配置在最有效率的地方，而若要有進一步地發(fā)展則必然需要有人對要素進行再配置，或者按照熊彼特（2009）85所說的“執(zhí)行新的組合”，它包括引進新的產(chǎn)品、采用新的生產(chǎn)方法、打開新的市場、控制新的供給來源、執(zhí)行新的組織等。這個過程一定涉及對成本、收益與不確定性之間的衡量，行使這個職能的人通常被稱作“企業(yè)家”，而這種創(chuàng)新精神往往被稱作“企業(yè)家精神”。企業(yè)家或企業(yè)家精神對于任何一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展來說都是至關(guān)重要的。然而在西部地區(qū)，由于本身缺乏集聚效應(yīng)，大量具備企業(yè)家精神的人才流向了東部發(fā)達地區(qū)，使得其缺乏創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展的市場動力。因此，通過政府之手來補充這種動力成為西部地區(qū)長期以來持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展的重要策略之一。

對于創(chuàng)新者們而言，其在投資前需要權(quán)衡不同項目潛在的成本、收益和不確定性，自然成本和不確定性低而收益高的項目更容易受到企業(yè)家們青睞；然而隨著這種“好項目”日益減少，企業(yè)家們便不得不在剩余的潛在項目中進行權(quán)衡，因此需要確定“好項目”與“壞項目”的邊界線（或者說權(quán)衡取舍線）在哪里。在經(jīng)濟理論及金融理論中，收益與風(fēng)險兩個變量呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，從而形成一條斜向上的權(quán)衡取舍線。如果試圖探討三個變量（成本、收益和不確定性）之間的權(quán)衡取舍，則更多地需要著眼于實際而非理論推導(dǎo)了。畢海德（2004）基于對大量創(chuàng)新企業(yè)的考察，提出了一個有關(guān)投資、不確定性及利潤之間關(guān)系的理論框架：新企業(yè)（通常也是小企業(yè)）更多依靠機會主義式的投資來應(yīng)對重大的資本約束和不確定性；而較為成熟的大企業(yè)則會將更多的資源投入到不確定性較低的創(chuàng)新之中，此時，機會主義就會讓位于著眼于長遠發(fā)展的預(yù)測、計劃等系統(tǒng)性工作?；诖?，他認為總的來看投資（成本）與風(fēng)險（不確定性）成反比，而與利潤（收益）成正比。

借鑒畢海德的理論形成圖2。橫軸代表創(chuàng)新項目成本，這里的成本指的是需要再配置的要素量，而不僅僅是現(xiàn)實中項目的啟動成本；縱軸代表創(chuàng)新項目的不確定性；圓圈大小代表創(chuàng)新項目的最大可能收益，最大可能收益往往與成本正相關(guān)。虛線AA或BB代表一定的企業(yè)家或企業(yè)家精神存量資源水平下可能出現(xiàn)的創(chuàng)新項目譜系的最外邊界，其之所以斜向下，是因為項目的成本、收益與決策者所承擔(dān)的不確定性之間往往是成反比的。從企業(yè)家的角度來看，項目投入資源越大，其愿意并且能夠承擔(dān)的項目失敗的風(fēng)險也就相應(yīng)的越低，因此其往往進行更加系統(tǒng)的評估和復(fù)雜的決策以降低項目的不確定性。豎直的虛線將創(chuàng)新空間劃分為兩部分，左邊代表小創(chuàng)新（小項目），右邊代表大創(chuàng)新（大項目）。地方政府往往更加偏愛大項目，因為大的項目一旦成功不僅能夠帶來大的收益，并且還能夠進一步帶動眾多小的創(chuàng)新項目，其對于各項經(jīng)濟指標(biāo)的完成是至關(guān)重要的。不過從圖2中可以清晰地看到，相比于小項目而言，大項目的創(chuàng)新空間是十分有限的，因為其需要大量的要素再配置，因此對于企業(yè)家自身的創(chuàng)新素質(zhì)及其調(diào)配資源的能力具有很高的要求。

不同地區(qū)的企業(yè)家或企業(yè)家精神存量資源水平是不同的，并且這個存量水平與經(jīng)濟發(fā)展水平是正相關(guān)的。在西部地區(qū)，區(qū)域內(nèi)部的人才趨于外流，造成具備企業(yè)家精神的人才匱乏，相比于東部發(fā)達地區(qū)來說，其存量水平較低。因此，AA和BB分別代表東部地區(qū)和西部地區(qū)的創(chuàng)新譜系的邊界線。西部地區(qū)不僅企業(yè)家愿意嘗試的創(chuàng)新機會比東部地區(qū)要少，并且地方政府希望看到的大項目更是少得多，這將致使西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢，與發(fā)達地區(qū)的差距進一步拉大。其中，BB線明顯比AA線低，一方面是由于這些地區(qū)不具備集聚優(yōu)勢，更為重要的是，不確定性與人的主觀評價息息相關(guān)。相比于普通人而言，企業(yè)家不僅承擔(dān)風(fēng)險的意愿更強，而且也具有更多的實施項目的經(jīng)驗，也即同樣的項目在其眼中不確定性較低。因此，企業(yè)家外流會減少一個地區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展機會。然而在以經(jīng)濟指標(biāo)（特別是GDP指標(biāo)）考核為主的情境下下，西部地方政府自然不能對此坐視不理，為了在經(jīng)濟增速上不落下風(fēng)，通常會選擇親力親為來推動項目落地，尤其會積極促進大項目創(chuàng)新以推動本地經(jīng)濟的快速發(fā)展。類似“以重大項目建設(shè)為抓手”這樣的表述在許多西部地區(qū)市、縣級規(guī)劃中經(jīng)常可見。

進一步探討地方政府是如何干預(yù)經(jīng)濟以培育大項目創(chuàng)新則是更加有意義的。長期以來，西部地方政府的最主要抓手便是招商引資，希望從區(qū)域外部引進具有實力的企業(yè)家來推動本地的大項目建設(shè)，以緩解本地大項目創(chuàng)新缺乏的狀況。實際上這可看做是對國家層面對外開放政策的轉(zhuǎn)化版本。為了吸引外部的企業(yè)家以及資金到本區(qū)域投資，地方政府通常會采取諸多措施：一是提供土地、稅收等各種優(yōu)惠政策；二是提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等硬件公共品；三是幫助企業(yè)家與各部門以及金融機構(gòu)協(xié)調(diào)。由于地方政府主要追求的是GDP等經(jīng)濟目標(biāo)，同時又主要通過經(jīng)濟手段而非行政手段來培育、扶植地方企業(yè)，并且各地方政府之間還存在著準市場競爭關(guān)系，因此可以認為，地方政府在干預(yù)區(qū)域經(jīng)濟的過程中，本身也在一定程度上扮演著企業(yè)家的角色。而正是依靠地方政府企業(yè)家精神的發(fā)揮，西部地區(qū)才能有效地引入市場中的企業(yè)家和創(chuàng)新，從而推動要素的重新組合和經(jīng)濟的發(fā)展。

政府若要發(fā)揮企業(yè)家的作用，也必然表現(xiàn)為對要素“執(zhí)行新的組合”。如同市場中的企業(yè)家一樣，地方政府能夠調(diào)動的要素同樣表現(xiàn)為土地（資源）、資金、勞動力三個方面。首先，土地是地方政府長期以來賴以推動城鎮(zhèn)化以及經(jīng)濟發(fā)展的最主要的要素之一。地方政府一方面通過壓低工業(yè)用地價格來吸引工業(yè)投資者，另一方面則通過推高商住用地價格以維持“土地財政”和“土地金融”，同時通過公共設(shè)施建設(shè)進一步改善投資環(huán)境、帶來土地升值。而對于具有較好資源稟賦的地區(qū)來說，用資源換取GDP也是其推動經(jīng)濟發(fā)展的主要措施之一。其次，政府能夠調(diào)配的資金主要表現(xiàn)為財政收入。無論是對企業(yè)的財稅扶持以及其他類型的資金支持，還是公共設(shè)施的建設(shè)都需要地方政府拿出真金白銀，在財政緊張的情況下，通過政府融資平臺來為公共設(shè)施建設(shè)融資成為地方政府長久以來的另一資金補充。政府的目的則是希望通過做大做強企業(yè)來增加稅收，進而反過來補償這種財政上的支出；至于公共設(shè)施的建設(shè)，不僅有利于吸引工業(yè)投資者，而且也有利于其獲得更多的土地出讓收入。最后，地方政府能夠調(diào)配的勞動力資源主要是地方干部隊伍。這些干部不僅需要開展大規(guī)模的招商引資活動，而且為了保證引入企業(yè)的產(chǎn)出能夠增長，其還會在人才引進、技術(shù)開發(fā)、市場開拓、融資等各方面為民營企業(yè)家提供服務(wù)。

三、經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下西部地區(qū)面臨的挑戰(zhàn)與策略轉(zhuǎn)變

對于經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下西部地區(qū)面臨的挑戰(zhàn)和機遇，已有不少學(xué)者進行過探討（段小梅 等，2015；李彬 等，2015），這里著重針對本文的分析框架來闡釋，并非試圖面面俱到地羅列。從上文的分析可以看出，長期以來，對于西部地區(qū)的地方政府來說，招商引資特別是引進大項目是促進地方經(jīng)濟發(fā)展的主要抓手；為了實現(xiàn)這個目標(biāo)，地方政府不但調(diào)配著其所能控制的各項要素資源，而且在一定程度上其自身也扮演著企業(yè)家的角色。然而隨著中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，西部地區(qū)的發(fā)展環(huán)境和條件面臨著深刻的變化，結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯，而這勢必對其傳統(tǒng)的發(fā)展策略帶來很大的挑戰(zhàn)。

第一，前期由政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化過程造成房地產(chǎn)市場的過度繁榮，即便是在較為落后甚至人口不斷凈流出的西部地區(qū)，房價過快上漲、投資開發(fā)速度急劇加快、土地出讓金猛增的情況也是普遍存在。這種不可持續(xù)的繁榮在近兩年出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，房地產(chǎn)市場的不景氣使得房地產(chǎn)去庫存成為地方政府的頭等大事之一（見圖3），而樓市的分化格局又使得西部地區(qū)受到的影響更甚。這意味著，對于西部地區(qū)來說土地的利用空間可能變得更加有限，傳統(tǒng)的“土地財政”“土地金融”等以土地利用為核心的發(fā)展策略正在逐漸失效。如圖4所示，近年來地方政府的土地出讓金收入并未有明顯增加，其占地方財政收入的比例也在大幅下降。

第二，由于招商引資在目標(biāo)選擇上具有同質(zhì)性，造成西部地區(qū)普遍存在產(chǎn)能過剩問題，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，“去產(chǎn)能”必然是未來一段時間西部地區(qū)的主要任務(wù)之一，而這必然意味著經(jīng)濟增速的下行以及財政收入增速的減緩，而“穩(wěn)增長”需要的支出剛性則進一步壓縮了地方政府財政運作的空間。如表1所示，近年來西部地區(qū)地方公共財政收入增速明顯下滑。同時，長久以來西部地區(qū)由于財力有限，為了滿足基礎(chǔ)公用設(shè)施建設(shè)，地方債務(wù)擴張明顯，負債率提高較快，在“防風(fēng)險”與“去杠桿”的大背景下，未來其債務(wù)融資的空間也變得有限。

第三，經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)意味著經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，與之相對應(yīng)的則是發(fā)展理念的升級，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念的提出正是為了積極適應(yīng)把握引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)。然而對于地方政府來說，目標(biāo)的多元化不僅意味著財力的分散，更重要的是人力也必須被分配到更多的領(lǐng)域中去，而不能更多地集中在經(jīng)濟建設(shè)上。

綜上所述，在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，西部地方政府干預(yù)經(jīng)濟發(fā)展賴以調(diào)配的三類要素均面臨短缺的局面，“巧婦難為無米之炊”的困境使得地方政府難以再繼續(xù)以招商引資為抓手去扮演企業(yè)家的角色。此外，招商引資本身的不確定性也在增強：區(qū)域間競爭加劇增加了企業(yè)被招來的難度，宏觀經(jīng)濟不景氣造成招來的騙貸、騙政策者越來越多，而各地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同使得項目即便落地最終也難與預(yù)期相符。然而傳統(tǒng)發(fā)展策略的失效并不意味著地方政府在促進經(jīng)濟發(fā)展方面完全沒有了抓手，制度建設(shè)與制度創(chuàng)新可成為新常態(tài)下西部地方政府新的抓手。

繼續(xù)用前面的二維圖形來說明這一點（見圖5）。BB代表西部地區(qū)的創(chuàng)新譜系的邊界線，豎直虛線為大、小創(chuàng)新（項目）分界線。傳統(tǒng)的策略是通過地方政府發(fā)揮企業(yè)家精神來拓展豎直線右邊的大項目創(chuàng)新空間，即將BB中的OB一段向上提升至OB”，從而使得整個區(qū)域的創(chuàng)新空間變?yōu)锽OOB”。然而隨著傳統(tǒng)干預(yù)手段逐漸失效，意味著通過地方政府的企業(yè)家精神只能將OB向上提升至O”B”，使得拓展后的創(chuàng)新空間縮小為BOO”B”，從而使得區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展速度面臨下滑。

直接干預(yù)的絕對收益下降則會反襯出另一種策略——制度創(chuàng)新的相對收益上升。制度創(chuàng)新對于經(jīng)濟發(fā)展的作用機理與直接干預(yù)截然相反，其著眼點在區(qū)域內(nèi)部而非外部，即通過完善市場環(huán)境和機制促進區(qū)域內(nèi)的企業(yè)家精神存量提升，這是一種促進區(qū)域內(nèi)生發(fā)展的機制，與“吸引外資”相比更加符合創(chuàng)新驅(qū)動的本質(zhì)。BB代表的是一定的企業(yè)家精神存量水平下的創(chuàng)新邊界線，而通過制度創(chuàng)新激發(fā)出區(qū)域內(nèi)更多的企業(yè)家精神，則意味著創(chuàng)新的邊界線由BB提升至CC?；蛟S對于地方政府來說，這種提升所帶來的經(jīng)濟增長遠不及招商引資等直接干預(yù)來得快，然而隨著直接干預(yù)的效果遞減，將有限的政府資源投入到制度建設(shè)中將變得更加有利。促進中小規(guī)模創(chuàng)新以及中小企業(yè)發(fā)展還會有額外的利益：一方面，解決就業(yè)問題的往往是中小企業(yè)，發(fā)展最快的往往也是中小企業(yè)，中小企業(yè)的不斷涌現(xiàn)才真正是市場繁榮、工商業(yè)繁榮的體現(xiàn)；許多發(fā)達地區(qū)也往往是從鼓勵中小企業(yè)創(chuàng)新開始起步，最終形成大、中、小規(guī)模創(chuàng)新相互促進的持續(xù)健康發(fā)展局面。一些研究企業(yè)家精神的學(xué)者甚至認為真正的企業(yè)家精神只存在于中小企業(yè)之中（Audretsch et al， 2006）。另一方面，大、中、小規(guī)模的創(chuàng)新是有機結(jié)合的，小項目的成功可看做是為大項目進行的試驗，其降低了大項目的不確定性，從而使得大項目創(chuàng)新的成功率更高。

國內(nèi)學(xué)者其實很早便紛紛強調(diào)地方政府需要通過制度創(chuàng)新以喚醒民間的企業(yè)家精神，而不能始終采取直接干預(yù)經(jīng)濟的方式，但是似乎并沒有從根本上轉(zhuǎn)變西部地方政府的發(fā)展策略?！奥窂揭蕾嚒笔瞧渲饕蛑?。盡管學(xué)者們總是在抱怨地方政府不轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，只知道申報項目，只知道建開發(fā)區(qū)，只知道招商引資，只知道賣資源，等等，然而，對于落后地區(qū)的地方政府而言，“路徑依賴”正是降低政府這個特殊企業(yè)家的不確定性的一種有效方式。但是，靠政府直接干預(yù)推動創(chuàng)新必然不可能無限進行下去，產(chǎn)能過剩、房地產(chǎn)庫存、地方債務(wù)等結(jié)構(gòu)性問題都是這種發(fā)展策略的直接后果。因此，地方政府轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，重新制定發(fā)展策略刻不容緩。事實上，經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)本身也給予西部地方政府選擇制度創(chuàng)新這種發(fā)展策略以巨大的機遇。

第一，外出打工者返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的浪潮本身便使得西部地區(qū)的企業(yè)家精神資源存量在提升。相比于留在本地的勞動者而言，外出打工者通常具有較強的探索精神和風(fēng)險承受力，在其出外打工開闊視野后，回鄉(xiāng)利用其更加熟悉的本地資源，更容易捕捉到創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的機遇。國家統(tǒng)計局農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告顯示，東、中、西部農(nóng)民工數(shù)量比例已由2008年的71.0∶13.2∶15.4變?yōu)?015年的59.4∶21.5∶18.8，農(nóng)民工回流中西部趨勢明顯。而與此同時，中西部新登記企業(yè)增速也在加快，特別是西部地區(qū)，2015年增速達到21.1%，僅次于東部地區(qū)。

第二，“互聯(lián)網(wǎng)+”的興起有助于要素資源跨地域配置，從而使得西部地區(qū)由區(qū)位劣勢導(dǎo)致的要素稀缺在一定程度上得以緩解。例如，全國規(guī)模最大的大數(shù)據(jù)峰會“中國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)峰會”在貴陽舉行，貴陽也借此一躍成為大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的中心。事實上，對于以“互聯(lián)網(wǎng)+”為基礎(chǔ)的一些新興產(chǎn)業(yè)來說，或許更為重要的是線上資源（如信息、數(shù)據(jù)等）的集聚，而非線下資源的集聚，這也為西部地區(qū)提供了一個可能實現(xiàn)“彎道超車”的領(lǐng)域。

第三，無論是著力推進“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，還是深入推進“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，其核心都在于從制度創(chuàng)新中要紅利。這對于西部地方政府來說是一個積極的信號，若能響應(yīng)中央號召，借機推進制度創(chuàng)新，則很可能會事半功倍。

由上述幾點可以看出，在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，制度創(chuàng)新呈現(xiàn)出明顯的成本下降、收益上升的趨勢，在圖5中則表現(xiàn)為地方政府同樣的資源投入會將BB向上推升到更高的水平，從而使得制度創(chuàng)新這種策略相比于傳統(tǒng)的直接干預(yù)策略來說更具比較優(yōu)勢。

四、西部地區(qū)地方政府策略轉(zhuǎn)變中面臨的困難及對策

對于西部地區(qū)的地方政府來說，無論是其官員的時間、精力，還是其有限的財政，都應(yīng)放在最有效率的地方，按照經(jīng)濟學(xué)的術(shù)語便是“使投入的邊際收益盡可能地大”。以往西部地區(qū)政府往往將重點放在直接干預(yù)上，然而伴隨著進入經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，政府直接干預(yù)經(jīng)濟越來越困難，似乎難以找到著力點。這實際上說明地方政府在直接干預(yù)上的投入的邊際收益已經(jīng)越來越低了。在國際競爭日趨激烈和我國發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的形勢下，國家提出了創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，把發(fā)展基點放在創(chuàng)新上，致力于形成促進創(chuàng)新的體制架構(gòu)，這也為地方政府未來的策略選擇指明了方向。對于西部地區(qū)的地方政府來說，關(guān)注制度創(chuàng)新和制度建設(shè)，更多地激發(fā)出區(qū)域內(nèi)的企業(yè)家精神，將是推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重中之重。雖然這種普惠性的創(chuàng)新支持政策可能難以短期見效，但卻更有利于培育區(qū)域的自生能力。

對于西部地區(qū)而言，真正要實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展需要克服的阻力遠比東部地區(qū)要大，顯而易見的一大阻力便是在這些地區(qū)并不存在創(chuàng)新所需各項要素（資金、企業(yè)家、創(chuàng)新人才等）的聚集。然而，筆者認為更大的、隱性的阻力還是在于西部地方政府自身進行職能轉(zhuǎn)變所要面對的困難。轉(zhuǎn)變政府職能、處理好政府與市場的關(guān)系，是經(jīng)濟體制改革的核心問題，其重點是要發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，為市場主體創(chuàng)造一個寬松的制度環(huán)境。但對于西部地區(qū)的政府來說，能否成功做到這一點存在諸多的不確定性。

相比于東部地區(qū)而言，西部地區(qū)政府長期以來對于地方經(jīng)濟的干預(yù)方式更加直接，并且這種投資驅(qū)動、土地運作的增長模式在相當(dāng)長一段時間內(nèi)對于促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展是行之有效的，這勢必會加大新形勢下重塑政府與市場間關(guān)系的難度。并且相比于建立公平、開放、透明的市場規(guī)則，西部地方政府大多更傾向于直接引進、扶植作為稅收來源的大企業(yè)，特別是國有企業(yè)、上市公司等，使其市場軟環(huán)境相比東部地區(qū)來說普遍差很多。實際上，如果以創(chuàng)新作為驅(qū)動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的動力，大企業(yè)的成長性相比中小企業(yè)而言要差很多，而且由于政府對技術(shù)創(chuàng)新具體運作干預(yù)過多，往往會造成企業(yè)缺乏自主創(chuàng)新能力，過多地依賴政府的投資、稅收優(yōu)惠等弊端。同時，西部地區(qū)作為較為落后的地區(qū)，其希望快速追趕東部地區(qū)的愿望非常強烈，從近年來的GDP增速目標(biāo)來看，排在前面的大多是中西部省份。一味求快求大的發(fā)展思路并非與創(chuàng)新發(fā)展的理念相符，因為創(chuàng)新需要勇于試錯，還需要扎扎實實地打好基礎(chǔ)。或許只有真正地接受了放緩增速，慢下來方能有助于經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型發(fā)展。此外，由于西部地區(qū)開放程度較低，企業(yè)家精神也相對不足。上述問題的存在勢必會成為西部地區(qū)許多地方政府轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展策略的障礙，同時缺乏創(chuàng)新要素的集聚也會成為其轉(zhuǎn)變策略的約束。對于西部地方政府來說，可從如下幾個方面入手構(gòu)建普惠性創(chuàng)新支持政策體系。

第一，地方政府應(yīng)當(dāng)盡可能減少過多的限制，使得市場可以充分發(fā)揮資源配置的決定性作用。以往西部地方政府的管理制度通常表現(xiàn)為嚴格的控制型管理，一方面管理成本高昂，另一方面市場主體的創(chuàng)造性受到抑制。激發(fā)出市場的活力需要地方官員能夠真正理解斯密的“無形之手”的含義。應(yīng)明確政府與市場的邊界，將簡政放權(quán)落到實處，抑制政府的官僚作風(fēng)。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)集中力量致力于營造激勵創(chuàng)新的市場競爭環(huán)境，建立起良好的市場秩序，充分發(fā)揮企業(yè)的創(chuàng)新主導(dǎo)作用。一方面，如何在減少限制與加強監(jiān)管間進行平衡，是地方政府需要考慮的重要問題；另一方面，要盡可能多地為市場主體，尤其是創(chuàng)新者提供充分的信息支持，以降低創(chuàng)新者所面臨的不確定性，增大其實踐創(chuàng)新的空間，減少市場調(diào)節(jié)的盲目性。最為重要的是要建立公平開放透明的市場規(guī)則，實行統(tǒng)一的市場準入制度，建設(shè)法治化營商環(huán)境，營造有利于大眾創(chuàng)業(yè)、市場主體創(chuàng)新的政策環(huán)境和制度環(huán)境。

第二，應(yīng)更好地發(fā)揮企業(yè)家的作用，對企業(yè)家精神進行正面的宣傳與引導(dǎo)，使得創(chuàng)新與奮斗成為主流的價值取向。通過新聞媒體激勵人們探索、挑戰(zhàn)和自我表現(xiàn)的精神，大力宣傳企業(yè)家隊伍中的創(chuàng)新典型；建立和健全激勵機制，對優(yōu)秀的企業(yè)家和創(chuàng)新者進行獎勵；包容企業(yè)家創(chuàng)新對傳統(tǒng)利益格局帶來的挑戰(zhàn)，保護企業(yè)家的創(chuàng)新收益。不僅要重視大項目創(chuàng)新的引領(lǐng)作用，也要深入推進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。積極認識和引導(dǎo)“互聯(lián)網(wǎng)+”帶來的創(chuàng)新方式變革，例如眾創(chuàng)空間、積木式創(chuàng)新等。與此同時，在政府機構(gòu)內(nèi)部，也要完善體制機制，打造創(chuàng)新型政府。地方政府的行為會對一個地區(qū)產(chǎn)生巨大的影響，如果地方政府本身是具有創(chuàng)新性的，將會極大地推動區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展。

第三，科學(xué)制定發(fā)展目標(biāo)，切忌盲目追求GDP的高速增長。一旦過于關(guān)注短期收益，則往往會對政策的選擇造成限制，從而忽略長期來看對于區(qū)域發(fā)展至關(guān)重要的因素。選擇適當(dāng)?shù)膭?chuàng)新方向同樣也很重要，應(yīng)立足區(qū)域自身產(chǎn)業(yè)特點，譬如在重型裝備、軍工、電子等一些西部地區(qū)傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)上推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，不要盲目跟風(fēng)，而應(yīng)扎實推進本區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。應(yīng)重視培育區(qū)域內(nèi)的中小企業(yè)發(fā)展，加強和完善孵化器孵化能力建設(shè)。

第四，加強區(qū)域之間的合作，不僅要加強與鄰近省份的經(jīng)濟合作，還應(yīng)加強與東部發(fā)達地區(qū)的交流合作。在此基礎(chǔ)上，推進“引進來”和“走出去”相結(jié)合的發(fā)展策略，鼓勵區(qū)域內(nèi)具有發(fā)展前景的企業(yè)積極“走出去”，尤其是向要素豐富的東部地區(qū)擴展，甚至轉(zhuǎn)移部分功能，以幫助企業(yè)做大做強。這雖然在短期內(nèi)會對區(qū)域經(jīng)濟總量及財稅收入造成影響，但長遠來看，不僅可以享有總部經(jīng)濟的收益，并且有利于吸引其他具有發(fā)展?jié)摿Φ闹行∑髽I(yè)在本區(qū)域落戶。事實上，這可以看做是一種跨區(qū)域的孵化器，從而有助于促進中小企業(yè)在該地區(qū)集群發(fā)展，進而增加區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展活力。

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