張 力 龐偉偉

大規(guī)模侵權損害救濟機制探析*

張 力 龐偉偉**

應對大規(guī)模侵權事故，侵權訴訟機制、責任保險機制及賠償基金機制在當前都難以發(fā)揮較大作用。在實踐中形成的行政主導型損害救濟機制能夠以較小成本對大規(guī)模侵權所造成的損害進行非常及時、較為充分的救濟，最為理想。但目前該機制還缺少科學參與機制、完善的賠償規(guī)則和合理的追償機制。在未來，應當引入聽證程序以構建科學的參與機制，增加賠償范圍、賠償標準和賠償限額方面的規(guī)定以構建完善的賠償規(guī)則，明確追償權的行使條件、可追償費用的通常范圍及減免條件以構建合理的追償機制。

大規(guī)模侵權 損害救濟機制 探析

一、引言

工業(yè)革命在推動人類文明進程的同時也將人類推入了風險社會的深淵。在工業(yè)革命之前，自然災害是人類的最大威脅，人類活動很難對自身造成重大損害；在工業(yè)革命之后，人為事故對人類自身的威脅不斷增加，大規(guī)模侵權事件不斷涌現(xiàn)。以我國為例，2004年的“大頭娃娃”事件、2006年的“齊二藥”事件、2008年的三鹿奶粉事件、2015年的天津濱海新區(qū)爆炸事件、2016年的山東假疫苗事件都曾轟動全國。在這些大規(guī)模侵權事件中，受害人眾多、損失額驚人、影響力巨大，甚至具有公共危機屬性。①林丹紅：《大規(guī)模人身損害侵權救濟中的國家責任》，載《法學》2009年第7期。

只要有侵權損害，就必然存在損害救濟的問題，大規(guī)模侵權當然也不例外。對于如何救濟大規(guī)模侵權事故所造成的損害，建立綜合性損害救濟體系的構想盡管備受推崇②王利明教授、王成教授和李敏教授明確主張建立綜合性的或者說多元性的救濟體系。參見王利明：《建立和完善多元化的受害人救濟機制》，載《中國法學》2009年第4期；王成：《大規(guī)模侵權事故綜合救濟體系的構建》，載《社會科學戰(zhàn)線》2010年第9期；李敏：《多元化救濟機制在大規(guī)模侵權損害中的建構》，載《法學雜志》2012年第9期。，但并不能解決實際問題③張新寶教授認為此種體系難以在短期內建立，解決不了當下問題。參見張新寶、岳業(yè)鵬：《大規(guī)模侵權損害賠償基金：基本原理與制度構建》，載《法律科學》2012年第1期。。因為綜合性的損害救濟機制只能在諸多條件

*本文系國家社會科學基金項目“民法調整對象的重新確定與中國民法典的編纂”（項目批準號：15CFX039）的階段性成果，也是西南政法大學2015年度研究生科研創(chuàng)新計劃項目“大規(guī)模侵權事故國家救濟機制研究”（項目批準號：XZYJS2015042）的研究成果。

**作者簡介：張力，西南政法大學民商法學院副院長、教授，博士生導師、博士后合作導師，法學博士；龐偉偉，西南政法大學民法專業(yè)研究生。具備之時自發(fā)形成，并不會因為概念的出現(xiàn)就迅速產(chǎn)生。就我國的現(xiàn)實條件來看，綜合性的損害救濟體系在短期內形成的概率極小。那么，在綜合性的救濟體系形成之前，應該如何對大規(guī)模侵權事故所造成的損害進行救濟呢？對此，學術界有不同看法，許多學者都提出了自己的方案構想，這些方案構想主要有哪些？是否真的切實可行？實踐中，大規(guī)模侵權所造成的損害是通過什么樣的途徑獲得救濟的？救濟效果如何？有無不足？在未來，我國應構建什么樣的損害救濟機制？這些都是頗值研究的問題。本文將圍繞以上問題，在借鑒現(xiàn)有理論成果和既有救濟經(jīng)驗的基礎上力求建構出應對大規(guī)模侵權最為理想的損害救濟機制。

二、現(xiàn)有方案構想之總結與評析

就現(xiàn)有的資料來看，針對大規(guī)模侵權損害救濟，學術界提出的損害救濟方案主要有“侵權責任法”方案④楊立新：《〈侵權責任法〉應對大規(guī)模侵權的舉措》，載《法學家》2011年第4期。、懲罰性賠償金方案⑤陳年冰：《大規(guī)模侵權與懲罰性賠償——以風險社會為背景》，載《西北大學學報》2010年第6期；李建華、管洪博：《大規(guī)模侵權懲罰性賠償制度的適用》，載《法學雜志》2013年第3期。、舉證倒置加連帶責任方案⑥張紅：《大規(guī)模侵權救濟問題研究》，載《河南省政法干部管理學院學報》2011年第4期。、責任保險方案⑦粟榆：《責任保險在大規(guī)模侵權中的運用》，載《財經(jīng)科學》2009年第1期。、賠償基金方案⑧張新寶、岳業(yè)鵬：《大規(guī)模侵權損害賠償基金： 基本原理與制度構建》，載《法律科學》2012年第1期。，等等。盡管提出“侵權責任法”方案的楊立新教授表示，救濟大規(guī)模侵權的訴訟程序問題不屬于《侵權責任法》的調整范圍，不予討論，⑨同注④。但其為大規(guī)模侵權所設想的損害救濟方案實際上就是侵權訴訟方案，因為《侵權責任法》離開訴訟程序的助力幾乎不能發(fā)生任何損害救濟功能。此外，還有學者提出了懲罰性賠償金方案和舉證倒置加連帶責任方案，這兩種方案看似是獨立方案實則為侵權訴訟方案的變種而已，因為其也要借助侵權訴訟程序才能發(fā)揮救濟功能，只不過在理論上救濟功能更加強大而已，我們可以將其稱為補強的侵權訴訟方案。所以說，目前的救濟方案在實際上只有三類，即侵權訴訟方案、責任保險方案和賠償基金方案。

（一）侵權訴訟方案

楊立新教授認為，《侵權責任法》中已經(jīng)包含了種種應對大規(guī)模侵權的舉措，認為《侵權責任法》在侵權責任范圍、歸責原則、構成要件以及侵權責任類型等方面均可滿足大規(guī)模侵權法律適用的特殊需求。⑩同注④。該觀點受到了一些學者的支持，孫大偉研究員也認為應淡化大規(guī)模侵權概念并強調適用侵權法的必要性。?孫大偉：《我國大規(guī)模侵權領域困境之考察——基于制度功能視角的分析》，載《當代法學》2015年第2期。筆者認為，盡管提出侵權訴訟方案的學者詳細地論證了這些方案的合理性，但無論是一般的侵權訴訟方案還是補強的侵權訴訟方案都存在較大不足，詳言之如下：

首先，一般的侵權訴訟方案存在較大不足，因為在大規(guī)模侵權事故損害救濟中，一般的訴訟機制會出現(xiàn)機制短板，難以有效運轉。在傳統(tǒng)的侵權事故中，通常而言，受害人較少、損失額有限、影響力很小，侵權訴訟機制就是一種極為理想的救濟機制，因為其原本就是在與傳統(tǒng)侵權行為長期 “斗爭”中逐漸建立起來的，就是為傳統(tǒng)侵權行為“量身定做”的。但在大規(guī)模侵權事故中，侵權訴訟機制的順利運行受到了嚴重的制約。從實體法的角度來看，隨著受害人人數(shù)的增加，《侵權責任法》損害救濟功能會遞減。?王成：《大規(guī)模侵權事故綜合救濟體系的構建》，載《社會科學戰(zhàn)線》2010年第9期。有學者甚至指出，在風險社會中的風險損害具有不確定性、無限性、不可計量性、不可預期性、難以控制性、公共性等，這導致侵權法運行的條件無一具備。?劉永林：《風險社會大規(guī)模損害責任法的范式重構——從侵權賠償?shù)匠杀痉謸?，載《法學研究》2014年第3期。在這樣的情況下，侵權法顯然難以為大規(guī)模侵權損害救濟提供理想的實體法依據(jù)。從程序法的角度來看，民訴法規(guī)定的提起訴訟的最基本條件是原告適格、被告明確、損失確定，但在大規(guī)模侵權事故中，原告想證明自身適格和損失范圍都是極為困難的。更何況，正如交通工具存在核載人數(shù)一樣，侵權訴訟機制也存在自己的承載上限；如果超出救濟機制的承載上限，救濟機制縱然不會崩潰也會效率極低。即便代表人訴訟制度可以在一定程度上提高侵權訴訟機制的救濟效率，也很難滿足大規(guī)模侵權受害人對救濟及時性的要求。在這樣的情況下，民訴法顯然難以為大規(guī)模侵權損害救濟提供理想的程序法依據(jù)。既然侵權法難以為大規(guī)模侵權損害救濟提供理想的實體法依據(jù)而民訴法又難以為大規(guī)模侵權損害救濟提供理想的程序法依據(jù)，那么試圖通過一般的侵權訴訟機制來解決大規(guī)模侵權事故中的損害救濟問題顯然是不大可能的。

其次，懲罰性賠償金方案也存在較大不足，因為在大規(guī)模侵權事故損害救濟中，懲罰性賠償機制會遭遇功能短板，難以發(fā)揮實效。在現(xiàn)實生活中，不少大規(guī)模侵權事故的發(fā)生并非是因為不可避免的工業(yè)風險而是因為極其淡薄的道德觀念。以三鹿奶粉事件為例，給數(shù)以萬計的兒童造成嚴重身心損害的三聚氰胺并非是未能清除的生產(chǎn)殘留而是故意添加的重要“配料”。在規(guī)模不大的侵權事故中，通過懲罰性賠償金來抑制相關主體的通過侵權而獲利的沖動確實非?？茖W，但在大規(guī)模侵權事故中，懲罰性賠償金實際效用會顯著降低。因為懲罰性賠償金發(fā)揮實效的前提是侵權主體在大規(guī)模侵權發(fā)生后仍舊存續(xù)且繼續(xù)保持巨大的償還能力，而回顧我國歷次大規(guī)模侵權事故就會發(fā)現(xiàn)，除了個別超級國企之外，一旦發(fā)生大規(guī)模侵權，侵權主體往往會很快破產(chǎn)。在這種情況下，無論從侵權者還是從受害者的角度來看，懲罰性賠償金都將是毫無意義的：從侵權者的角度來看，自身的存續(xù)往往都不再可能，數(shù)倍的懲罰性賠償金不過是獬豸之吠而已，沒有任何實際意義；從受害者的角度來看，足額的賠償往往都難以獲得，數(shù)倍的懲罰性賠償金不過是鏡花水月罷了，也沒有多少實際意義。正如有學者指出的那樣，當損害遠遠超過侵權人的承受能力時，賠償責任不僅不能對侵權者進行行為抑制，甚至不能對受害人進行損害救濟。?同注?。對于一般的賠償責任而言是這樣的，對于懲罰性賠償責任而言當然也是這樣的。王成教授甚至指出，面對數(shù)量眾多的消費者，所謂的“十倍賠償”反而會加劇“每個消費者獲得賠償?shù)碾y度”。?同注?。這是侵權法領域的“債多不壓身”?？梢姡诖笠?guī)模侵權事故中，懲罰性賠償方案都會遭遇功能頂板，難以取得實際效果。當然，由于我們不能完全排除某一侵權主體在大規(guī)模侵權之后依舊擁有雄厚資金的情況，所以相關立法完全可以規(guī)定懲罰性賠償機制，只是我們應抱以謹慎的態(tài)度。

再次，舉證倒置加連帶責任方案同樣存在較大不足，因為在大規(guī)模侵權事故損害救濟中，舉證責任倒置加連帶責任方案會毀掉風險隔板，難以全面推廣。工業(yè)的發(fā)展盡管存在風險但是有利于全人類的福祉，故而也是需要得到保護的。大規(guī)模侵權的最常見主體是企業(yè)，?于定明：《論大規(guī)模侵權損害多元賠償機制的協(xié)調》，載《云南社會科學》2014年第5期。如果企業(yè)身上責任過重，就會影響其自身乃至整個行業(yè)的健康發(fā)展，進而影響社會整體利益。認識到這點，對我們這樣的發(fā)展中國家尤為重要。誰主張誰舉證即舉證責任“正置”是訴訟法的一般原則，誰侵權誰負責即賠償責任自負是侵權法的一般原則，也許這兩個一般原則在產(chǎn)生之時無意致力于企業(yè)風險防控，但它們在事實上都扮演了企業(yè)風險隔板的角色：前者在程序上要求主張者（被侵權人，以自然人居多）舉證，讓侵權者（以企業(yè)居多）處于一種“無責推定”的狀態(tài)，降低了這些企業(yè)“動輒得責”的風險，是一種程序法上的風險隔板；后者在實體上要求侵權人自己負責，讓其他企業(yè)處于一種“恬然自安”的狀態(tài)，消除了這些企業(yè)“責從天降”的風險，是一種實體法上的風險隔板。這兩大風險隔板對于企業(yè)的正常發(fā)展極為重要，所以不能輕易廢棄。只有在極個別情況下，為了避免嚴重不公才例外地認可舉證責任倒置和連帶責任。如果我們因為某一侵權事故規(guī)模巨大就徹底變革其舉證規(guī)則和責任承擔規(guī)則，就會毀掉許多企業(yè)現(xiàn)有的風險隔板，當然不利于工業(yè)社會的發(fā)展、進而有損于社會整體利益。退一步講，即便我們不考慮工業(yè)發(fā)展的利益，也不能因為某一侵權事故規(guī)模巨大就徹底變革其舉證規(guī)則和責任承擔規(guī)則。因為大規(guī)模侵權并非獨立的侵權類型，只是一般的侵權行為在工業(yè)社會中的擴大化表現(xiàn)而已，其舉證規(guī)則和責任承擔規(guī)則理應與其對應的規(guī)模不大的侵權相同。

（二）責任保險方案

正如上文所言，由于大規(guī)模侵權所造成的損害極為重大，往往會導致作為侵權者的企業(yè)破產(chǎn)、失去賠償能力。在這樣的情況下，一般的侵權訴訟方案和懲罰性賠償金方案都是畫餅充饑，在實踐中難以奏效；而舉證倒置加連帶責任方案又很可能引發(fā)行業(yè)危機，無異于飲鴆止渴，也不可行。此時，市場化的救濟方案便呼之欲出了，因為市場機制可以在更大的范圍內分散大規(guī)模侵權所造成的巨額損害。2006年，朱巖教授提出了通過保險機制來解決大規(guī)模侵權所造成的巨額損害的初步設想；?朱巖：《大規(guī)模侵權的實體法問題初探》，載《法律適用》2006年第10期。之后，粟榆教授較為系統(tǒng)地論證了責任保險方案的優(yōu)勢；?同注⑦。有學者甚至指出，責任保險應當在多元化的大規(guī)模侵權損害賠償機制中居于主導地位。?張樂：《責任保險在多元化的大規(guī)模侵權損害賠償機制中的地位》，載《河南師范大學學報（哲學社會科學版）》2016年第3期。但筆者認為，盡管責任保險方案在理論上具有種種優(yōu)勢但在實際上并不可行，理由主要有以下幾點：

首先，大規(guī)模侵權風險缺乏可保性，責任保險方案存在先天不足。并非所有的風險都具有適合通過保險的方式予以分散，只有符合一定條件，具有可保性的風險才能被保險公司予以接受。一般認為，具有可保性的風險必須滿足以下條件：第一，具有純粹性，是純粹風險而非投機風險；第二，具有客觀性，危險的發(fā)生必須在客觀上具有可能；第三，具有不確定性，發(fā)生的時間、對象、原因等均不確定；第四，具有意外性，非因故意產(chǎn)生且不可預知；第五，具有未來性，屬于將來發(fā)生之危險；第六，具有同質性，大量標的均遭受同樣或者近似風險但實際出險的標的僅為少數(shù)。?樊啟榮：《保險法》，北京大學出版社2011年出版，第9~10頁。大規(guī)模侵權風險在同質性方面存在嚴重缺陷，因為每一次大規(guī)模侵權事故都會導致大量的“標的”同時遭受重大損失。而同質性又恰恰是認定某一項風險是否具有可保性的最重要標準，是保險經(jīng)營的大數(shù)法則的要求所在，?謝家智、陳利：《我國巨災風險可保性的理性思考》，載《保險研究》2011年第11期。這樣的缺陷當然會導致大規(guī)模侵權的可保性嚴重缺乏。研究保險的學者在研究巨災風險時普遍認為巨災風險在純市場框架內并不可保，?卓志、丁元昊：《巨災風險：可保性與可負擔性》，載《統(tǒng)計研究》2011年第9期。只有在風險管理方法、技術發(fā)展成熟及政府政策支持的共同助力下才具備可保性。?同注。大規(guī)模侵權風險與巨災風險具有高度的相似性，如損失程度大、影響范圍廣、可預測性差、信息問題嚴重?同注。等等，兩者甚至有出現(xiàn)重合的可能，所以對巨災風險可保性的論斷可以在很大程度上適用于大規(guī)模侵權風險。推崇責任保險方案的學者對此不能不重視，因為一種在多種條件同時具備之時才能切實有效的救濟方案，在受害人看來無異于望梅止渴。

其次，我國目前的保險市場不成熟，責任保險方案面臨現(xiàn)實困境?，F(xiàn)實條件是否具備往往可以決定某種方案能否順利實施。既然責任保險方案試圖通過市場機制來分散大規(guī)模侵權所造成的損害，那么該方案能否實施的重要條件就是該國是否具有成熟的保險市場。如果該國的保險市場極為成熟，保險公司的償付能力較強，社會各界對保險的認可度也較高，企業(yè)或民眾的投保意愿強烈，責任保險方案就能很好地實施；反之，如果該國的保險市場尚不成熟，責任保險方案缺乏實施的前提條件，當然不能較好地實施。美日等國從20世紀80年代開始就開始引入商業(yè)保險機制來應對大規(guī)模侵權的風險，在“9·11”事件發(fā)生后，保險公司共支付了約420億美金的賠款，遠超美國聯(lián)邦政府的賠償金額，是紐約市重建資金的主要來源。?粟榆：《責任保險在大規(guī)模侵權風險管理中的角色定位與制度建設》，載《廣東金融學院學報》2011年第1期。這被一些人視為責任保險方案優(yōu)越性的有力證明，但這樣的明證很難經(jīng)得起推敲。我國保險市場起步較晚，多數(shù)保險公司還沒有積累起較為雄厚的資本，即便通過聯(lián)保、再保險等措施也難以應對大規(guī)模侵權的風險。在這樣的情況下，責任保險方案的實施必然會困難重重。更何況，即便像美國那樣的保險市場極為成熟的國家，保險業(yè)也難以應對恐怖主義等大規(guī)模侵權的風險。“9·11”事件發(fā)生之后，美國保險業(yè)大都對恐怖主義責任險敬而遠之，美國聯(lián)邦政府不得不出面干預，承諾與保險公司按照具體規(guī)定分擔損失。?夏益國：《美國恐怖主義風險保險立法研究》，載《保險研究》2009年第10期。既然責任保險方案在保險市場高度發(fā)達的美國尚且難以順利實施，在保險市場不夠成熟的我國難以實施幾乎是邏輯必然。在這種情況下，如果強制推行責任保險方案也許不僅于事無補、難以對大規(guī)模侵權事故導致的損害進行充分的救濟，反而會適得其反、讓剛剛起步的保險行業(yè)遭受巨大的壓力。

再次，大規(guī)模侵權責任險種無利可圖，責任保險方案缺乏實施動力。隨著社會的發(fā)展，大規(guī)模侵權風險也許會在將來某一天獲得可保性，成為可保風險；與此同時，我國的保險市場也在不斷發(fā)展，也許在不遠的將來就會有能力應對大規(guī)模侵權事故，那時，責任保險方案就能成為大規(guī)模侵權事故損害救濟機制的中堅嗎？答案是否定的。因為先天不足和現(xiàn)實困境的消除只能確保大規(guī)模侵權事故責任險種成為保險公司“能夠”經(jīng)營的險種而不能確保該險成為保險公司“樂意”經(jīng)營的險種。保險公司是典型的金融公司，具有遠超過一般公司的、極為顯著的營利目的，它們始終將盡可能多的利潤作為唯一的追求。讓大規(guī)模侵權事故責任險種成為保險公司樂意經(jīng)營的險種的方法只有一個，那就是確保保險公司有利可圖、最好有巨額利潤可圖。而讓保險公司有利可圖、甚至有巨利可圖的方法不外乎三種：一是讓投保人支付巨額的保費，二是讓政府給予保險公司巨額的補貼，三是在發(fā)生大規(guī)模侵權事故之后由政府與其分擔損失?？蓡栴}是，如果我們真的必須通過此三種方法來確保保險公司有利可圖、進而確保責任保險方案得以推廣，責任保險方案就變得毫無意義。因為在此時，政府完全可以代替保險公司的角色，甚至可以做得更好。因為與保險公司相比，政府不僅沒有任何營利目的而且具有近乎無限的償付能力，可以為受害者提供費用低廉、極具保障的“保險服務”。

（三）賠償基金方案

張新寶教授認為，侵權責任法與商業(yè)保險仍停留在私法救濟層面而社會公益基金則屬于典型的公法救濟，符合風險社會到來之后救濟機制的發(fā)展軌跡，在實踐中也被證明是行之有效的，故而應當通過大規(guī)模侵權損害賠償基金來對受害人進行救濟。?同注⑧。其領導的課題組不斷深入研究，草擬了《大規(guī)模侵權損害救濟（賠償）基金條例（立法建議稿）》?張新寶、葛維寶主編：《大規(guī)模侵權法律對策研究》，法律出版社2011年出版，第3~10頁。，對基金的設立、運作、賠償范圍等做了較為詳細的規(guī)定，為立法機關應對大規(guī)模侵權事故提供了極為重要的建議。從現(xiàn)有的資料來看，賠償基金方案要么被視為綜合性救濟體系的重要組成部分，?杜?。骸洞笠?guī)模侵權損害救濟機制研究——以社會化救濟為視角》，安徽大學2015年博士論文。要么被視為大規(guī)模侵權損害的最佳救濟途徑，?邢宏：《論大規(guī)模侵權損害賠償基金》，華中科技大學2013年博士論文。很少受到批評，足見該方案的受認可度之高。但筆者認為，賠償基金方案也并非理想的救濟方案，理由主要有以下幾點：

首先，賠償基金方案難以實現(xiàn)公平。賠償基金方案的支持者們常常抨擊“企業(yè)侵權、政府買單”極不公平，但問題是賠償基金方案同樣也難以實現(xiàn)公平。償付資金來源問題是任何損害救濟方案都必須面臨的問題，也是判斷該方案是否公平的主要標準。在侵權訴訟方案中，償付資金來源于侵權人的責任財產(chǎn)；在責任保險方案中，償付資金來源于保險公司的責任財產(chǎn)；在賠償基金方案中，張新寶教授設想的償付資金來源有侵權人出資、保險公司的保險償付、社會各界的捐助及中央或省級政府的撥款。?同注。如果單從形式上來看，賠償基金方案中的償付資金并不依賴政府撥款，似乎更加公平，但如果稍加分析就會發(fā)現(xiàn)前三種來源都不可靠：首先，“侵權人出資”的理論意義遠大于形式意義，因為在通常情況下大規(guī)模侵權事故中的侵權人在事故發(fā)生后即便不破產(chǎn)也會面臨較大的經(jīng)營困難，難以及時出資；其次，“各種可得的保險賠付”也極為有限，因為在沒有大規(guī)模侵權事故責任險的情況下侵權人并不能獲得多少賠付；再則，“社會捐助”的變動性極大，尤其是在政府部門對事故的發(fā)生存在一定責任之時，各界捐款的積極性通常較低。何況，張新寶教授提出的設立救濟（賠償）基金的前提是“通常救濟（賠償）的難度以及資金籌措的難度”都較大。換言之，只有在前三種賠償資金來源渠道出現(xiàn)危機之時才考慮救濟（賠償）基金。也即，在賠償基金方案中，唯有“中央或省級政府的撥款”這一渠道才具有實際意義。如此，賠償基金方案如何比政府買單更加公平？也許推崇賠償基金方案的學者會舉出“三鹿奶粉”事件中侵權人籌集數(shù)億款項用以救濟受害者的例子來說明賠償基金方案的公平優(yōu)勢所在，但稍加分析就會發(fā)現(xiàn)，這一實例并不能證明賠償基金方案更加公平。因為侵權人在瀕臨破產(chǎn)的情況下舉債賠償受害人看似是責任自負實則是以鄰為壑，讓債權人替它買單，這對債權人而言是極不公平的。

其次，賠償基金方案不能確保效率。大規(guī)模侵權事故不僅是一種私法上的侵權損害也是一種公法上的公共危機，對于此種公共危機應當盡快處理，而對危機的處理效率顯然取決于處理機構的處理能力的強弱和處理程序的繁簡。在侵權訴訟方案中，處理機構應當是有管轄權的人民法院，需要經(jīng)過漫長的訴訟程序才能對事件進行處理，其處理效率令人堪憂；在責任保險方案中，處理機構是保險公司，其可以借助市場的力量且不必經(jīng)過漫長的訴訟程序，其處理效率可能高于司法機關；在賠償基金方案中，處理機構是基金會，其雖不能借助市場的力量但也不必經(jīng)過漫長的訴訟程序，故而其處理效率應當介于兩者之間。但由于其不能配備大量“常備人員”且需要經(jīng)過一定的損害核實程序，所以處理時效上不具有優(yōu)勢。而提高處理效率的方案無外乎兩種：一種是迅速招募臨時人員，另一種是進一步簡化損害核實程序。由于需要防止未遭受侵害的主體騙取賠償金，核實程序很難簡之又簡，所以事實上只有前一種方法可行；但在短時間內招募大量的臨時人員單憑基金會自身的能力又難以做到，所以還需要國家出面協(xié)調?？蓡栴}是，如果某一個基金會無論在資金上還是在人員上都嚴重依賴于政府，與其說它是一個基金會還不如說它是一個臨時性政府部門。此時，單獨設立基金會的意義何在？事實上，按照筆者對張新寶教授主持起草的《大規(guī)模侵權損害救濟（賠償）基金條例（立法建議稿）》第6條?《大規(guī)模侵權損害救濟（賠償）基金條例（立法建議稿）》第6條規(guī)定，“大規(guī)模侵權損害救濟（賠償）基金指導委員會”根據(jù)某一個已經(jīng)發(fā)生的大規(guī)模侵權事故事件的被侵權人的規(guī)模、通常救濟（賠償）的難度以及資金籌措的難度等具體情況，及時決定該大規(guī)模侵權事件是否設立救濟（賠償）基金。設立救濟（賠償）基金的，依據(jù)本條例處理相關救助賠償事宜。不設立救濟（賠償）基金的，被侵權人按照通常程序尋求救助和賠償。的理解，該基金會實際上就是一個政府主導的民事賠償委員會。

再次，賠償基金方案明顯不夠經(jīng)濟。大規(guī)模侵權事故通常都得到全社會的持續(xù)關注，所以其發(fā)生頻率在感覺上是“極為頻繁”，但如果統(tǒng)計實際次數(shù)就會發(fā)現(xiàn)其發(fā)生頻率極低。這就意味著，救濟機制在絕大多數(shù)時候都是處在休眠狀態(tài)。這要求我們盡力減少救濟機制所需的常設機構和全職人員數(shù)量，以盡可能降低機制的實施成本。在張新寶教授的賠償基金方案中，國務院和省級人民政府均需設立“大規(guī)模侵權損害救濟（賠償）基金指導委員會”，該委員會設立辦公室處理日常事務、設專家組提供咨詢意見。?《大規(guī)模侵權損害救濟（賠償）基金條例（立法建議稿）》第5條規(guī)定，國務院設立由民政、公安、財政等部門負責人組成的“大規(guī)模侵權損害救濟（賠償）基金指導委員會”，負責全國范圍內的大規(guī)模侵權損害救濟（賠償）基金的設立，指導和監(jiān)督基金的運作等事項。省級人民政府設立由民政、公安、財政等部門負責人組成的“大規(guī)模侵權損害救濟（賠償）基金指導委員會”，負責本轄區(qū)大規(guī)模侵權損害救濟（賠償）基金的設立，指導和監(jiān)督基金的運作等事項。“大規(guī)模侵權損害救濟（賠償）基金指導委員會”設辦公室處理日常事務，設專家組提供咨詢意見。這顯然不夠經(jīng)濟，因為任何機構的設立及人員的聘任都是需要消耗成本的。?張新寶教授顯然也注意到了成本問題，故而建議由現(xiàn)有的“減災委員會”承擔“賠償基金委員會”的職能，只分派專門的人力即可，但即便如此也需要耗費人力成本。更為重要的是，在此時，“賠償基金委員會”與政府部門幾乎就沒有區(qū)別了。換言之，張新寶教授提出的賠償基金方案此時已完全“淪為”一種行政主導型損害救濟方案。同注⑧。更何況，一旦發(fā)生大規(guī)模侵權事故，政府不僅需要解決損害賠償問題還需要解決公共危機問題，而賠償基金方案意味著政府在設立基金會解決損害賠償問題同時還必須設立專門的社會危機處理小組來解決公共危機問題。歷史經(jīng)驗告訴我們，由兩套機構來處理一件事情不僅難以提高效率而且會耗費更多的成本，這當然也是不經(jīng)濟的。

由上文的分析可知，一般的侵權訴訟方案從效率的角度來看是老牛破車，不能對受害人進行及時的救濟；從效果的角度來看是無米之炊，難以對受害人進行真正的救濟。懲罰性賠償方案從侵權人的角度看是獬豸之吠，不能對其進行實質上的懲罰；從受害人的角度看是畫餅充饑，無法對其進行實質上的救濟。舉證責任倒置加連帶責任方案單從受害人的角度來看也許是救命稻草，可解燃眉之急；但從社會整體利益的角度來看無疑是飲鴆止渴，不可全面推廣。責任保險方案在國外也許是一味好藥，可以對大規(guī)模侵權事故中的受害者進行較好的救濟；但在我國很可能會水土不服，因為我國沒有西方那樣發(fā)達的保險市場。賠償基金方案看似非常完美，可以避免現(xiàn)有救濟機制的種種不足；但在實際上并不理想，需要借助國家力量的強力干預才能發(fā)揮實效。換言之，現(xiàn)有的方案構想均存在種種不足，在事實上并不比廣受詬病的“政府買單”高明多少。甚至，由國外經(jīng)驗和理論分析可知，克服這些方案不足的唯一途徑仍然是行政介入。這就要求我們必須重新回歸實踐，對現(xiàn)有的行政主導型救濟實踐進行認真梳理，分析其優(yōu)勢、總結其不足，力求在反思的基礎上建構出更為理想的損害救濟機制。

三、既有救濟實踐之考察與評析

(一) 既有救濟實踐之考察

近年來我國發(fā)生了不少大規(guī)模侵權事故，其中以2004年的“大頭娃娃”事件、2008年的“三鹿奶粉”事件、2015年天津濱海新區(qū)爆炸事件最具代表性，故而本文將以這三起事件為例對既有救濟實踐進行一定的考察與評析。2004年的“大頭娃娃”事件發(fā)生后，安徽省政府要求切實做好受害嬰兒的醫(yī)療救助工作，所需經(jīng)費主要依靠政府支持解決。?《安徽省長再度批示 整治奶粉市場救助受害嬰兒》，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2004-04/21/content_1431033.htm。阜陽市政府明確表示對所有受害兒童進行免費醫(yī)治，發(fā)給每個死亡嬰兒家庭1萬元人民幣的救濟金，并為轄區(qū)全部嬰兒進行免費體檢。?《劣質奶粉：10個部門扯皮 食品安全網(wǎng)現(xiàn)破洞》，http://www.people.com.cn/GB/shizheng/1026/2477893.html。2008年的“三鹿奶粉”事件爆發(fā)后，中央立即作出專門部署，立即啟動國家重大食品安全事故I級響應，成立由衛(wèi)生部牽頭、質檢總局等有關部門和地方政府參與的國家處理小組，全力開展醫(yī)療救治，對患病嬰兒進行免費救治，所需費用由財政負擔。?《國務院啟動國家重大食品安全事故Ⅰ級響應》，http://politics.people.com.cn/GB/1026/8022432.html。處理小組會同相關部門敲定了結石患兒賠償方案，由中乳協(xié)負責向22家責任企業(yè)籌集款項。最終，中乳協(xié)籌集資金11億多元，其中三鹿集團支付了9.02億的借款賠償金。根據(jù)分配方案，9億多用于患兒的一次性現(xiàn)金賠付，2億元用于設立后續(xù)補償?shù)尼t(yī)療賠償基金，由中國人壽代為管理。根據(jù)政府規(guī)定的補償表，死亡寶寶可以獲得20萬元的一次性補償，重癥患兒可以獲得3萬元的補償，普通癥狀可以獲得2000元的補償。?《三鹿破產(chǎn)不賠償患兒 患兒家長建議修改破產(chǎn)程序》，http://news.sohu.com/20091130/n268576033.shtml。2015年天津濱海新區(qū)爆炸事件發(fā)生之后，濱海新區(qū)劃定了爆炸核心區(qū)域2公里范圍內的7個小區(qū)，推出了收購、修繕、退房三種處置方案。濱海新區(qū)下轄各有關單位組成簽約小組，采取提現(xiàn)預約、現(xiàn)場一次辦結的簽約方式提高辦事效率。?《嚴重受損住宅近半數(shù)簽署正式處置協(xié)議》，http://difang.gmw.cn/newspaper/2015-10/10/content_109499053.htm。由房地產(chǎn)企業(yè)組成的天津地產(chǎn)企業(yè)社會責任聯(lián)盟表示愿意按照市場規(guī)則對居民自愿出售的房屋進行回購。?《天津又有3家房企承諾收購爆炸受損房屋》，http://news.163.com/15/0827/11/B2196LF50001124J.html?bdsj。財政部門負責人表示，選擇收購方案的業(yè)主在正式簽約之后，房貸將由房企先行代償，各銀行機構對因事故影響暫不能按時償還各類貸款的單位和個人，暫不催款或者罰息，不做不良記錄、允許合理展期。?《天津港爆炸受損住宅簽約后將由房企先行代償房貸》，http://news.163.com/15/1012/10/B5NIJ51900014JB5.html。事故發(fā)生之后，在短短的20天之內就收到超過1.4億元的捐款。?《天津港爆炸事故20天內收到捐款逾1.4億》，http://news.163.com/15/1001/19/B4S6NS920001124J.html。與此同時，中字號施工企業(yè)對受損房屋進行修繕，有效地保證了房屋的修繕質量和進度，公共部位維修所用材料高于或者不低于原有水平。?《天津港“812”爆炸事故善后處置工作基本結束》，http://news.163.com/15/1104/15/B7JC5ULT000146BE.html。由以上三大大規(guī)模侵權典型事例可知，在既有的救濟實踐中形成了行政主導型救濟機制，該機制具有以下特點：

第一，行政權力全面主導損害救濟進程。在以上三起典型的大規(guī)模侵權事件中，行政機關在損害救濟中處于一種主導性的地位，這種主導性的地位主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，行政權力在方案的制定上居于主導地位。在“大頭娃娃”事件中，事件的處理方案是由安徽省政府定調、阜陽市政府落實的；在“三鹿奶粉”事件中，賠償方案是由衛(wèi)生部牽頭的國家處理小組制定的；在天津濱海新區(qū)爆炸事件中，收購、修繕、退房三種處置方案也是由濱海新區(qū)政府制定的，天津地產(chǎn)企業(yè)社會責任聯(lián)盟、中字號施工企業(yè)以及銀行機構的背后也存在政府部門的影子。盡管在三個事件中制定處理方案的部門并不完全相同，但都是各級國家機關，體現(xiàn)了行政權力在方案制定中的主導型地位。其次，行政權力在損害賠償資金的籌集上居于主導地位。在“大頭娃娃”事件中，安徽省政府明確表示患兒救助費用主要依靠政府財政支持解決，阜陽市政府在全面落實的安徽省政府相關精神的同時又給予每個死亡嬰兒家庭1萬元的救濟金。不難推測，這1萬元的救濟金也應當源于政府財政。在“三鹿奶粉”事件中，有關部門明確表示所需費用由國家財政負擔。盡管最終有11億多元的款項是由中乳協(xié)向22家相關責任企業(yè)籌集所得，但也是執(zhí)行國家事故處理小組賠償方案的結果。在天津濱海新區(qū)爆炸事件中，由于侵權企業(yè)已經(jīng)灰飛煙滅，落實救濟方案所需的資金即便不是由財政部門直接撥付的也應當是由政府機關出面協(xié)調的。

第二，積極協(xié)調社會力量參與損害救濟。盡管行政力量在損害救濟進程中居于主導型地位，但政府也積極協(xié)調社會力量的參與。在“三鹿奶粉”事件中，資金的籌集方案雖然由國家處理小組制定但資金的籌集工作卻是由中乳協(xié)負責執(zhí)行，后續(xù)醫(yī)療賠償基金由中國人壽代為管理；在天津濱海新區(qū)爆炸事件發(fā)生之后，短短的20天之內就收到1.4億元的捐款，房地產(chǎn)企業(yè)表態(tài)愿意回購部分房屋、中字號企業(yè)全力對建筑物進行修繕、銀行機構為相關企業(yè)和個人大開綠燈，這都是社會力量參與損害救濟的明證。協(xié)調社會力量參與損害救濟，不僅可以最大程度上減少政府部門在人員、資金等方面的壓力，而且可以在一定程度上挽回因事故而受損的企業(yè)或者行業(yè)形象，是一個較好的思路。

第三，更加注重救濟效率而非結果公平。在以上三個典型的大規(guī)模侵權事件中，政府部門明顯更加注重效率而非公平，這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，對受害人進行的是一種有限的賠償或者補償而非充分的賠償或者補償，對于受害人而言也許有失公平。在“大頭娃娃”事件發(fā)生后，阜陽市政府明確表示對所有受害兒童進行免費醫(yī)治，發(fā)給每個死亡嬰兒家庭1萬元人民幣的救濟金；在“三鹿奶粉”事件中，患病嬰兒最初的救治費用由財政負擔、后續(xù)救治費用由醫(yī)療賠償基金負擔，死亡寶寶家庭可以獲得20萬元的一次性補償，重癥患兒可以獲得3萬元的補償，普通癥狀可以獲得2000元的補償；在天津濱海新區(qū)爆炸事件中，業(yè)主可以收購、修繕或者退房。這些賠償或者補償?shù)臄?shù)額相當有限，對于受害人而言顯然不是充分的賠償或者補償。其次，多個事件中的補償標準并不統(tǒng)一，對于不同事件中的受害人而言，有失公平。在“大頭娃娃”事件中死亡嬰兒家庭獲得的救濟金是1萬元，在“三鹿奶粉”事件中，死亡寶寶家庭可以獲得20萬的一次性補償，兩者相差甚遠，當然有失公平。再次，僅補償部分受害者，對于其他受害者而言也是不公平的。在“大頭娃娃”事件中，僅嬰兒家庭獲得了1萬元的救濟金，其他受害家庭并未得到救濟金；在“三鹿奶粉”事件中，食用奶粉而未出現(xiàn)癥狀的受害家庭得不到任何賠償；在天津濱海新區(qū)爆炸事件中，濱海新區(qū)政府劃出了一定的核心區(qū)域，對于核心區(qū)域之外的業(yè)主缺乏補償措施。當然，多數(shù)學者認為耗費納稅人的錢為侵權企業(yè)買單是國家主導型損害救濟方案最為有失公平的地方，但筆者認為，當侵權人無力賠償而受害人又只能通過某種不公平的途徑才能獲得救濟之時，此種不公平由全社會來分擔、即通過國家主導型損害救濟機制來分擔已是最大的公平。

（二）既有救濟實踐之優(yōu)勢

盡管在歷次救濟實踐中形成的行政主導型損害救濟機制廣受非議，但其在事實上也存在自身的眾多優(yōu)勢，詳言之如下：

第一，行政主導型損害救濟機制極具效率，能夠非常及時地對大規(guī)模侵權所造成的損害進行救濟。規(guī)模不大的侵權和規(guī)模較大的侵權對救濟機制在效率方面的要求是不同的：對于前者而言，能夠較為及時地進行損害填補即可；但對于后者而言，必須極為迅速地進行損害填補才行。因為規(guī)模不大的侵權僅具有私法侵害屬性，即便處理不及時也很難危及社會安定；而規(guī)模較大的侵權既具有私法侵害屬性又具有公共危機屬性，一旦處理不及時就很容易引發(fā)更大的社會問題。如果我們把社會視為一個有機組織體，如人體，那么規(guī)模不大的侵權顯然就是小范圍的皮肉傷而規(guī)模較大的侵權就是大面積的燒傷。對于小范圍的皮肉傷只需及時處理即可，但對于大面積的燒傷必須極為迅速地處理，否則就會危及機體的生命。這種“極具效率”可以從以下幾個方面來進行理解：首先，可以非常及時地啟動救濟機制；其次，可以非常及時地搜集救濟信息；再則，可以非常及時地完成救濟任務。換言之，一旦出現(xiàn)大規(guī)模侵權事故，該救濟機制可以極為迅速地啟動、極為迅速地搜集救濟信息、極為迅速地完成全部的或者階段性的救濟任務。唯有如此，方能極為迅速地化解社會危機，才能符合大規(guī)模侵權對損害救濟機制的要求?；仡櫄v次大規(guī)模侵權事故救濟過程，我們就會發(fā)現(xiàn)，國家具有近乎無限的動員能力，既可以動員各級政府機關，還可以動員各大政府部門，在特殊情況下甚至可以動員軍隊。故而，一旦出現(xiàn)大規(guī)模侵權事故，就可以迅速啟動應急機制、開展救援工作。事實上，行政主導型損害救濟機制在效率方面的優(yōu)勢得到了包括批評者在內的社會各界的一致認可。

第二，行政主導型損害救濟機制極為有效，能夠對大規(guī)模侵權所造成的損害提供非常充分的救濟。“極具效率”與“相當有效”存在非常緊密的聯(lián)系：缺乏效率的救濟很難稱得上“相當有效”、而效果不好的救濟也稱不上“極具效率”；但二者又存在顯著的不同：前者更多的是要求救濟機制在救濟時效上必須非常及時、而后者更多的是要求救濟機制在救濟結果上必須相當有效。大規(guī)模侵權造成的損害非常巨大、并且很多損害具有很長的潛伏期，如何才能保證救濟機制在救濟結果上總是相當有效呢？答案只有一個，那就是找到一個或者幾個存續(xù)期間長久、責任能力巨大的“責任方”。換言之，在一種救濟機制，只有存在一個或者幾個責任能力上絕對可靠、具有近乎無限的責任能力且存續(xù)期限上也絕對可靠、具有近乎永久的存續(xù)期間的“責任方”，此種救濟機制才能保證在救濟結果上總是“相當有效”。因為我們不能奢望每一個加害方都“存續(xù)期間長久、責任能力巨大”，所以我們只能對加害方的責任能力進行外在的補強。即，要求侵權方之外的、“存續(xù)期間長久”且“責任能力巨大”的組織單獨地承擔責任或者與加害方一起承擔責任。保險公司盡管具有雄厚的資產(chǎn)，但實踐證明也難以負擔起大規(guī)模侵權所需的巨額賠償資金，且存續(xù)期限終究有限；一國政府擁有穩(wěn)定的稅收來源，具有幾乎無限的責任能力和近乎無限的存續(xù)期間，當然最有能力對大規(guī)模侵權所造成的損害提供非常充分的救濟。

第三，行政主導型損害救濟機制較為經(jīng)濟，能夠以較小成本對大規(guī)模侵權所造成的損害進行救濟。經(jīng)濟與否也是任何救濟模式都不能不關注的問題。如果一種救濟模式盡管可以非常及時地對受害人進行救濟，但是如果不夠經(jīng)濟也難以成為理想的救濟模式。這種“較為經(jīng)濟”主要具有以下內涵：首先，對侵權方（一般是企業(yè)）來說，在發(fā)生大規(guī)模侵權事故前，并不會因為預防大規(guī)模侵權而產(chǎn)生巨額的成本。工業(yè)發(fā)展盡管存在危險，但也是人類社會不可缺少的。如果要求企業(yè)負擔太多的預防成本，就會影響許多企業(yè)甚至整個行業(yè)的健康發(fā)展。也即，事前預防不可能“不計成本”而只能“量力而行”。在現(xiàn)階段，我國不可能為了預防大規(guī)模侵權事故的發(fā)生而讓某些行業(yè)負擔過重、陷入困境。對于大規(guī)模侵權的預防，更多的是通過對相關責任人的懲罰來實現(xiàn)的。其次，對于受害方（一般是自然人）來說，在受大規(guī)模侵權后，盡量減少其獲得賠償?shù)某杀?。一般來說，受害人要獲得救濟就必須付出成本。如在侵權訴訟中，受害人想獲得賠償至少要證明自己所遭受的損失。但在許多大規(guī)模侵權中，受害人想證明自己的損失成本極高，盡量減少其獲取賠償?shù)某杀緲O為必要。再次，對于救濟模式的支撐者（保險公司、基金會）來講，在大規(guī)模侵權事故尚未發(fā)生時，盡量減小救濟機制的維持成本。任何救濟模式的維持都要耗費人力物力，并且通常而言，救濟能力更強的救濟機制的維持會耗費更多的成本。由于大規(guī)模侵權的影響很大、引人關注，所以其發(fā)生頻率在感覺上是“極為頻繁”的。但如果統(tǒng)計絕對次數(shù)就會發(fā)現(xiàn)，大規(guī)模侵權（如空難事故）發(fā)生的可能很小。既然發(fā)生頻率極低，就意味著救濟機制在大部分的時間內均處于休眠或者維持狀態(tài)而非啟動狀態(tài)，這就必然要求盡量減小救濟機制的維持成本。在行政主導型損害救濟實踐中，企業(yè)在事故發(fā)生之前無需支付額外的費用、受害者在事故發(fā)生之后無需經(jīng)過繁瑣的程序，非常契合經(jīng)濟理念。

（三）既有救濟實踐之不足

盡管在歷次救濟實踐中形成的行政主導型損害救濟機制存在自身的種種優(yōu)勢，但不可否認的是，該機制在目前還存在較多的不足，這些不足主要有以下幾點：

第一，缺少科學的參與機制。大規(guī)模侵權事故影響巨大，具有公共危機屬性，涉及多方群體利益，故而在進行損害救濟之時應當充分保證多方的參與。在現(xiàn)有的行政主導型損害救濟機制中，盡管不乏中乳協(xié)、中字號企業(yè)、社會公益組織的參與，但此種“參與”更多的是政府協(xié)調的結果,與其說是參與不如說是執(zhí)行。毋庸諱言，在既有的行政主導型損害救濟機制中確實缺少科學的參與機制。筆者認為，這種“缺乏”主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，在救濟方案的制定上，利害關系人（如侵權主體、受害主體、納稅人）和專業(yè)人士（如律師）未能有效參與。在歷次的救濟實踐中，損害救濟方案幾乎都是政府部門經(jīng)過“深入研究”后制定的。利害關系人和專業(yè)人士一樣，大都是在救濟方案出臺之后才知悉其具體內容，這當然極不合理。其次，在資金使用的監(jiān)督上，利害關系人和專業(yè)人士未能有效參與。大規(guī)模侵權所造成的損害通常都非常大，故而需要巨額的損害救濟資金，對于如此巨額的資金的使用當然需要非常全面的監(jiān)督，并且此種監(jiān)督最好有利害關系人和專業(yè)人士的全面參與。但回顧歷次救濟實踐就會發(fā)現(xiàn)，利害關系人和專業(yè)人士在此方面的參與依舊嚴重缺位。事實上，資金使用狀況不夠公開、社會監(jiān)督嚴重缺位也是社會各界多年以來對行政主導型損害救濟實踐提出質疑的一大原因所在，故而確保利害關系人和專業(yè)人士參與監(jiān)督極為必要。再則，在后續(xù)事宜的處理上，利害關系人和專業(yè)人士未能充分參與。以三鹿奶粉事件為例，2億元的后續(xù)補償基金由中國人壽代為管理。從后續(xù)的報道來看，該思路似乎并無不妥。但筆者認為，對于后續(xù)事宜的處理上，也應當強調利害關系人和專業(yè)人士的全面參與，以更好地保障受害一方的權益。

第二，缺少完善的賠償規(guī)則。在實踐中形成的行政主導型損害救濟機制在具體的賠償規(guī)則方面并不完善，這種不完善主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，賠償范圍并不明確。受害人或者其家屬是只可以獲得人身損害賠償和財產(chǎn)損害賠償，還是可以同時獲得精神損害賠償？對于這一重要問題，從既有的救濟實踐中并不能得出明確的答案，今后需要加以明確。其次，賠償標準不統(tǒng)一。平等是現(xiàn)代政府普遍秉承的重要理念，它要求如無特別的合理理由就必須給予相對人相同的對待。具體到大規(guī)模侵權領域而言，在事故中遭受相同程度損害的受害人或其家屬應當獲得基本相同的賠償。但回顧救濟實踐就會發(fā)現(xiàn)，由于賠償標準并不統(tǒng)一，不同事故中的受害人或者其家屬獲得的賠償相差甚遠，嚴重違背平等原則。所以，未來立法中統(tǒng)一賠償標準極為必要。再次，缺乏賠償限額的規(guī)定。由于賠償限額的缺失，具體的賠償標準會變化較大。在有的情況下，政府為了維護社會穩(wěn)定往往會非?！翱犊薄τ谑芎θ藖碚f，政府的“慷慨”也許是好事；但對于納稅人來說，就并非如此了。因為國家財政收入主要源于各項稅收，取自于公民、法人或者其他組織。為了避免政府部門的過度慷慨、進而損害納稅人的利益，通過立法設定最高賠償限額極為必要。在有的情況下，大規(guī)模侵權事故并未引發(fā)嚴重的社會危機，也沒有影響社會的穩(wěn)定，政府給予受害者的賠償數(shù)額就非常得少。如在“大頭娃娃”事件中，每個死亡嬰兒家庭僅得到1萬元人民幣的救濟金，這樣的數(shù)額顯然讓人難以接受。為了防止在今后的救濟實踐中出現(xiàn)賠償金過高或者過低的情況，設定賠償限額顯然就十分必要了。

第三，缺少應有的追償機制。行政主導型損害救濟機制盡管在實踐中運行多年、效果較好，但并未受到普遍推崇。究其原因，無非是因為“企業(yè)侵權、政府買單”嚴重違背公平原則。所以，很多學者都主張建立追償機制。筆者認為，盡管追償機制的確立也并不意味著行政機關支付的資金能完全追回，因為很多侵權主體在侵權事故之后就迅速破產(chǎn)或者陷入財務危機，但建立追償機制還是極為必要的，原因主要有以下幾點：首先，建立追償機制可以減少輿論對行政主導型損害救濟模式的質疑。如果能夠建立追償機制，國家主導型損害救濟機制就不再是“企業(yè)侵權、政府買單”而是“企業(yè)侵權、政府墊付”，行政主導型損害救濟機制的公平短板至少在形式上得到了一定程度的彌補，其面臨的質疑也會因此而減少。其次，追償規(guī)則可以為國家挽回損失保留了一種可能。追償規(guī)則的建立盡管不能保證國家能夠必然地挽回損失，但畢竟可以為挽回損失提供了一個極為重要的機會。因為在現(xiàn)實生活中確實存在一些財力極為雄厚的公司（如中石油），即便發(fā)生大規(guī)模侵權事故，也會保持雄厚的財力。此時，追償機制就不僅僅只具有理論意義。再次，建立追償機制可以威懾潛在的侵權企業(yè)。追償機制的缺失意味著國家將會為侵權企業(yè)白白買單，這一“免費之餐”很有可能縱容潛在的侵權企業(yè)疏忽大意，甚至故意侵權。因為在這些企業(yè)看來，至少民事賠償責任是完全可控的。相反，如果建立追償機制，潛在的侵權企業(yè)就會重新審視潛在的民事責任。

總之，在歷次救濟實踐中形成的行政主導型大規(guī)模侵權損害救濟機制盡管飽受爭議，但并非一無是處。實踐證明，此種機制極具效率、能夠非常及時地對大規(guī)模侵權所造成的損害進行救濟，極為有效、能夠對大規(guī)模侵權所造成的損害提供非常充分的救濟，較為經(jīng)濟、能夠以較小成本對大規(guī)模侵權所造成的損害進行救濟。盡管此種機制在目前確實還存在種種不足，但畢竟瑕不掩瑜。既有的救濟實踐已經(jīng)雄辯地證明此種救濟機制至少在我國目前仍是大規(guī)模侵權損害救濟的最佳路徑。故而，我們目前應當做的，絕不是力求在理論上構造出一種近乎完美的新型救濟機制，而是在認可現(xiàn)有救濟機制種種優(yōu)勢的同時也盡力彌補其種種不足，爭取構建出更加完善的行政主導型損害救濟機制。

四、既有實踐機制之完善

（一）構建科學的參與機制

聽證程序既可以有效約束政府部門恣意行使權力又可以充分保障相關主體真正參與有關決策，非常完美地契合了現(xiàn)代政府的法治理念和參與理念，故而在近些年來倍受推崇。在未來的行政主導型損害救濟機制中引入聽證程序非常必要。參與者的人員構成、遴選規(guī)則和權利內容是構建聽證機制所面臨的最為主要的三大問題,關于這三個問題，筆者的認識如下：

關于聽證程序的參與者的人員構成，筆者認為至少應當包括受害者（或者其家屬）代表、侵權方代表、納稅人代表和律師代表。首先，受害人代表應當參與聽證程序，因為受害人是自身利益的最好維護者。其次，當受害人不具備完全的民事行為能力（如“三鹿奶粉”事件中的廣大嬰兒）或者喪失完全行為能力之時（如天津濱海新區(qū)爆炸事件中的部分重傷者）之時，受害人的家屬作為受害人利益的最佳代言人，應當參與聽證程序。再次，由于賠償方案的制定與侵權方日后承擔的責任大小密切相關，故而侵權方也應當參與聽證。此外，由于發(fā)生大規(guī)模侵權事件之后侵權方往往會走向破產(chǎn)，故而賠償資金的最終來源是納稅人繳納的稅款，所以納稅人代表也應當參與聽證。最后，為了增強聽證的權威性，律師也應當全程參與聽證。為了防止行政機關對聽證程序影響過大，最好由律師來擔任聽證會的主持人。當然，以上只是大規(guī)模侵權事故聽證程序參與者的一般范圍和最小范圍，在具體的案件中還應當包含更多的參加者。比如說，如果企業(yè)或者公益組織為事故中的受害人捐獻了巨額的財產(chǎn)，也應當被邀請參加聽證程序。當然，此種邀請只是權利而非義務，受邀者完全可以不參加。以上參加者可以親自參加也可以委托代理人參加；如果認為自身的能力不足，可以聘請專業(yè)人士一起參加。

關于聽證程序參與者的遴選規(guī)則，筆者認為既應當體現(xiàn)民主還應當兼顧效率。對于納稅人代表的遴選較為容易，可以依照以下規(guī)則進行：由稅務機關根據(jù)納稅記錄，在五日之內通過搖號的方式分別選擇出三名愿意擔任代表的納稅人。三名代表應當分別來自高收入群體、中收入群體和低收入群體。對于侵權方代表的遴選可以依照以下規(guī)則進行：如果侵權企業(yè)數(shù)量在三個以下，那么各個侵權企業(yè)的法定代表人就是侵權方的當然代表；如果法定代表人在事件中死亡或者受重傷或者失去行為能力，選擇可以行使代表職責的公司最高級別領導擔任。如果侵權企業(yè)數(shù)量較多的，首先選取注冊資本最為雄厚的三個企業(yè)，之后再依照前述規(guī)則遴選代表。對于受害方代表的遴選，可以依照如下規(guī)則進行：首先，在事故發(fā)生之后的五日之內，行政部門必須統(tǒng)計出初步確定的受害人名單。之后通過公開公正的方式（如搖號）選取三名以上六名以下的受害者，之后再詢問這些受害者或者其家屬是否愿意擔任代表。愿意擔任的給予其必要的費用補貼。如果愿意擔任代表的人數(shù)少于三人，再重新依照上述規(guī)則重新遴選，直至代表數(shù)量合格為止。在遴選出合理數(shù)量的侵權方和受害方代表之后，再由行政部門、侵權方和受害方各自選擇一名律師代表。在本文構想的遴選規(guī)則中，律師代表雖然由三方各自選任，但并不是選任方的利益的代表，故而應當客觀中立、忠于法律。如果聽證程序還應當有其他參與者，應當由納稅人代表、侵權方代表、受害方代表、律師代表和行政部門代表共同邀請。如果對于邀請與否的意見不一致，可以由行政部門之外的其他四方各出一名代表投票決定，票數(shù)相等時由行政部門代表決定。

關于聽證程序參與者的權利內容，筆者認為應當包含質詢權、建議權、監(jiān)督權和選擇權。首先，聽證程序的參與者可以就一切與大規(guī)模侵權事故相關問題向有關部門提出質詢。問題的范圍不應當僅限于行政機關的損害救濟計劃，也可以包括事故的起因和初步的問責計劃。因為對于突然遭受飛來橫禍的受害人及其家屬乃至整個社會來說，弄清事件起因并依法啟動追責機制的重要性絲毫不亞于及時的救濟。在政府存在重大過失的情況下更是如此。其次，聽證程序的參與者可以提出自己認為合理的救濟建議。在既有的大規(guī)模侵權事故中，損害救濟方案的制定者無一例外都是行政機關。盡管這有利于提高損害救濟效率，但也容易引發(fā)公眾的質疑，故而在今后應當賦予聽證程序的參與方提出方案建議的權利。當然，為了不過分影響損害救濟效率，聽證程序的參與者必須在規(guī)定的時間內提交建議。對于參與者提交的建議，行政部門應當認真研究、妥善處理；無論采用與否，都應當向提出者及社會公眾說明理由；采納參與者建議的，還應當給予提出者一定的物質獎勵。再則，聽證程序的參與者還享有監(jiān)督權，可以就對救濟資金的使用等重大問題進行全程監(jiān)督，行政部門應當給予必要的協(xié)助。另外，為了進一步糾正行政部門大包大攬的歷史慣性，還應當賦予聽證程序參與人員集體選擇權。行政部門應當在規(guī)定的期限內拿出三個以上的救濟方案（這其中包括行政部門認為合理的、由聽證程序參與者提出的方案），由全體參與者共同投票選擇；如果沒有一個方案獲得一半以上的參與者支持的，行政部門應當重新制定三個以上的救濟方案供全體聽證程序參加者重新選擇。

可以預見，如果未來的行政主導型損害救濟機制中能夠引入聽證程序，行政主導型損害救濟機制就可以更加科學、更加人性、更受認可。但不可否認的是，即便引入聽證程序，真正能夠參與其中的人員也是極為有限的。對于數(shù)量眾多的受害者而言，這絕對是一個較大的遺憾。故而，在建立聽證程序這一較為正式的參與機制的同時也應當充分重視非正式參與機制的建設?，F(xiàn)代社會是網(wǎng)絡社會，建立專門的網(wǎng)絡平臺無疑是一個較好的思路。行政部門在今后應當充分重視網(wǎng)絡平臺的作用，在為各方提供正式參與路徑的同時也提供非正式的參與路徑。唯有如此，才能在最大程度上滿足民眾的參與愿望并契合現(xiàn)代社會的參與理念。

（二）完善相關的賠償規(guī)則

賠償規(guī)則是任何損害救濟機制中最為核心的問題，但回顧既有的救濟實踐就會發(fā)現(xiàn)，在既有的行政主導型損害救濟機制中，無論是賠償范圍還是賠償?shù)臉藴室只蛸r償限額都是極為不清晰的。也許此種不清晰更便于行政部門的靈活處理，但這顯然違背了現(xiàn)代社會崇尚的法治原則，并有可能誘發(fā)部分受害者漫天要價的風險，故而通過立法的手段完善賠償規(guī)則極為必要。

關于賠償范圍，學術界目前的認識并不統(tǒng)一。王利明教授認為社會救助“主要限于嚴重的人身損害”，除非財產(chǎn)權益受侵害已經(jīng)影響到受害人的“基本生存（如房屋被毀損無處安身）”。?參見王利明：《建立和完善多元化的受害人救濟機制》，載《中國法學》2009年第4期。張新寶教授則認為，在大規(guī)模侵權損害賠償基金機制中，損害賠償范圍包括人身損害、財產(chǎn)損害和精神損害等。?同注⑧。林丹紅教授認為國家救助的范圍“以人身損害為限”。?同注①。王立兵博士認為，原則上國家只補償人身損害而不補償精神損害，但當財產(chǎn)損害“導致受害人之基本生存權受威脅”時也應當補償。?參見王立兵：《大規(guī)模侵權的國家救濟責任機制研究》，黑龍江大學2012年博士論文。筆者認為在未來的行政主導型損害救濟機制中，損害賠償?shù)姆秶谝话闱闆r下只包括人身損害和關乎基本生活的財產(chǎn)損害，但在國家行政部門存在過錯的情況下應當包括重大的精神損害。首先，對于所有的人身損害，無論嚴重與否都應當包含在損害賠償范圍之內。盡管目前學術界對于損害賠償?shù)姆秶J識不一，但一致認為應當包括人身損害，只是有個別學者將其限定為“嚴重的人身損害”而已。筆者認為，只賠償“嚴重的人身損害”而不賠償不嚴重的人身損害不僅在理論上難以找到具有說服力的理由而且在實踐中易引發(fā)公眾不滿，故而并不可取。其次，對于關乎公民基本生存的財產(chǎn)，如房屋，也應當包含在損害賠償范圍之內。因為此類財產(chǎn)遭受損害之后公民的生存將會陷入嚴重的危機，無論是出于保障公民生存權的考慮還是出于徹底解決公共危機的考慮，都有必要對此類損害進行賠償救濟。再次，當政府對事件的發(fā)生具有一定的過錯時，也應當對精神損害進行一定的賠償。精神損害的認定難度較大，需要耗費較多的人力物力，故而在通常情況下不納入行政主導型損害救濟機制的賠償范圍為宜。但不納入行政主導型損害賠償機制的損害賠償范圍并不代表行政部門在此方面可以完全無動于衷。筆者認為在未來，發(fā)生大規(guī)模侵權事故之后，行政部門應當盡快探索建立免費而長期的受害人心理干預機制，緩解受害人因為大規(guī)模侵權事故而遭受的心理創(chuàng)傷。在政府對事件的發(fā)生或者損害的擴大存在過錯的情況下，免費的心理干預機制顯然不會讓受害者滿意，給予精神損害賠償?shù)谋匾员愦蟠笤黾恿恕．斎?，主張精神損害賠償?shù)模瑧敺稀肚謾嘭熑畏ā返?2條?《侵權責任法》第22規(guī)定，“侵害他人人身權益，造成他人嚴重精神損害的，被侵權人可以請求精神損害賠償?！焙妥罡咴旱南嚓P司法解釋?《最高人民法院關于確定民事侵權精神損害賠償責任若干問題的解釋》第4條規(guī)定，“具有人格象征意義的特定紀念物品，因侵權行為而永久性滅失或者毀損，物品所有人以侵權為由，向人民法院起訴請求賠償精神損害的，人民法院應當依法予以受理?！币?guī)定的條件。

關于賠償標準，筆者認為應當在參考現(xiàn)有立法和司法解釋的基礎上建立等級式的賠償標準。事實上，無論是對于人身損害、還是對于財產(chǎn)損害甚至精神損害的賠償標準，我國現(xiàn)行立法和司法解釋中都有著較為明確的規(guī)定：對于人身損害，《侵權責任法》第16條規(guī)定，“侵害他人造成人身損害的，應當賠償醫(yī)療費、護理費、交通費等為治療和康復支出的合理費用，以及因誤工減少的收入。造成殘疾的，還應當賠償殘疾生活輔助具費和殘疾賠償金。造成死亡的，還應當賠償喪葬費和死亡賠償金?！钡?7條規(guī)定，“因同一侵權行為造成多人死亡的，可以以相同數(shù)額確定死亡賠償金?！睂τ谪敭a(chǎn)損害賠償，《侵權責任法》第19條規(guī)定，“侵害他人財產(chǎn)的，財產(chǎn)損失按照損失發(fā)生時的市場價格或者其他方式計算。”對于精神損害，《最高人民法院關于確定民事侵權精神損害賠償責任若干問題的解釋》第10條列出了較為具體的確定標準。?《最高人民法院關于確定民事侵權精神損害賠償責任若干問題的解釋》第10條規(guī)定，“精神損害的賠償數(shù)額根據(jù)以下因素確定：（一）侵權人的過錯程度，法律另有規(guī)定的除外；（二）侵害的手段、場合、行為方式等具體情節(jié)；（三）侵權行為所造成的后果；（四）侵權人的獲利情況；（五）侵權人承擔責任的經(jīng)濟能力；（六）受訴法院所在地平均生活水平。法律、行政法規(guī)對殘疾賠償金、死亡賠償金等有明確規(guī)定的，適用法律、行政法規(guī)的規(guī)定?！贝笠?guī)模侵權事故無論規(guī)模再大，終究還是侵權事故，與傳統(tǒng)的、規(guī)模不大的侵權事故仍具有同質性，故而現(xiàn)行立法中針對傳統(tǒng)的、規(guī)模不大的侵權事故的規(guī)定對工業(yè)社會背景下的大規(guī)模侵權事故的處理仍然具有相當大的借鑒意義。只是，由于傳統(tǒng)的、規(guī)模不大的侵權事故是涓涓細流式的單個侵權事件，救濟機制完全有能力進行有針對性的、個別化的救濟；而工業(yè)社會背景下的大規(guī)模侵權事故是奔涌而來的眾多侵權事件的集合，任何救濟機制都無力進行有針對行的、個別化的救濟，只能進行分類處理、打包救濟。這種不同在損害賠償標準上的體現(xiàn)就是，在規(guī)模不大的侵權事故中，損害救濟標準完全可以是具體性、個性化的；而在規(guī)模巨大的侵權事故中損害救濟標準就只能是等級式的、類型化的,即根據(jù)不同的受害程度建立等級式賠償標準。當然，這種等級式的、類型化的標準的制定也必須參照現(xiàn)行立法的相關規(guī)定，而不能自由設定、隨意升降。

關于賠償限額，筆者認為應當為不同等級的人身損害都設定最低賠償限額、而為不同等級的財產(chǎn)損害和精神損害都設定最高賠償限額。既然在大規(guī)模侵權事故中，賠償標準是參考現(xiàn)有立法和司法解釋的基礎上制定的等級式賠償標準，設定賠償限額的意義又何在呢？概括而言，設定賠償限額具有以下意義：第一，可以使賠償標準更加明確。大規(guī)模侵權事故中的賠償標準是參考現(xiàn)有立法和司法解釋的基礎上制定的等級式賠償標準，與傳統(tǒng)的、規(guī)模不大的侵權事故中的損害賠償標準的制定相比必然會多出一個“平均處理”的程序。如此，賠償金額的不明確性就會大大增加，而設定賠償限額就可以使此種不明確限制在一定的范圍之內。第二，可以限制行政部門的恣意和受害群體的惡意。如果僅僅設定賠償標準而不設定賠償限額，對于行政部門而言，其基于種種考慮而任意升降賠償標準的概率就會大大增加；而對于受害群體而言，其為了實現(xiàn)自身利益最大化而漫天要價的可能性也會大大增加。對于人身損害賠償，由于其賠償標準有公開的數(shù)據(jù)作為基礎依據(jù)，受害人或者其家屬很難主張離譜的金額，故而只需設定最低賠償限額而不必設定最高賠償限額。對于財產(chǎn)損害和精神損害，一方面，由于具體數(shù)額難以認定，行政權力恣意的風險和受害群體惡意的風險都較大；另一方面，賠償數(shù)額過高會給國家財政帶來新的壓力，故而應當設定最高賠償限額。當然，最高賠償限額只是國家承擔救濟責任的限額，受害人如果通過其他機制尋求救濟，則完全不必受此最高賠償限額的約束，完全可以主張高于此“最高賠償限額”的賠償數(shù)額。

值得一提的是，完善賠償規(guī)則的目的絕不是為了將賠償規(guī)則僵化或者固化，而是為了在更大程度上契合法治理念。由于大規(guī)模侵權事故涉及的侵權類型極其復雜、在現(xiàn)實生活中的表現(xiàn)極為多樣，在明確相關規(guī)則的同時也必須引入必要的變通機制。在特殊情況下，如果行政部門或者律師代表認為有必要對賠償規(guī)則進行一定的變通，經(jīng)四分之三以上的聽證程序參與者同意并報全國人大常委會批準，可以例外地依照變通后的規(guī)則執(zhí)行。

(三）建立合理的追償機制

對于大規(guī)模侵權事故中的追償問題，很多學者都曾做過探討。王利明教授認為，國家和社會救助機構有權向侵權人行使追償權。(51)同注。林丹紅教授認為，國家代侵權行為人承擔了損害補償責任之后，國家與侵權行為人之間形成了追償關系。(52)同注①。王立兵博士在博士論文中詳細地論述了國家追償之債的屬性。(53)同注，第108~111頁。但這些探討極為有限，應詳細探討追償機制中的諸多核心問題，如追償權的行使條件、權利人可以追償?shù)馁M用范圍以及相關費用的減免等。

關于追償權的行使條件，筆者認為只要行政部門已按照相關規(guī)定進行了賠償并且承擔了超過自身應當承擔份額的賠償責任，就可以向侵權人進行追償。一般的情況下，在連帶責任中，追償權人行使追償權必須滿足三大條件：第一，追償權人以清償?shù)仁箓鶆障麥纾坏诙?，須其他債務人因此而免除責任；第三，須追償權人的履行超過自身應當承擔的財產(chǎn)份額。(54)參見宋剛：《論連帶債務中的追償權之行使》，載《政治與法律》2014年第5期。但這樣的追償權行使條件完全不適合行政主導型救濟模式下的追償權，究其原因主要有以下兩點：第一，由于行政主導型損害救濟模式“無力”使侵權之債消滅。這一方面是因為行政主導型救濟模式下的賠償存在最高限額，另一方面是因為行政并非是受害人必須接受的損害救濟機制。前者意味著接受此種救濟的受害人還保有就不足部分向侵權人主張賠償?shù)臋嗬?，后者意味著在多?shù)情況下存在部分受害人更傾向于通過其他機制（如侵權訴訟）來尋求救濟的情況。換言之，無論從賠償金額的角度來看，還是從賠償人數(shù)的角度來看，行政主導型救濟機制都是“不徹底的”，無力使侵權之債完全消滅。第二，行政主導型損害救濟機制不能使侵權之債免除。既然行政主導型損害救濟機制無力使侵權之債完全消滅，從另一個角度分析這也意味著該機制并不能使侵權之債免除。可見，連帶責任中追償權的行使條件并不適合于行政主導性損害救濟中的追償權，對于行政主導型損害救濟機制中的追償權的行使應當設定自身的條件。對于連帶責任中行使追償權的前兩項條件，由于行政主導型損害救濟機制不可能保證經(jīng)過損害救濟之后侵權之債消滅或侵權責任人責任免除，而至多能保證損害救濟行為符合相關法規(guī)的規(guī)定、無任何實體上或者程序上的瑕疵，故而應當將前兩項條件變通為“行政部門已經(jīng)依照相關法規(guī)進行了損害救濟，即“救濟行為無瑕疵”條件。至于連帶責任中行使追償權的第三項條件，由于其為追償權產(chǎn)生的基本法理依據(jù)所在，具有極大的普適性，故而只需進行文字上的變動即可。建議變動為“行政部門承擔了超過自身應當承擔份額的賠償責任”，此為“承擔責任超比例”條件。當然，在政府對大規(guī)模侵權事故的發(fā)生無任何過錯之時，行政部門本不應當承擔任何民事責任，只要進行損害救濟就意味著“承擔責任超比例”。換言之，此時該條件在事實上是虛設的。但這并不妨礙設定該條件的合理性，因為畢竟存在國家具有過錯、應當承擔一定份額責任的情況。并且，從我國目前的現(xiàn)實來看，這樣的情況還是較為普遍的。

關于權利人可以追償?shù)馁M用范圍，筆者認為應當包括兩部分，一部分是行政部門支付的超出自己應當承擔部分的給付額及其利息，另一部分是一定比例或數(shù)額的程序性費用，即啟動和運行行政主導型損害救濟機制所耗費的費用。由于前一部分費用屬于權利人可以追償?shù)馁M用范圍可以說是不言而喻的，故而本文只論述后一部分費用相關的問題。對于此種程序性費用，國家追償?shù)恼斝砸罁?jù)何在呢？筆者認為，由于此種費用具有和訴訟費近似的特征、性質和功能，故而理應由如無行政主導型損害救濟機制就將成為被告且很可能敗訴的一方即侵權人承擔。既然程序性費用由侵權人承擔存在充分的正當性依據(jù)，那為何只能追償一定比例的此種費用而非全部的費用呢？筆者認為，理由主要有以下幾點：第一，在很多情況下，政府對于侵權事故的發(fā)生是存在責任的，其理應承擔一定比例的程序性費用。第二，由于行政主導型損害救濟機制高效，通過此種機制進行損害救濟所耗費的程序性費用會超過正常的、通過訴訟程序進行損害救濟所耗費的訴訟費，侵權人當然只有責任承擔相當于通過訴訟程序進行損害救濟所耗費的訴訟費的部分。第三，大規(guī)模侵權事故具有公共危機屬性，而處理公共危機是政府的職責所在，所以，即便政府對事故的發(fā)生不存在過錯也應當承擔一定比例的費用。事實上，即便通過訴訟機制進行損害救濟，當事人承擔的訴訟費用絕非訴訟機制運行所耗費的全部費用，因為國家在事實上也承擔了相當一部分的費用。

關于相關費用的減免，也應當在未來的立法中有所體現(xiàn)。究其原因主要有以下幾點：第一，工業(yè)的發(fā)展對人類社會是有利的，在特定的情況下，給予特定行業(yè)一定的傾斜照顧極為必要。第二，我國是社會主義國家，存在大量的國有獨資企業(yè)，對這些企業(yè)進行追償不僅毫無意義而且會造成新的浪費。第三，過分積極的追償也許會讓為數(shù)不多的、在大規(guī)模侵權事故之后沒有破產(chǎn)的企業(yè)迅速走向破產(chǎn)，反而適得其反。如果有建立相應的費用減免機制，這些企業(yè)或許就能慢慢恢復經(jīng)營能力和償還能力，反而在事實上更有利于國家追償。當然，此種費用減免應當是特殊中的特殊，是否減免應當由極為權威的部門進行決定。不妨在未來的立法文件中增加如下規(guī)定：侵權人有權向國務院申請費用減免，當侵權人為特定行業(yè)的企業(yè)、國有獨資企業(yè)或者國務院認為費用減免更為有利的，國務院可以決定對相關費用進行減免，但需報全國人大常委會備案。