周繼業(yè)*

我國(guó)環(huán)境公益訴訟的功能定位與實(shí)踐探索

周繼業(yè)*

在環(huán)境公益訴訟制度推進(jìn)過(guò)程中，處理好環(huán)境公益訴訟與環(huán)境行政執(zhí)法二者之間的關(guān)系，直接影響到未來(lái)環(huán)境公益訴訟制度在環(huán)境保護(hù)中的職能發(fā)揮，因此有必要深入研究。在分析當(dāng)前環(huán)境公益訴訟現(xiàn)實(shí)困境的基礎(chǔ)上，環(huán)境公益訴訟在環(huán)境公共利益保護(hù)體系中的定位只能是環(huán)境執(zhí)法的補(bǔ)強(qiáng)或補(bǔ)充，而不應(yīng)是前置程序。進(jìn)一步構(gòu)建和完善以環(huán)境執(zhí)法為主、環(huán)境公益訴訟為輔的法律制度體系，建立健全環(huán)境公共利益的多元化保護(hù)機(jī)制，是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、強(qiáng)化環(huán)境公共利益保護(hù)的必然要求。

環(huán)境公益訴訟 行政執(zhí)法 功能

黨的十八大以來(lái)，黨中央把生態(tài)文明建設(shè)擺上更加重要的戰(zhàn)略地位。 “建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境?！?參見黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。生態(tài)文明建設(shè)是一個(gè)全面系統(tǒng)的工程，需要包括立法、行政、司法機(jī)關(guān)以及全社會(huì)共同努力。為適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)需要，近年來(lái)，環(huán)境公益訴訟在我國(guó)逐步開展。2012年修訂的《民事訴訟法》第55條、2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第58條從立法層面確立了我國(guó)的民事公益訴訟制度。隨著實(shí)踐的發(fā)展，環(huán)境公益訴訟范圍已經(jīng)擴(kuò)展到行政公益訴訟領(lǐng)域，并與民事公益訴訟一起成為預(yù)防環(huán)境污染、修復(fù)受損環(huán)境、維護(hù)社會(huì)公共利益的重要手段。在環(huán)境公益訴訟積極推進(jìn)、深入發(fā)展的同時(shí)，實(shí)踐中也存在一些亟待厘清的問題，其中一個(gè)重要的問題是，與同樣負(fù)有環(huán)境公共利益保護(hù)職責(zé)和監(jiān)督管理職能的環(huán)境行政執(zhí)法相比較，環(huán)境公益訴訟在環(huán)境保護(hù)法治體系內(nèi)居于何種位置，處于何種關(guān)系，二者如何分工合作、協(xié)調(diào)配合，才能有效形成提升生態(tài)文明建設(shè)的整體合力。這個(gè)問題直接關(guān)系到未來(lái)環(huán)境公益訴訟制度在環(huán)境保護(hù)中的職能發(fā)揮，因此有必要深入研究。

一、司法權(quán)性質(zhì)與行政化職責(zé)的矛盾：環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實(shí)困境

實(shí)踐層面，我國(guó)環(huán)境公益訴訟發(fā)展過(guò)程中，環(huán)境公共利益保護(hù)司法權(quán)行使以及作用發(fā)揮在一定程度上超越了司法權(quán)對(duì)錯(cuò)判斷的性質(zhì)，而兼具了一定的行政權(quán)性質(zhì)。如對(duì)環(huán)境修復(fù)的特殊關(guān)照、對(duì)原告訴訟請(qǐng)求的審查修改、對(duì)原被告達(dá)成和解的否決權(quán)力，等等。環(huán)境公益訴訟中司法權(quán)力“行政化”的設(shè)置導(dǎo)致審判實(shí)踐中產(chǎn)生了一些問題和矛盾。

（一）環(huán)境公益訴訟中損害賠償資金的所有權(quán)與使用權(quán)分離的矛盾

環(huán)境污染損害賠償一般包括三個(gè)部分，即環(huán)境損害修復(fù)費(fèi)用、期間功能損失費(fèi)用和應(yīng)急損害處置費(fèi)用。除應(yīng)急損害處置費(fèi)用應(yīng)當(dāng)給予實(shí)施應(yīng)急損害處置的相關(guān)政府、環(huán)境保護(hù)職能部門，用于抵償應(yīng)急處置費(fèi)用以外，環(huán)境公益訴訟中環(huán)境損害修復(fù)費(fèi)用、期間功能損失費(fèi)用歸屬于誰(shuí)，以及如何分配、如何使用等，均缺乏明確、具體的法律規(guī)定，實(shí)踐中做法不一，也引發(fā)了較大爭(zhēng)議。實(shí)踐中，環(huán)境修復(fù)是一個(gè)較為復(fù)雜的過(guò)程，被告即環(huán)境污染者往往不具備修復(fù)的專業(yè)能力和組織能力；原告雖享有起訴權(quán)，但其訴訟中的法律地位只是利益受損的社會(huì)公眾的訴訟代表人而不是直接的權(quán)利主體，對(duì)環(huán)境公益資金沒有受益、支配、使用的權(quán)利，且原告對(duì)公益資金的使用需要承擔(dān)巨大的道德風(fēng)險(xiǎn)和“假公濟(jì)私”的負(fù)面社會(huì)評(píng)價(jià)。人民法院和檢察院對(duì)損害賠償資金的使用負(fù)有一定的監(jiān)督管理職責(zé)，如修復(fù)方案審定、驗(yàn)收、資金管理和合理使用，但作為司法機(jī)關(guān)的身份特點(diǎn)，人民法院和檢察院顯然也不能直接占有、使用該項(xiàng)資金。與此同時(shí)，在環(huán)境公益訴訟中，環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)也承擔(dān)一定的環(huán)境修復(fù)工作。如最高人民法院、民政部、環(huán)境保護(hù)部2014年12月26日發(fā)布的《關(guān)于貫徹實(shí)施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》第6條規(guī)定，人民法院可以判決被告自行組織修復(fù)生態(tài)環(huán)境，可以委托第三方修復(fù)生態(tài)環(huán)境，必要時(shí)也可以商請(qǐng)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的環(huán)境保護(hù)主管部門共同組織修復(fù)生態(tài)環(huán)境。但環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)職權(quán)的行使是基于行政職責(zé)而非法院的生效判決，也就是說(shuō)其并非環(huán)境公益訴訟判決中的被告，環(huán)境修復(fù)工作的開展與否不受法院生效判決所制約。這就決定了環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)直接支配公益訴訟中的損害賠償資金。這種困境導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟中損害賠償資金往往處于閑置狀態(tài)，也在很大程度上制約了環(huán)境公益訴訟的實(shí)際效果。環(huán)境損害賠償資金的所有權(quán)與使用權(quán)分離的矛盾，客觀上要求進(jìn)一步合理調(diào)適司法機(jī)關(guān)與環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的關(guān)系，確保損害資金得到合理、妥善使用，使受損環(huán)境得到及時(shí)修復(fù)，社會(huì)公共利益得以切實(shí)維護(hù)和保障。

（二）環(huán)境民事公益訴訟中損害賠償?shù)奶钛a(bǔ)性與懲罰性并存的矛盾

環(huán)境民事公益訴訟主體、程序、審理原則雖有一定的特殊性，但仍然屬于民事侵權(quán)賠償訴訟范疇。一般侵權(quán)損害賠償原則為填平性即全部賠償原則，侵權(quán)人承擔(dān)賠償責(zé)任的大小應(yīng)當(dāng)以行為所造成的實(shí)際損失為依據(jù)，全部予以賠償。填補(bǔ)性賠償?shù)那疤崾鞘軗p的利益大小在填補(bǔ)前是確定的。而環(huán)境公益訴訟中，遭受損害的環(huán)境利益大小基于環(huán)境科學(xué)的局限性和損害發(fā)生的復(fù)雜性，其損害結(jié)果和損害修復(fù)程度難以精準(zhǔn)確定，無(wú)法直接具體量化為受損環(huán)境利益的大小。如目前司法實(shí)踐中，環(huán)境損害鑒定評(píng)估中對(duì)環(huán)境修復(fù)所需費(fèi)用因?yàn)殡y以精確計(jì)算，較為普遍地采用虛擬治理成本法計(jì)算污染修復(fù)費(fèi)用，即根據(jù)正常處理被傾倒污染物的成本，乘以相應(yīng)的倍數(shù)。這一本應(yīng)是輔助性的計(jì)算方法反而“無(wú)奈”地成了主流的計(jì)算方法。由于存在一定的倍數(shù)區(qū)間，倍數(shù)選擇的大小使得虛擬成本計(jì)算方法得出的損害修復(fù)數(shù)額往往差異較大。同時(shí)，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第23條規(guī)定，生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用難以確定或者確定具體數(shù)額所需鑒定費(fèi)用明顯過(guò)高的，人民法院可以結(jié)合污染環(huán)境、破壞生態(tài)的范圍和程度、生態(tài)環(huán)境的稀缺性、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的難易程度、防治污染設(shè)備的運(yùn)行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過(guò)錯(cuò)程度等因素，并可以參考負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門的意見、專家意見等，予以合理確定。由此可見，人民法院可以在一定程度上對(duì)環(huán)境公益訴訟被告適用懲罰性賠償，突破了普通侵權(quán)損害賠償中損失多少、賠償多少的原則性限制。

（三）環(huán)境公益訴訟中責(zé)令恢復(fù)原狀與行政執(zhí)法中責(zé)令恢復(fù)的矛盾

恢復(fù)原狀是侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)的主要形式之一，也是環(huán)境公益訴訟中被告損害環(huán)境公共利益承擔(dān)責(zé)任的主要方式之一。最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第18條規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的行為，原告可以請(qǐng)求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任。從環(huán)境執(zhí)法情況來(lái)看，我國(guó)《水污染防治法》第76條、第80條、第83條等規(guī)定，造成水污染的，相關(guān)環(huán)境保護(hù)職能部門可以責(zé)令限期采取治理措施，消除污染。我國(guó)《固體廢物污染防治法》第85條規(guī)定，造成固體廢物污染環(huán)境的，應(yīng)當(dāng)排除危害，依法賠償損失，并采取措施恢復(fù)環(huán)境原狀。環(huán)境行政執(zhí)法中責(zé)令恢復(fù)原狀的行政職權(quán)與環(huán)境公益訴訟中責(zé)令恢復(fù)原狀的司法職權(quán)在適用領(lǐng)域、啟動(dòng)條件方面如何區(qū)別以及如何定位等，相關(guān)法律并未作出明確規(guī)定，造成實(shí)踐中兩者職責(zé)權(quán)限的模糊。

二、環(huán)境執(zhí)法的有益補(bǔ)強(qiáng)：環(huán)境公益訴訟的定位

作為社會(huì)各界最為關(guān)注的環(huán)保熱點(diǎn)之一，環(huán)境公益訴訟承載了治理環(huán)境污染、維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益的眾多希冀，甚至有相當(dāng)一部分期望環(huán)境公益訴訟成為環(huán)境保護(hù)法治體系的“主角”。但考察域內(nèi)外環(huán)境保護(hù)實(shí)踐，這種希冀其實(shí)是環(huán)境公益訴訟不能承受之重，也是不應(yīng)承受之職。作為現(xiàn)代社會(huì)的典型公共問題，環(huán)境問題往往具有多樣性、系統(tǒng)性、綜合性、動(dòng)態(tài)性、科技性、復(fù)雜性、不確定性等特點(diǎn)。對(duì)現(xiàn)代環(huán)境問題的治理，主要直接依賴于行政權(quán)這一積極、靈活、富有效率的公共權(quán)力，而不是司法權(quán)力。2參見王明遠(yuǎn)：《論我國(guó)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》，載《中國(guó)法學(xué)》2016年第1期。在環(huán)境公共利益保護(hù)體系中，環(huán)境公益訴訟的定位只能是環(huán)境執(zhí)法的補(bǔ)強(qiáng)或補(bǔ)充，而不應(yīng)是前置程序。這是因?yàn)椋?/p>

（一）司法權(quán)力的性質(zhì)阻礙環(huán)境公益訴訟成為環(huán)境公共利益保護(hù)的主要方式

行政權(quán)一向被視為公共利益的主要代表，其基本任務(wù)就是保護(hù)公共利益，實(shí)現(xiàn)公共政策。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。第10條規(guī)定，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門，對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門，對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。環(huán)境行政權(quán)作為一種管理權(quán)，具有積極、主動(dòng)的特性，無(wú)疑應(yīng)當(dāng)在環(huán)境公共利益保護(hù)中承擔(dān)主要職責(zé)。司法權(quán)作為一種判斷權(quán)所必須具有的中立性、被動(dòng)性，決定其無(wú)法承擔(dān)環(huán)境公共利益保護(hù)的主要職責(zé)。

（二）司法機(jī)關(guān)能力的有限性制約環(huán)境公益訴訟成為環(huán)境公共利益保護(hù)的主要力量

環(huán)境保護(hù)具有高度的專業(yè)性、科學(xué)性和技術(shù)性，需要強(qiáng)大的機(jī)制保障和組織協(xié)調(diào)。環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)所擁有的專業(yè)能力、人才技術(shù)以及可以調(diào)動(dòng)的資源等均遠(yuǎn)非司法機(jī)關(guān)可比，無(wú)疑應(yīng)當(dāng)在環(huán)境公共利益保護(hù)中起到主導(dǎo)作用。以江蘇為例，全省法院雖然開始施行環(huán)境保護(hù)刑事、民事、行政“三審合一”模式，成立專門的審判組織開展環(huán)境資源集中化審判工作，包括江蘇省高級(jí)人民法院在內(nèi)的部分法院專門設(shè)立了環(huán)境資源審判庭，審判力量的專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)逐步增強(qiáng)。但總體來(lái)看，全省專門從事環(huán)境資源審判工作的法官人數(shù)在法官隊(duì)伍總量中的占比較低，與環(huán)境行政執(zhí)法隊(duì)伍相比，人力資源和技術(shù)裝備也存在不小的差距，加上司法權(quán)的特殊性質(zhì)，決定了司法機(jī)關(guān)不可能成為環(huán)境公共利益保護(hù)的主要力量。

（三）域外環(huán)境法治的實(shí)踐表明環(huán)境公益訴訟無(wú)法成為環(huán)境公共利益保護(hù)的優(yōu)先選項(xiàng)

環(huán)境公益訴訟是20世紀(jì)70年代源于美國(guó)的一種新的訴訟形態(tài)。美國(guó)環(huán)境法中的公益訴訟即公民訴訟，是指公民可以依法對(duì)違法排放污染物者或未履行法定義務(wù)的聯(lián)邦環(huán)保局提起訴訟，要求違法排污者消除污染，賠償遭受污染損害公民的損失；督促聯(lián)邦環(huán)保局和各州履行其法定職責(zé)，加強(qiáng)環(huán)境管理。依照德國(guó)的法律，當(dāng)公民或者法人認(rèn)為自己環(huán)境權(quán)益受到侵害時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)向地方政府承擔(dān)環(huán)境保護(hù)職能的部門提出申請(qǐng)，要求行政機(jī)關(guān)作出處理，如果當(dāng)事人對(duì)政府相關(guān)職能部門的調(diào)查處理結(jié)果不服，可以提起不作為訴訟或者撤銷之訴。無(wú)論英美法系還是大陸法系國(guó)家，只有政府環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)制失靈后，才有環(huán)境公益訴訟或者環(huán)境民事訴訟發(fā)揮作用的空間。

三、不可或缺的救濟(jì)途徑：環(huán)境公益訴訟的功能

強(qiáng)調(diào)環(huán)境公共利益保護(hù)體系中環(huán)境公益訴訟作為環(huán)境執(zhí)法的補(bǔ)強(qiáng)或補(bǔ)充的定位，并不意味著環(huán)境公益訴訟只是環(huán)境執(zhí)法的附屬。作為一種獨(dú)立的救濟(jì)制度，環(huán)境公益訴訟在維護(hù)環(huán)境公共利益、監(jiān)督環(huán)境行政執(zhí)法、提高全民環(huán)保意識(shí)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展等方面具有獨(dú)特的功能。

（一）環(huán)境執(zhí)法的有力監(jiān)督

司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的有效監(jiān)督是行政權(quán)力正確行使的重要保障。當(dāng)環(huán)境利益與其他利益發(fā)生沖突時(shí)，行政機(jī)關(guān)往往會(huì)對(duì)不同類型的利益進(jìn)行權(quán)衡，實(shí)踐中為了追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視環(huán)境利益的現(xiàn)象并不鮮見，環(huán)境行政執(zhí)法缺位、不到位甚至濫用職權(quán)等時(shí)有發(fā)生。“當(dāng)環(huán)境監(jiān)管職能部門的權(quán)力偏離公共行政的方向時(shí), 若沒有強(qiáng)有力的外部監(jiān)督力量對(duì)其加以矯正, 那就必然會(huì)損害公共利益。”3王樹義等：《論我國(guó)環(huán)境治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2016年第3期。在我國(guó)環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻，環(huán)境執(zhí)法不盡如人意的現(xiàn)狀下，通過(guò)環(huán)境公益訴訟，特別是環(huán)境行政公益訴訟，有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，從而監(jiān)督、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)更為合理、更加積極地依法履行環(huán)境公共利益保護(hù)職責(zé)。

（二）重大利益的公平救濟(jì)

環(huán)境司法中主體地位的平等性、對(duì)抗性和程序的公開性等方面的優(yōu)勢(shì)，可以使案件得到更加公平審慎的審理、更加公正合理的裁決。因此，在一些涉及重大環(huán)境公共利益的案件中，通過(guò)環(huán)境公益訴訟追究污染者損害責(zé)任，更有利于平衡各種利益，平等保護(hù)各方權(quán)益，妥善解決矛盾糾紛。同時(shí)，通過(guò)環(huán)境公益訴訟，公開追究污染者的損害賠償責(zé)任，可以塑造環(huán)境保護(hù)的行為規(guī)則，宣示環(huán)境保護(hù)的法律、政策，幫助企業(yè)、社會(huì)公眾切實(shí)樹立起環(huán)保理念，提高環(huán)境保護(hù)的意識(shí)和能力。

（三）公眾參與的重要途徑

環(huán)境公益訴訟是社會(huì)公眾參與環(huán)境保護(hù)，行使環(huán)境保護(hù)法確定的獲取環(huán)境信息、參與環(huán)境決策和實(shí)施環(huán)境監(jiān)督等環(huán)境權(quán)利的重要途徑和有效載體?！吧鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的價(jià)值多元性、利益沖突性和科學(xué)技術(shù)性決定了環(huán)境法律問題的破解必須建立在廣泛的主體參與、溝通和協(xié)商的實(shí)踐理性基礎(chǔ)之上。與此相適應(yīng)，一系列滲透平等、信任、理解、包容、尊重、合作諸要素的程序性配置應(yīng)得以構(gòu)建并逐步細(xì)化?！?王燦發(fā)：《論生態(tài)文明建設(shè)法律保障體系的構(gòu)建》，載《中國(guó)法學(xué)》2014年第3期。2014 年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》正式確立了我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與法律的制度。通過(guò)民間環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織參與環(huán)境公益訴訟的公開審理、環(huán)境修復(fù)方案的公示和征求意見，可以彌補(bǔ)環(huán)境保護(hù)中公眾參與范圍和方式的局限，使得公眾參與得到最大限度的落實(shí)。

四、完善環(huán)境保護(hù)治理體系：環(huán)境公共利益保護(hù)制度展望

進(jìn)一步構(gòu)建和完善以環(huán)境執(zhí)法為主、環(huán)境公益訴訟為輔的法律制度體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境公共利益的多元化保護(hù)機(jī)制，是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、強(qiáng)化環(huán)境公共利益保護(hù)的必然要求。

（一）完善環(huán)境公益訴訟賠償金監(jiān)管制度

當(dāng)務(wù)之急，需要盡快建立、完善環(huán)境公益訴訟損害賠償資金使用監(jiān)管制度。從合理使用、專款專用、強(qiáng)化監(jiān)管出發(fā)，推動(dòng)政府設(shè)立財(cái)政專戶，該專戶不列入財(cái)政預(yù)算，僅作為特別費(fèi)用收支專項(xiàng)用于環(huán)境修復(fù)和支持環(huán)境公益訴訟等。在資金的具體使用中，遵循公開透明原則，尊重環(huán)境執(zhí)法行政職能部門的專業(yè)能力，保障社會(huì)公眾知情、建議的權(quán)利，強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)審核監(jiān)督的權(quán)利。如，江蘇省徐州市中級(jí)人民法院在推動(dòng)建立徐州市環(huán)境保護(hù)公益金制度方面作出了積極探索，該院向市政府提議設(shè)立環(huán)境保護(hù)公益金專項(xiàng)賬戶的建議被采納、實(shí)施，該市已就規(guī)范公益金使用、管理等問題，向市人大常委會(huì)提交《徐州市環(huán)境保護(hù)公益金管理?xiàng)l例》立法項(xiàng)目建議報(bào)告，最大限度促進(jìn)公益金制度落到實(shí)處。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步探索建立、完善環(huán)境民事公益訴訟中的懲罰性賠償制度，細(xì)化懲罰性賠償實(shí)施細(xì)則。

（二）完善環(huán)境行政執(zhí)法制度

進(jìn)一步明確和加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法的職責(zé)權(quán)限，確保環(huán)境執(zhí)法充分發(fā)揮應(yīng)有的職能作用，全面維護(hù)環(huán)境公共利益。一是擴(kuò)大行政處罰范圍，將環(huán)境損害期間功能損失、環(huán)境修復(fù)費(fèi)用納入行政處罰權(quán)中，實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政執(zhí)法對(duì)污染者追責(zé)權(quán)力的完整性；二是從立法層面進(jìn)一步明確環(huán)境行政執(zhí)法中責(zé)令污染者恢復(fù)受損環(huán)境原狀的職權(quán)范圍；三是在環(huán)境行政執(zhí)法中樹立恢復(fù)性執(zhí)法理念，改變環(huán)保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)污染環(huán)境行為側(cè)重于處罰和懲戒，而忽視責(zé)令污染企業(yè)承擔(dān)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的現(xiàn)狀。

（三）完善行政公益訴訟制度

最高人民檢察院于2015年出臺(tái)了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》，其中最大的亮點(diǎn)是，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會(huì)組織由于沒有直接利害關(guān)系，沒有也無(wú)法提起訴訟的，可以向人民法院提起行政公益訴訟。試點(diǎn)期間，重點(diǎn)是對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件提起行政公益訴訟”。 環(huán)境行政公益訴訟的被告是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域“違法行使職權(quán)或者不作為的行政機(jī)關(guān)，以及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織”?！碍h(huán)保頭號(hào)監(jiān)管者”已經(jīng)被納入被告范疇。在該制度實(shí)施過(guò)程中，筆者認(rèn)為，一方面，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，應(yīng)當(dāng)以環(huán)境行政公益訴訟為主，充分發(fā)揮對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的監(jiān)督、督促作用；另一方面，從立法層面積極探索個(gè)人、社會(huì)組織等提起環(huán)境行政公益訴訟制度，豐富對(duì)環(huán)境執(zhí)法工作的監(jiān)督層次和范圍。

（四）完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度

環(huán)境損害具有不可逆轉(zhuǎn)性、難以估算性、恢復(fù)成本高等特點(diǎn)，純粹的環(huán)境損害賠償或者固守“以最終裁判文書作為救濟(jì)依據(jù)”的觀點(diǎn)對(duì)于普遍存在的“邊訴訟、邊污染”的狀況無(wú)法制約，對(duì)當(dāng)事人、對(duì)社會(huì)公共利益是一種典型的“遲到的非效率正義”。5龔海南：《環(huán)境保護(hù)禁止令制度的構(gòu)建》，載《人民司法》2015年第1期。實(shí)踐中，環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真貫徹落實(shí)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，積極探索建立損害擔(dān)責(zé)、追責(zé)體制機(jī)制，健全公共生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。做好省級(jí)政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的研究、準(zhǔn)備工作，厘清環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境民事公益訴訟、省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的區(qū)別和聯(lián)系，形成生態(tài)損害賠償責(zé)任追究制度的有機(jī)銜接，從而最大限度地預(yù)防、懲治環(huán)境污染行為。

我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度尚處于起步階段，其發(fā)展完善需要多方努力，更需要一個(gè)實(shí)踐探索過(guò)程，我們應(yīng)該理性看待和分析環(huán)境公益訴訟制度存在的問題，從制度和操作層面繼續(xù)完善該項(xiàng)制度，讓環(huán)境公益訴訟制度在推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)中發(fā)揮其應(yīng)有作用。

［學(xué)科編輯：沈定成 責(zé)任編輯：王 艷］

In the advancement of the environmental public interest litigation system, whether the relationship between the public interest litigation and the administrative law enforcement is correctly dealt with has a direct influence on the real effects of the future implementation of this system in the cause of environmental protection. Therefore, this issue is worthy of due academic efforts. On the basis of analyzing the difficulties faced by the environmental public interest litigation, this paper argues that in the environmental public interest protection system, the litigation can only supplement or strengthen the environmental law enforcement rather than serving as the procedure preceding it. It is necessary to build and improve the environmental legal system in which the administrative law enforcement plays a major role and the public interest litigation plays a supplementary role, as well as building a multiple system for the protection of the environmental public interest. These systems are both absolutely required by the need to promote the ecological progress and strengthen the environmental public interest protection.

environmental public interest litigation; administrative law enforcement; function

*江蘇省高級(jí)人民法院黨組副書記、副院長(zhǎng)，一級(jí)高級(jí)法官，中國(guó)法治現(xiàn)代化研究院特邀研究員。