(中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 北京 100000)

法制手段在社會(huì)主義宏觀調(diào)控中的作用與創(chuàng)新
——以十二屆全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法成果為例

馬超

(中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院北京100000)

由于市場(chǎng)失靈的客觀存在，政府干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成為必然選擇，我國(guó)宏觀調(diào)控思路在新的歷史時(shí)期有了新發(fā)展。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，法制手段作為宏觀調(diào)控的手段之一，在我國(guó)宏觀調(diào)控中發(fā)揮著特殊的不可替代作用。本文以十二屆全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法成果為例，分析了法制手段在我國(guó)宏觀調(diào)控中的作用與創(chuàng)新。

宏觀調(diào)控；干預(yù)經(jīng)濟(jì)；法制手段；作用創(chuàng)新

一、宏觀調(diào)控的歷史定位與最新發(fā)展

由于壟斷、外部性、信息不對(duì)稱(chēng)、分配不平等和體制不完善等的存在，市場(chǎng)失靈不可避免。凱恩斯主義主張利用政府干預(yù)和刺激經(jīng)濟(jì)，可以視為西方宏觀調(diào)控思想的雛形。中國(guó)的宏觀調(diào)控思想植根于長(zhǎng)期以來(lái)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，并伴隨著改革開(kāi)放逐步走向成熟。黨的十三屆三中全會(huì)提出了宏觀調(diào)控的五種手段，1993年宏觀調(diào)控作為法律概念被正式寫(xiě)入憲法。黨的十八屆三中全會(huì)明確了宏觀調(diào)控體系的主要任務(wù)、導(dǎo)向和主要手段，強(qiáng)調(diào)處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。黨的十八屆四中全會(huì)提出，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，必須明確基本導(dǎo)向，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度。十三個(gè)五年規(guī)劃綱要提出了宏觀調(diào)控的政策體系，明確財(cái)政政策、貨幣政策為主并強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)性。

二、法制手段是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的重要手段

為達(dá)成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)，政府采取宏觀調(diào)控的主要手段包括經(jīng)濟(jì)手段、行政管制手段、經(jīng)濟(jì)法制手段和制度約束四大類(lèi)①。經(jīng)濟(jì)法制手段即法律手段，主要有立法手段、行政執(zhí)法手段和監(jiān)督檢查手段組成。立法手段指國(guó)家通過(guò)法定程序?qū)⒄畬?duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的有效管理和調(diào)控辦法、措施以規(guī)范化的形式固定下來(lái)，并由國(guó)家強(qiáng)制力量保證實(shí)施。行政執(zhí)法手段指圍繞具體法律法規(guī)和規(guī)章制度在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日常運(yùn)行當(dāng)中的具體實(shí)施和操作，政府執(zhí)法部門(mén)依照?qǐng)?zhí)法權(quán)限和法定程序，采取必要的執(zhí)法手段和措施對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體行為進(jìn)行鼓勵(lì)、認(rèn)可、糾正和禁止，并在此過(guò)程中承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。監(jiān)督檢查手段由政府執(zhí)法部門(mén)內(nèi)部的監(jiān)察相互制約體系和對(duì)執(zhí)法部門(mén)、被執(zhí)法對(duì)象的協(xié)調(diào)監(jiān)督制衡體系。

在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，法制手段在宏觀調(diào)控的四類(lèi)手段中，是重要的基礎(chǔ)性手段，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控中占據(jù)特殊的不可替代的作用。第一，法制手段為其他調(diào)控手段提供了法律依據(jù)，通過(guò)制定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)各個(gè)主體的實(shí)體法律和各個(gè)環(huán)節(jié)的程序法律，使政府其他調(diào)控手段具備合法性。第二，“法定職責(zé)必須為”，法制手段以國(guó)家強(qiáng)制力量為后盾，創(chuàng)造良好的社會(huì)秩序和市場(chǎng)環(huán)境，為宏觀調(diào)控順利實(shí)施提供了有效保障，同時(shí)督促政府部門(mén)依法履職。第三，“法無(wú)授權(quán)不可為”，法制手段通過(guò)約束政府部門(mén)行為，減少了宏觀調(diào)控“人治”色彩，杜絕了盲目和隨意性，降低了權(quán)利尋租等腐敗現(xiàn)象的可能性。第四，法制手段通過(guò)將其他宏觀調(diào)控手段的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)固化到法律條文中，鞏固了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)全面深化改革和宏觀調(diào)控的成果。

三、全國(guó)人大及其常委會(huì)立法成果在宏觀調(diào)控中的作用分析

根據(jù)我國(guó)憲法和有關(guān)法律規(guī)定，全國(guó)人大作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，和其常設(shè)機(jī)關(guān)，行使國(guó)家立法權(quán)，依法對(duì)制定的法律和有關(guān)法律問(wèn)題的決議、決定貫徹實(shí)施的情況，進(jìn)行檢查監(jiān)督，在國(guó)家運(yùn)用法制手段調(diào)控經(jīng)濟(jì)過(guò)程中居于核心地位，發(fā)揮著根本性作用。本文著重以十二屆全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法成果為例，分析這些立法成果在國(guó)家宏觀調(diào)控中的重要作用和創(chuàng)新之處。

第一，促進(jìn)政府發(fā)揮法定職能，依法提供公共服務(wù)。在政府對(duì)內(nèi)服務(wù)上，為保障人民基本文化權(quán)益，促進(jìn)公共文化事業(yè)規(guī)范、有序、健康發(fā)展，推動(dòng)公共文化服務(wù)均等化，制定了公共文化服務(wù)保障法，對(duì)老少邊窮地區(qū)和特殊需求群體提供扶持；在政府對(duì)外職能上，先后制定了國(guó)家安全法、反恐怖主義法、反間諜法，樹(shù)立總體國(guó)家安全觀，針對(duì)危害國(guó)家安全的恐怖主義行為、間諜行為予以嚴(yán)厲打擊，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造和諧有序的內(nèi)部環(huán)境和安全穩(wěn)定的外部環(huán)境。

第二，糾正市場(chǎng)主體行為外部性，維護(hù)市場(chǎng)秩序。針對(duì)環(huán)境污染這種外部不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，積極實(shí)施必要干預(yù)和管制，先后修改環(huán)境保護(hù)法和水污染防治法，制定大氣污染防治法，大幅提高污染企業(yè)違法成本，以嚴(yán)厲的法律制度保護(hù)和改善環(huán)境，倒逼污染企業(yè)依靠科技促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。此外，還修改了消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法，加強(qiáng)了對(duì)經(jīng)營(yíng)者對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)，完善“三包”規(guī)定，并加大對(duì)欺詐行為的懲罰力度。

第三，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)制度約束，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。建立和保障社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的法律已經(jīng)基本制定完畢，但是相關(guān)配套法律制度的完善卻仍然在路上。例如，新制定的國(guó)防交通法，完善了國(guó)防運(yùn)輸制度，加強(qiáng)戰(zhàn)略投送力量建設(shè)，完善平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換機(jī)制。在防止國(guó)內(nèi)旅游市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)方面，制定了旅游法，針對(duì)“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”、強(qiáng)迫購(gòu)物和另行付費(fèi)、旅游產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量不高、旅游者維權(quán)困難等國(guó)內(nèi)旅游市場(chǎng)存在的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，以問(wèn)題為導(dǎo)向，明確法律責(zé)任，斷然采取嚴(yán)厲手段有針對(duì)性地加以解決。

第四，授權(quán)自貿(mào)區(qū)先行先試，鼓勵(lì)制度創(chuàng)新和探索。為支持國(guó)務(wù)院建立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和其他先行先試改革探索，人大常委會(huì)在授權(quán)國(guó)務(wù)院調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定方面作了大量的探索，例如，授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)停止實(shí)施有關(guān)外商投資法律的相關(guān)規(guī)定，暫時(shí)停止實(shí)施《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定。類(lèi)似的授權(quán)決定還有授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定等。

第五，影響收入分配政策，縮小貧富差距。消除消極分化，最終達(dá)到共同富裕是社會(huì)主義本質(zhì)的要求，法制手段在國(guó)家縮小貧富差距、加強(qiáng)社會(huì)保障的宏觀調(diào)控過(guò)程中必不可少。例如，為鼓勵(lì)公民企業(yè)樂(lè)善好施，扶貧濟(jì)困，守望相助，支持公益事業(yè)發(fā)展，制定了慈善法，充分發(fā)揮社會(huì)各方面力量積極開(kāi)展慈善活動(dòng)，通過(guò)規(guī)劃引導(dǎo)、稅收優(yōu)惠、土地劃撥、文化培訓(xùn)和激勵(lì)表彰等手段，鼓勵(lì)和促進(jìn)開(kāi)展扶貧、濟(jì)困、助殘、養(yǎng)老、救孤等慈善事業(yè)，利用慈善手段撬動(dòng)國(guó)民收入第三次分配，縮小收入差距。

第六，審查批準(zhǔn)預(yù)算，進(jìn)行財(cái)政調(diào)節(jié)。十二屆全國(guó)人大除依法行使審查和批準(zhǔn)國(guó)家預(yù)決算的職權(quán)之外，人大常委會(huì)還通過(guò)法制手段規(guī)范政府預(yù)算行為，影響財(cái)政調(diào)節(jié)手段。一是修改預(yù)算法，厘清預(yù)決算原則，創(chuàng)新了全口徑預(yù)決算、地方政府債務(wù)、轉(zhuǎn)移支付，完善了預(yù)決算編制、審查和批準(zhǔn)、執(zhí)行和調(diào)整；二是制定了我國(guó)第一部專(zhuān)門(mén)體現(xiàn)“綠色稅制”、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的單行稅法——環(huán)境保護(hù)稅法，修改了企業(yè)所得稅法，逐步落實(shí)稅收法定原則。

第七，影響資源利用，提高資源配置效率。為履行《聯(lián)合國(guó)海洋公約》的國(guó)際義務(wù)，管控深海海底區(qū)域資源勘探、開(kāi)發(fā)活動(dòng)，提升深?？茖W(xué)技術(shù)水平，制定了深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法，提高了我國(guó)深海資源綜合利用效率；為應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的社會(huì)老齡化現(xiàn)狀，延緩人口紅利消失，修改了人口與計(jì)劃生育法，全面放開(kāi)兩孩政策；為增進(jìn)社會(huì)各界對(duì)科技成果信息的了解，充分調(diào)動(dòng)科研機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化科技成果的積極性，強(qiáng)化企業(yè)在科技成果轉(zhuǎn)化中的主體地位，修改了促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法。

第八，推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)。由于之前的商業(yè)銀行法關(guān)于存貸比的硬性規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)創(chuàng)新發(fā)展的需要，影響了貨幣政策宏觀調(diào)控，及時(shí)修改商業(yè)銀行法刪除上述規(guī)定；考慮到證券法確立的股票發(fā)行核準(zhǔn)制度干擾了股票正常價(jià)格的形成，著眼于更好地發(fā)揮貨幣政策在資本市場(chǎng)的作用，常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在實(shí)施股票發(fā)行注冊(cè)制改革中調(diào)整適用證券法有關(guān)規(guī)定，為股票發(fā)行注冊(cè)制改革提供了法律依據(jù)，對(duì)改善股票市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)更多資金投入實(shí)體經(jīng)濟(jì)具有重要意義。

綜合上述分析，可以看出十二屆全國(guó)人大及其常委會(huì)運(yùn)用法制手段進(jìn)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控有三方面的創(chuàng)新：一是充分運(yùn)用法制手段密切配合全面深化改革，確保重大改革于法有據(jù)，使立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，解決了法制手段相對(duì)滯后性的問(wèn)題。以往運(yùn)用法制手段進(jìn)行宏觀調(diào)控時(shí)難以緊跟經(jīng)濟(jì)瞬息萬(wàn)變的步伐，往往先總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)后上升為法律手段，致法制手段發(fā)揮作用與宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)存在時(shí)差，存在立法干預(yù)經(jīng)濟(jì)滯后問(wèn)題。十二屆全國(guó)人大及其常委會(huì)按照黨的十八屆三中、四中全會(huì)要求，在運(yùn)用法制手段時(shí)主動(dòng)配合深化改革需要，包括全面放開(kāi)兩孩政策、生育保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并試點(diǎn)、藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)等在內(nèi)的多項(xiàng)改革都在法律修改和授權(quán)后才進(jìn)行。二是充分運(yùn)用法制手段的多種形式靈活高效地參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，滿(mǎn)足宏觀調(diào)控政策手段相機(jī)抉擇和試點(diǎn)地區(qū)先行先試的需求，解決了法制手段缺乏彈性的問(wèn)題。以往運(yùn)用法制手段囿于其本身“普遍性、嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性”的特點(diǎn)，以國(guó)家強(qiáng)制手段要求全國(guó)整齊劃一，一定時(shí)間保持不變。十二屆全國(guó)人大及其常委會(huì)越來(lái)越多地靈活運(yùn)用“授權(quán)決定”的新形式，既實(shí)現(xiàn)了國(guó)家法制統(tǒng)一和法律權(quán)威，又有效保障了政府先行先試行為在法制手段軌道上運(yùn)行。例如，關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定到期后，根據(jù)先行先試經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，及時(shí)修改了對(duì)外企業(yè)法等四部法律，將自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)成果復(fù)制推廣到全國(guó)。三是充分運(yùn)用法制手段參與宏觀調(diào)控行政手段自我革新，滿(mǎn)足國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放行政審批項(xiàng)目并進(jìn)行工商登記后置審批、價(jià)格改革的需求，解決了法制手段作用局限性的問(wèn)題。以往法制手段相對(duì)獨(dú)立于其他宏觀調(diào)控手段，很少參與其他手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的過(guò)程，特別是難以將行政管制手段限制在必要的范圍之內(nèi)。黨的十八大以來(lái)，國(guó)務(wù)院分批分期多次取消和下放行政審批項(xiàng)目并進(jìn)行工商登記后置審批、價(jià)格改革，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)相應(yīng)多次打包修改法律，利用法制手段推進(jìn)行政審批制度改革和政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步削減行政管制手段，從而激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)活力。

【注釋】

①楊瑞龍.社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)理論[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社,2008

[1]楊瑞龍.社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)理論[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社,2008

[2]本書(shū)編寫(xiě)組.《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》輔導(dǎo)讀本[M].人民出版社,2013

馬超(1985-)，男，漢族，河南湯陰人，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院國(guó)民經(jīng)濟(jì)學(xué)專(zhuān)業(yè)在職研究生，研究方向：國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理。