江必新*

健全公共權(quán)力制約監(jiān)督體系

江必新*

強化公共權(quán)力的制約和監(jiān)督，既是法治中國建設的關鍵所在，也是黨風廉政建設和反腐敗斗爭要解決的核心問題，更是推進國家治理現(xiàn)代化的重要途徑。要健全公共權(quán)力制約監(jiān)督體系，首先必須正確認識公共權(quán)力的二元屬性，同時準確把握公共權(quán)力制約和監(jiān)督的向度，要把防止權(quán)力不作為和慢作為、防止權(quán)力的膨脹、防止超越職權(quán)、防止權(quán)力的濫用、防止權(quán)力尋租、防止權(quán)力私用、防止權(quán)力侵權(quán)、防止權(quán)力獨斷、防止權(quán)力被俘獲、防止權(quán)力被綁架等十個方面作為公共權(quán)力制約和監(jiān)督的方向。在此基礎上，從權(quán)力的科學分解和合理配置入手，改善權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，進而拓寬制約監(jiān)督公共權(quán)力的方式和渠道，并增強制約監(jiān)督公共權(quán)力的科學性和有效性。唯有如此，才能從整體上健全公共權(quán)力制約監(jiān)督體系。

公共權(quán)力 制約方式 監(jiān)督體系 法治中國

黨的十八大報告明確提出,要“健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”。強化公共權(quán)力的制約和監(jiān)督，既是法治中國建設的關鍵所在，也是黨風廉政建設和反腐敗斗爭要解決的核心問題，更是推進國家治理現(xiàn)代化的重要途徑。因此，健全公共權(quán)力制約監(jiān)督體系，對于協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有十分重要的意義。

一、正確認識公共權(quán)力的性質(zhì)

從本質(zhì)上來說，權(quán)力就是驅(qū)使他人去做本來不會去做的事情的能力。權(quán)力可以相應地劃分為存在并作用于私人領域的權(quán)力和存在并作用于公共領域的權(quán)力，即私權(quán)力和公權(quán)力。公權(quán)力是人類共同體組織以共同體的名義，代表共同體作出某種行為的能力或力量。公權(quán)力有不同的形式，其中主要有國家公權(quán)力、社會公權(quán)力和國際公權(quán)力。國家公權(quán)力是最主要、最基本的公權(quán)力，與其他公權(quán)力形式區(qū)別的主要特征在于，國家公權(quán)力的主體是擁有使用合法的國家強制力的壟斷性權(quán)威的機構(gòu)，它的影響力、支配力比其他任何主體的權(quán)力都更為強大。

公共權(quán)力作為一種獨特的控制力、支配力和影響力，具有典型的二元屬性。具體表現(xiàn)為七個方面：一是在理論上的民授性和實質(zhì)上的獨占性。公共權(quán)力在人民授出后，控制權(quán)力的手段就變得很有限，且很難立即收回來。當一個國家的憲法監(jiān)督機制或授權(quán)機制不盡完善的時候，往往就會發(fā)生委托出去的權(quán)力失控的情況，這種權(quán)力在事實上就會變成一種獨占性的權(quán)力。二是權(quán)力存在的客觀性與權(quán)力執(zhí)掌的主觀性。任何一種權(quán)力都是一種實實在在的影響力、支配力，但掌握權(quán)力的人有局限性和主觀性，導致權(quán)力有可能被濫用。三是權(quán)力表現(xiàn)形式的多樣性與權(quán)力實質(zhì)的統(tǒng)一性。權(quán)力的表現(xiàn)形式是多種多樣的，但它的實質(zhì)表現(xiàn)的就是一種支配力和影響力。四是有條件的正能量和無條件的副作用。權(quán)力需要引導、規(guī)范、監(jiān)控才能發(fā)揮正能量，稍一放松，它就可能產(chǎn)生負能量。五是授權(quán)的有限性和自我擴張的無限性。任何公共權(quán)力都是限度的，但只要存在空間和可能性，它就可能膨脹和擴張。六是授權(quán)期望的純潔性與實際運行的易腐蝕性。委托人與授權(quán)人都希望受托者公正、無私地行使權(quán)力，但權(quán)力在運行過程中通常會發(fā)生一些腐敗現(xiàn)象，且權(quán)力越大越可能腐敗，權(quán)力越絕對越容易腐敗，絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗。七是權(quán)力具有的不對稱性和相互依賴性。權(quán)力主體的權(quán)力總是大于權(quán)力客體的權(quán)力，權(quán)力指令的發(fā)出者的主體與權(quán)力指令的接受者的客體之間的權(quán)力是不平衡的。同時權(quán)力主體與權(quán)力客體之間又是一種相互依賴的關系。

正是權(quán)力的這種二元屬性決定了權(quán)力是一把雙刃劍：一方面，權(quán)力是能夠用來做好事的，民眾之所以接受、承認、擁護和支持公共權(quán)力的存在，總是希望公共權(quán)力來為民眾謀福祉，是希望它來維護民眾的安全和社會秩序，維護民眾的自由和利益。也就是說，孤立的個人是難以維護自己的權(quán)利和自由的，必須要有公權(quán)力來保護。另一方面，公權(quán)力具有易腐性、擴張性和濫用的可能性，如果不加以監(jiān)控，就可能出問題，而且它的腐化傾向、擴張傾向是無條件的，它能夠用來為民眾做好事是有條件的。所以，既不能忽視公權(quán)力存在的必要性而落入無政府主義的窠臼，也不能忽視權(quán)力的制約與監(jiān)督而導致權(quán)力濫用、權(quán)力腐化。最重要的是讓公權(quán)力積極地去干事，去做有利于人民的事。

二、準確把握公共權(quán)力制約和監(jiān)督的向度

公共權(quán)力制約和監(jiān)督的向度，也就是公共權(quán)力制約和監(jiān)督的方向，概括起來可以分為十個方面：

第一，防止權(quán)力不作為和慢作為。民眾之所以承認、支持和擁護執(zhí)行公權(quán)力的機關，就是因為希望權(quán)力能夠給人民辦事，希望按照人民的意愿來作為。無論從權(quán)力產(chǎn)生的邏輯來看，還是從實際情況來看，都應該把防止權(quán)力的不作為和慢作為放到更為重要的位置，要把防止瀆職放在首位,每個崗位要有明確的職權(quán)和職責,用“義務”來規(guī)范公務人員和公權(quán)力機關必須履行的職責。

第二，防止權(quán)力的膨脹。這既可以通過法律規(guī)范來確定權(quán)力的范圍和邊界，也可以通過社會組織來轉(zhuǎn)移一部分政府權(quán)力，還可以充分發(fā)揮市場機制的作用，壓縮權(quán)力的空間，達到防止權(quán)力膨脹的目的。如十八屆三中全會提出經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起“決定性”作用，本質(zhì)就是要通過深化改革來轉(zhuǎn)移和減少政府的部分公共權(quán)力。

第三，防止超越職權(quán)。超越職權(quán)是指沒有權(quán)力卻行使了權(quán)力，或者行使了別人的權(quán)力、行使了其他部門的權(quán)力，超越了自己的權(quán)力邊界和范圍。政府部門和公職人員在行使公共權(quán)力時，必須堅持“法定職責必須為，法無授權(quán)不可為”。

第四，防止權(quán)力的濫用。從法律層面說，超越職權(quán)和濫用職權(quán)是兩個不同的概念，超越職權(quán)是設定了權(quán)力的邊界，冒出一點就是超越；濫用職權(quán)是在權(quán)力范圍之內(nèi)的高下取舍。防止權(quán)力濫用主要是通過確定行使自由裁量權(quán)的基本原則，以及通過程序來規(guī)定、限制和控制自由裁量權(quán)的行使。

第五，防止權(quán)力尋租。權(quán)力行使存在著很多灰色地帶，給權(quán)力尋租創(chuàng)造了有利和方便的條件，其中最大的一個問題就是授益性行政行為中間缺乏有效的法律監(jiān)督機制防止權(quán)力尋租，這就需要在權(quán)力和利益之間建立起“隔離帶”，并建立防止利益沖突的行為規(guī)則。只要有存在利益沖突的可能，就要建立相應的規(guī)則、規(guī)范。

第六，防止權(quán)力私用。公共權(quán)力本來是為公共、為民眾謀利益的，但是也可能會被用于謀取個人利益。防止權(quán)力私用，就要建立嚴格的回避制度，同時要防微杜漸，從小事做起。

第七，防止權(quán)力侵權(quán)。“私權(quán)所在，公權(quán)所止”，私權(quán)所在的地方，就是公權(quán)的邊界，公權(quán)必須停止，防止利用公共權(quán)力侵犯公民的權(quán)利。對私人來說，法律沒有禁止的，原則上就是他可以做的，做了不受任何追究和處罰；對于公權(quán)力來說，法律沒有授權(quán)的，原則上它是不能做的，是禁止的。

第八，防止權(quán)力獨斷。權(quán)力監(jiān)督制約的另外一個向度就是權(quán)力可能獨斷專行，因為權(quán)力一旦獨斷專行，就可能會帶來災難性的后果。防止權(quán)力獨斷，就要建立權(quán)力制約機制、以民主集中制為主導的程序制約機制，以及內(nèi)部權(quán)力監(jiān)控的爭訟解決機制。

第九，防止權(quán)力被俘獲。有利害關系的人總是希望利用公權(quán)力使他自身的利益最大化，所以就千方百計地圍追堵截，來俘獲公權(quán)力，使公權(quán)力為他們服務。這就可能導致權(quán)色交易、權(quán)權(quán)交易和權(quán)錢交易。防止權(quán)力被俘獲，就要建立行政程序和權(quán)力行使的程序規(guī)則、權(quán)力行使的隔離制度以及利害關系人和競爭權(quán)人監(jiān)督機制。

第十，防止權(quán)力被綁架。公共權(quán)力有時也會被黑惡勢力及不當?shù)纳鐣浾摰人壖?。這就需要正確認識公權(quán)力行使和輿情監(jiān)督的關系，要建立有效的保障制度，保障執(zhí)法人員依法獨立行使權(quán)力。

三、努力拓寬制約監(jiān)督公共權(quán)力的方式和渠道

從政治學的意義上看，監(jiān)督產(chǎn)生于授權(quán)，制約產(chǎn)生于分權(quán)。權(quán)力經(jīng)過分解后由不同的主體來行使，彼此形成一種制約均衡的關系。實現(xiàn)對權(quán)力有效制約的根本途徑是對權(quán)力進行科學分解和合理配置，改善權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，使各權(quán)力主體之間形成互相制約和協(xié)調(diào)的關系。實現(xiàn)對權(quán)力的有效監(jiān)督，最關鍵的是要解決好公共權(quán)力主體與監(jiān)督主體之間的力量不對稱和信息不對稱問題。

（一）制約方式

第一，通過授權(quán)明確委受（委代）關系。在對待權(quán)力的時候，首先要有委托、代理的關系存在。每個執(zhí)掌公權(quán)力的人不能認為這種權(quán)力是天然歸屬于這個崗位、天然歸屬于他的，一定要清楚其中的委托—代理關系。獲得授權(quán)好像是得到權(quán)力，其實授權(quán)就意味著控權(quán)和限權(quán)，限制權(quán)力邊界。授權(quán)本身就意味著權(quán)力是委托產(chǎn)生的，必要的時候可以限制，甚至可以拿回來，同時也就意味著這個權(quán)力被設定了邊界，授予多少，行使多少，不能超越這個邊界。

第二，通過科學分權(quán)實現(xiàn)相互制約。分權(quán)的形式很多，如按照權(quán)力行使主體可分為國家與市場分權(quán)、政社分權(quán)；按權(quán)力屬性可分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)，或是立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)等；還可以按照權(quán)力行使與運行過程的不同階段來分；等等。具體分權(quán)時，一方面要注意權(quán)力相對的完整性，把一個不應該均分的權(quán)利，人為地切成幾段，那就會影響它行使的效果，這不科學。另一方面要注意不僅僅是分，而且相互之間要有一種制約關系。沒有制約關系的分權(quán)，是起不到監(jiān)督作用的，只會加大成本，加大公共管理的成本。

第三，通過劃定權(quán)力邊界防止權(quán)力擴張。近年來各地都在推行的權(quán)力清單制度，也是劃定權(quán)力邊界的一種方式。要在總結(jié)一些地方開展權(quán)力公開透明運行經(jīng)驗的基礎上，推行權(quán)力清單制度。還有，可以通過“三定”方案，即定職能、定人員、定編制來確定權(quán)力邊界。另外，對那些模糊地帶，通過建立行政爭議制度，來明晰它們的權(quán)力邊界。

第四，通過對權(quán)力附加責任防止權(quán)力失當。權(quán)責一致，有權(quán)必有責，以責任來確定權(quán)力，這是通過立法實踐得來的重要經(jīng)驗。首先要確定責任，根據(jù)責任來確定權(quán)力，權(quán)責一致，有權(quán)必有責，而且，責任先行。這樣，立法協(xié)調(diào)也會相應更加順暢。

第五，通過設定規(guī)則防止權(quán)力濫用。一是職權(quán)法定規(guī)則，所有事情都由法律加以規(guī)定；二是法律優(yōu)先規(guī)則，那就是任何權(quán)力行使都不得同合法有效的法律規(guī)范相抵觸；三是任何權(quán)力的行使都必須遵循正當合理的這樣一個規(guī)則，行使權(quán)力要正當合理。職權(quán)法定，法定優(yōu)先，正當合理，概括了權(quán)力行使的基本規(guī)則。

第六，通過正當程序防止權(quán)力越軌。在我國還沒有基本的行政程序法的情況下，應當注重正當程序：如果處理的事情，牽涉到處理者的個人利益，必須回避；如果要對一個人作出處分或不利的決定的話，要事先聽取他的意見（如要給某個人以紀律處分，首先要聽取個人的意見）；如果存在著多個主體、利害關系人的話，必須平等對待，不能有任何偏袒或者歧視；如果要對一個人作出處分的話，必須說明理由。這是基本的正當程序，也是最低限度的公平準則。

第七，通過利益導控形成整體制控。建立利益控制機制和利益導向機制，形成整體上的制約控制。一些制約和監(jiān)督制度，往往落實不了，是因為沒有找到內(nèi)在的保障它執(zhí)行的動力，沒有形成很好的動力機制，所以很難實現(xiàn)制約監(jiān)督。分“蛋糕”的人最后拿自己那一份之所以能保證公正，就在于它除了設計的程序機制、用一道程序來控制實體結(jié)果這樣一個原理以外，還有一個重要原因，就是利益導控。

第八，通過過程公開，為制約和監(jiān)督提供條件。陽光是最好的防腐劑。公開本身就是一種制約，透明本身就是一種監(jiān)督。讓權(quán)力在陽光下運行，既保障了人民群眾的知情權(quán)，又為有效實施監(jiān)督創(chuàng)造了條件。應按照“以公開為原則，不公開為例外”的要求，凡是可以公開的事項都必須予以公開。

第九，通過落實責任制實現(xiàn)權(quán)力運行的可追究性。任何權(quán)力必須要規(guī)定它不得做的事情，并且有相關的責任規(guī)定，才能落到實處，這就是良性的、行之有效的制約。

第十，通過技術(shù)手段實現(xiàn)權(quán)力的可監(jiān)控性。技術(shù)手段的進步推動了權(quán)力監(jiān)控方式的進步，甚至可以做到全程留痕、全程監(jiān)督、全程檢驗。這個過程本身就是個制約過程，是一種無形的制約。要充分運用“制度加科技”和“互聯(lián)網(wǎng)加監(jiān)督”手段，促進行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運行，完善電子監(jiān)察系統(tǒng)，最大限度地避免權(quán)力運行中的人為因素，壓縮權(quán)力可被利用和操作空間。

（二）監(jiān)督方式

第一，把民主監(jiān)督與權(quán)力主體的相互監(jiān)督結(jié)合起來。制約與監(jiān)督權(quán)力，最根本最有效的途徑是發(fā)展民主；離開了民主，權(quán)力監(jiān)督就無從談起。在我國民主監(jiān)督就是要尊重人民的主體地位，尊重人民的民主權(quán)利，但人民監(jiān)督一定要通過權(quán)力主體的某一個分支或某一個部分的配合，才能夠發(fā)揮它的監(jiān)督作用。單純的民主監(jiān)督，單純的人民監(jiān)督是發(fā)揮不了作用的?；ヂ?lián)網(wǎng)上每天的監(jiān)督舉報信息很多，如果沒有中央紀委和各級紀檢監(jiān)察機關的高度重視，去核實、核查這些，就很難發(fā)揮其監(jiān)督作用，很難進入程序。

第二，把同體監(jiān)督與異體監(jiān)督結(jié)合起來。同體監(jiān)督即指執(zhí)政黨系統(tǒng)對其黨員干部的監(jiān)督，或者行政系統(tǒng)對其行政干部的監(jiān)督，上下監(jiān)督，左右監(jiān)督。異體監(jiān)督，包括人大、政協(xié)、民主黨派、司法機關、新聞媒體、人民群眾等對執(zhí)政黨和政府的監(jiān)督。只有異體監(jiān)督達到一定程度的時候，內(nèi)部監(jiān)督、同體監(jiān)督才會發(fā)揮作用。沒有強有力的外部的壓力，內(nèi)部監(jiān)督是很難啟動，也很難持久的。

第三，把上級監(jiān)督與下級監(jiān)督結(jié)合起來。上對下進行監(jiān)督比較容易，下對上監(jiān)督比較困難。下對上的監(jiān)督要真正有效，必須建立強有力的規(guī)則，必須要有反制這樣一個規(guī)則，允許下級機關提出不同意見。當然，當上級機關不同意的時候，下級部門是要必須服從的，但是可以保留意見，可以繼續(xù)反映意見，這必須要有規(guī)則來保障。

第四，把一般主體的監(jiān)督與專門主體的監(jiān)督結(jié)合起來。一般監(jiān)督，如上級對下級，一部門對另一部門，都有監(jiān)督責任，但是沒有專門機關的監(jiān)督是不行的。也就是說，僅僅依靠各部門、各系統(tǒng)自己的監(jiān)督還不行，還必須與專門的監(jiān)督機關結(jié)合起來形成合力。

第五，把固定監(jiān)督與靈活監(jiān)督結(jié)合起來。各級紀檢監(jiān)察機關的監(jiān)督相對來說是固定監(jiān)督，但是僅僅有這個監(jiān)督還不完善，所以中央派出巡視組進行巡視，發(fā)現(xiàn)問題，形成震懾。十八大以來反腐敗的實踐證明，巡視是從嚴治黨與權(quán)力監(jiān)督的利器。

第六，把體制內(nèi)的監(jiān)督與體制外的監(jiān)督結(jié)合起來。體制內(nèi)的監(jiān)督，包括公權(quán)力機關內(nèi)部所有的黨的監(jiān)督、政府的監(jiān)督、司法監(jiān)督等，都是體制內(nèi)的監(jiān)督。但是僅僅依靠體制內(nèi)的監(jiān)督是不夠的，還必須依靠體制外公民、社會組織等監(jiān)督。

第七，把公民個體的監(jiān)督與社會組織的監(jiān)督結(jié)合起來。公民個體的監(jiān)督一定要賦予利害關系人申請行政復議、提起行政訴訟的權(quán)利，而不能隨意用原告資格來限制。另外，由社會組織來進行監(jiān)督，如現(xiàn)在有很多地區(qū)、很多國家成立民間的權(quán)力監(jiān)督質(zhì)詢委員會與研究質(zhì)詢機構(gòu)，定期對一些地方和單位的廉潔度進行質(zhì)詢評估、進行訪談、進行測評；允許公益組織提起民事或行政公益訴訟等等。

第八，把組織體系的監(jiān)督與輿論監(jiān)督結(jié)合起來。輿論監(jiān)督的作用不容低估，一個政黨，就怕聽不到人民的聲音，最可怕的是鴉雀無聲。鄧小平同志認為，報紙等新聞輿論工具能“摸到社會的脈搏”，有時能聽到“黨和政府聽不到的”意見，而且輿論工具的批評也是“最有力量的”。但是，光有輿論監(jiān)督也不行，要把組織監(jiān)督與輿論監(jiān)督結(jié)合起來，而且輿論監(jiān)督也要規(guī)范有序。

第九，把審計監(jiān)督和考核監(jiān)督結(jié)合起來。加強對領導干部的任職、任內(nèi)和離任經(jīng)濟責任審計，促進領導干部自覺遵紀守法合規(guī)盡責。除此之外，還要健全科學合理的考核制度，形成“敢為有位”和“不為問責”機制，著力整治因不敢擔當、敷衍塞責而導致不作為等現(xiàn)象。

第十，把黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督結(jié)合起來。黨內(nèi)監(jiān)督是指黨委（黨組）全面監(jiān)督、黨的紀檢部門黨紀監(jiān)督、人大系統(tǒng)立法監(jiān)督、政府系統(tǒng)的行政監(jiān)察監(jiān)督、司法系統(tǒng)的法律監(jiān)督。黨外監(jiān)督支持和強化黨內(nèi)監(jiān)督，形成監(jiān)督的整體合力。要把黨內(nèi)監(jiān)督同民主黨派監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督形式結(jié)合起來，以黨外監(jiān)督支持和強化黨內(nèi)監(jiān)督，形成監(jiān)督的整體合力。

四、切實增強制約監(jiān)督公共權(quán)力的科學性和有效性

黨的十八大和十八屆三中全會都著重強調(diào)要切實增強制約監(jiān)督公權(quán)力的科學性和有效性。當前監(jiān)督的主體很多，監(jiān)督的意識相對來說比較強，但監(jiān)督制約公共權(quán)力的科學性和有效性亟待增強。

第一，要精于權(quán)力配置和權(quán)力運行的程序設計。權(quán)力配置一定要合理，要有制約關系。權(quán)力配置是防止權(quán)力腐敗、權(quán)力膨脹、權(quán)力擴張最有效的辦法。減少和杜絕腐敗現(xiàn)象，必須要在權(quán)力配置上下功夫。同時要科學設計權(quán)力運行程序，形成結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制，確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保公權(quán)部門按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。

第二，要敏于抓早抓小。習近平總書記指出，如果對小的問題都能及時地應對，領導干部就能心存敬畏而非心存僥幸，真正做到“見善如不及，見不善如探湯”。抓早抓小，就能防微杜漸、懲一儆百。之所以十八大以來反腐敗工作取得巨大成效，人民群眾感到滿意，注重抓早抓小是一個重要經(jīng)驗。要繼續(xù)深化抓早抓小工作，健全抓早抓小機制，對黨員干部中存在的苗頭性傾向性問題做到早預防、早發(fā)現(xiàn)、早提醒、早處置。

第三，要強化制度的執(zhí)行力。公共權(quán)力的制約和監(jiān)督離不開制度保障，必須要用制度管權(quán)管事管人，把權(quán)力徹底關進制度的籠子。很多時候，權(quán)力制約和監(jiān)督效果不理想，并不是缺少制度，而是制度的執(zhí)行力不夠,制度成了“稻草人”“橡皮筋”，如果制度沒有剛性，留了“暗門”、開了“天窗”，就會形成破窗效應，制度的權(quán)威和效用就會大打折扣。因此，要有效制約和監(jiān)督權(quán)力，就要提高制度的執(zhí)行力，對那些有令不行、有禁不止、隨意變通、惡意規(guī)避的行為，發(fā)現(xiàn)一起查處一起，讓遵守制度的人受益，讓破壞制度的人受懲，使制度成為權(quán)力管控的“高壓線”和“緊箍咒”。

第四，要嚴于“一把手”監(jiān)督。在實踐中，權(quán)力和責任總是趨向“一把手”集中，各級的主要領導及各職能機構(gòu)和辦事機構(gòu)的主要負責人都成了集“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)”于一身的所謂“一把手”。在“一把手”管轄的范圍內(nèi)，往往是一言九鼎、一手遮天，“一把手”成為“一霸手”。很多規(guī)章制度規(guī)定的監(jiān)督與制衡，一旦遇到了“一把手”的權(quán)力往往就可能會癱瘓失效。于是在實踐中形成了一個難以解套的悖論與死結(jié)：“一把手”掌握了核心權(quán)力最需要監(jiān)督，由于他們對監(jiān)督又具有舉足輕重的作用，監(jiān)督要靠“一把手”的開明、自覺與重視，而“一把手”與其他權(quán)力的擁有者一樣，對監(jiān)督有天然的排斥感，在客觀上對“一把手”也最難監(jiān)督。本應是監(jiān)督的重點“一把手”反而成為監(jiān)督實踐中的一個盲區(qū)。解決這個困境，就必須重視對“一把手”權(quán)力的制約監(jiān)督作為一個重要問題。

第五，要重視權(quán)力觀的教育。只有內(nèi)化于心，才能外化于行。規(guī)制權(quán)力，也最終是從執(zhí)掌權(quán)力者的心開始，這才是最可靠、最持久的。一個對黨忠誠、純潔可靠的人，即便誘惑再大、制度或許有漏洞，也不會濫用權(quán)力。因此，要持之以恒地大力加強公職人員的思想道德教育，增強公職人員對權(quán)力與制度的敬畏，堅定理想信念，增強宗旨意識，樹立正確的權(quán)力觀，切實筑牢拒腐防變的思想道德防線。

［學科編輯：方 樂 責任編輯：趙 婘］

To strengthen the constraints on public powers and the supervision over their exercise forms not only the key to building a law-based China but also the core issue in improving Party conduct, building a clean government and intensifying the anti-corruption campaign. More importantly, it is the indispensable approach to the modernization of the state governance. In order to improve the system of constraining and supervising public powers, firstly we have to develop a correct understanding of the duality of the public power as well as the corresponding dimensions in the supervision over its operation and exercise, in particular the prevention of the following ten types of malpractices or negligence: showing no or slow response to the duties coming with the power; holding unchecked power; seizing disproportionate power; abusing power; trading power for benefits; using power for personal interests; exercising power at the expense of others’ rights; wielding absolute power; relinquishing power to evil forces; and having power under unjustified checks. On this basis, we should proceed from a scientific division and sound distribution of power to improve its structure and operation,expand the approach to and channel of constraining the public power and supervising its exercise, and enhance the appropriateness and effect of the constraints and supervision. Only by so doing can we perfect the system of constraints on and supervision over public powers comprehensively.

public powers; approach to constraints; supervision system; law-based

*中南大學法學院教授，博士研究生導師。