文_喬新生（湖北武漢）

加快完善食品安全監(jiān)管體制

文_喬新生（湖北武漢）

《中華人民共和國食品安全法》修正案審議通過之后，全國人大常委會委員長張德江親自帶隊(duì)，到湖北等地開展執(zhí)法檢查，聽取地方政府及有關(guān)部門的匯報(bào)，并且向2016年6月30日召開的第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議提交全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國食品安全法》實(shí)施情況的報(bào)告。這份報(bào)告充分肯定全國各地學(xué)習(xí)宣傳食品安全法取得的成效，充分肯定國務(wù)院制定配套性法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系取得的進(jìn)展，明確表示政府各部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制初步形成，食品安全違法懲戒成效顯著。

報(bào)告還直言不諱地指出當(dāng)前我國食品安全形勢依然嚴(yán)峻，食品生產(chǎn)經(jīng)營者主體責(zé)任意識仍然較弱，監(jiān)管體制機(jī)制需要進(jìn)一步研究，種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)存在風(fēng)險(xiǎn)隱患，食品安全標(biāo)準(zhǔn)修訂需要進(jìn)一步加強(qiáng)，基層監(jiān)管執(zhí)法能力相對薄弱，食品檢驗(yàn)檢測能力不足，部分法律適用問題亟需進(jìn)一步明確，部門之間配合有待統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

針對全國人大常委會報(bào)告中提出的問題，國家食品藥品監(jiān)督管理總局局長受國務(wù)院委托，向全國人大常委會報(bào)告研究處理食品安全執(zhí)法檢查報(bào)告和審議意見的情況。所有這些充分說明，無論是全國人大常委會還是國務(wù)院，都高度重視我國食品安全工作，并且采取一系列有效的措施，堅(jiān)決遏制我國食品生產(chǎn)流通領(lǐng)域中的違法犯罪問題。

行政執(zhí)法的尷尬

盡管我國食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)多管齊下，采取一系列措施嚴(yán)厲打擊食品安全違法犯罪活動。但是在現(xiàn)實(shí)生活中,食品安全違法犯罪活動仍時有發(fā)生。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，原因是多方面的。

中國是一個食品消費(fèi)大國，雖然《中華人民共和國食品安全法》確立了從田間地頭到餐桌一攬子解決方案，但是，由于我國食品流通和食品消費(fèi)環(huán)節(jié)存在許多漏洞，因此，食品安全形勢依然嚴(yán)峻。遍布大街小巷的小吃點(diǎn)和小商販與廣大人民群眾的食品安全息息相關(guān)，但是，如何在方便人民群眾的同時，加強(qiáng)對食品流動商販的管理，到目前為止，食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)似乎還沒有找到更好的解決方案。

近些年來，雖然一些城市采取集中管理的方式，在城市人流密集地方設(shè)立集中的食品攤販經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)，但是從目前的情況來看，由于政府設(shè)置的食品流動攤販經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)競爭激烈，一些食品攤販為了獲取更高的利潤，往往深入社區(qū)，與城市管理人員“打游擊”。正是在食品監(jiān)管的“最后一公里”出現(xiàn)了非常明顯的“貓捉老鼠”現(xiàn)象，才使得我國食品安全面臨嚴(yán)峻局面。

行政主導(dǎo)的食品安全執(zhí)法活動雖然有助于統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，有助于統(tǒng)一執(zhí)法行動，但是，面對無處不在的食品攤販，行政主導(dǎo)食品安全執(zhí)法體制有時難以有效發(fā)揮作用。當(dāng)前我國食品安全監(jiān)管部門主要針對大型零售市場或者攤販集中的食品市場開展執(zhí)法檢查工作，對于那些流動食品攤販卻很難實(shí)施有效監(jiān)管。雖然修改后的《中華人民共和國食品安全法》實(shí)行責(zé)任主體追究制度，要求所有食品都能追根溯源，強(qiáng)化對食品生產(chǎn)銷售主體的監(jiān)管力度，但是，由于我國不少食品在生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)處于“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”狀態(tài)，無論是農(nóng)民生產(chǎn)的蔬菜，還是超級市場分散銷售的新鮮食品，都因?yàn)槿狈y(tǒng)一的包裝和標(biāo)示，食品安全執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員很難對食品安全進(jìn)行追蹤調(diào)查。

可以這樣說，中國人的消費(fèi)習(xí)慣，使得我國行政主導(dǎo)的食品安全執(zhí)法體制處于十分尷尬的境地。行政主導(dǎo)的食品安全執(zhí)法體制強(qiáng)調(diào)的是標(biāo)準(zhǔn)化和現(xiàn)代化的管理模式，而我國食品生產(chǎn)和流通采用的仍然是個性化或者分散化的經(jīng)營模式，這就使得行政主導(dǎo)食品安全執(zhí)法很難有效地發(fā)揮作用。解決這個問題的唯一出路就在于，必須盡快改變我國行政主導(dǎo)食品安全監(jiān)管體制。

《全國人大常委會執(zhí)法檢查報(bào)告》特別指出，中國消費(fèi)者協(xié)會動員聯(lián)合相關(guān)協(xié)會、經(jīng)營者和新聞媒體開展宣傳教育活動，激發(fā)了廣大消費(fèi)者參與食品安全治理的潛能與活力，積極營造安全放心的消費(fèi)環(huán)境。筆者認(rèn)為，《全國人大常委會食品安全執(zhí)法檢查報(bào)告》實(shí)際上為解決我國食品安全問題指明了方向。筆者建議，應(yīng)當(dāng)盡快改變目前這種過分依賴行政食品安全監(jiān)管的體制，盡可能建立相互監(jiān)督的食品安全監(jiān)管機(jī)制。

建立食品安全社會公益訴訟制度

當(dāng)前我國食品安全監(jiān)管所面臨的最大困境就在于，食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保護(hù)地方食品經(jīng)營者，在食品安全監(jiān)管方面采取選擇性執(zhí)法方式，對一些突出性食品安全問題加大打擊力度，可是，對一些食品安全問題相對較多但沒有造成嚴(yán)重危害的食品安全問題卻睜一只眼閉一只眼。

一些地方食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)對于當(dāng)?shù)氐牧鲃訑傌湶扇》湃巫粤鞯膽B(tài)度，對一些不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品經(jīng)營者采取以罰代管的措施，結(jié)果導(dǎo)致食品安全問題泛濫成災(zāi)。更令人感到恐懼的是，一些食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，對于非法加工食品犯罪窩點(diǎn)采取包庇措施，一旦上級食品安全執(zhí)法機(jī)關(guān)或者新聞媒體采訪報(bào)道，當(dāng)?shù)厥称钒踩珗?zhí)法機(jī)關(guān)工作人員立即通風(fēng)報(bào)信，從而使食品安全執(zhí)法流于形式，食品安全問題越來越嚴(yán)重。

極少數(shù)食品安全執(zhí)法機(jī)關(guān)采取以鄰為壑的方式，對非法生產(chǎn)食品犯罪分子采取縱容態(tài)度，只要非法生產(chǎn)食品的犯罪分子不在當(dāng)?shù)劁N售食品，當(dāng)?shù)厥称钒踩珗?zhí)法人員就會坐視不管。所有這些都充分說明，我國行政主導(dǎo)食品安全監(jiān)管體制已經(jīng)出現(xiàn)了非常明顯的地方保護(hù)主義。解決這個問題的根本出路就在于，實(shí)行食品安全執(zhí)法責(zé)任追究制度。如果地方食品安全執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員在食品安全執(zhí)法過程中沒有履行自己的責(zé)任，那么，食品安全執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任。換句話說，在追究生產(chǎn)銷售非法食品經(jīng)營者法律責(zé)任的同時，還應(yīng)當(dāng)追究當(dāng)?shù)厥称钒踩珗?zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員的法律責(zé)任，因?yàn)橹挥羞@樣，才能從根本上遏制我國食品安全形勢惡化的勢頭，也只有這樣才能使食品安全執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員切實(shí)負(fù)起責(zé)任，依法嚴(yán)格履行自己的法定義務(wù)。

還應(yīng)當(dāng)建立食品安全社會公益訴訟制度。修改后的民事訴訟法明確規(guī)定，消費(fèi)者組織可以提起社會公益訴訟。最高人民法院司法解釋明確規(guī)定，省級以上消費(fèi)者協(xié)會可以向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾崞鹣M(fèi)社會公益訴訟，以切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益?？墒?，正如人們所看到的那樣，我國民事訴訟法修改實(shí)施之后，目前還沒有任何一個省級以上消費(fèi)者組織，向人民法院提起消費(fèi)者社會公益訴訟。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，根本原因就在于，消費(fèi)者組織向人民法院提起消費(fèi)者社會公益訴訟必須提交相關(guān)的檢測報(bào)告，必須提供完善的證據(jù)材料，而絕大多數(shù)消費(fèi)者、社會組織都沒有檢測的能力，當(dāng)然也無法提供完善的證據(jù)材料。全國人大常委會可以考慮進(jìn)一步修改《中華人民共和國食品安全法》，增加有關(guān)食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交檢測報(bào)告的法定義務(wù)，如果消費(fèi)者組織向人民法院提起食品安全消費(fèi)社會公益訴訟，那么，食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)無條件免費(fèi)提供食品監(jiān)測報(bào)告，并且派員出庭支持消費(fèi)者組織的訴訟活動。只有這樣，才能通過消費(fèi)者社會公益訴訟，增加非法食品經(jīng)營者的成本，才能通過消費(fèi)者社會公益訴訟，切實(shí)維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。

鼓勵消費(fèi)者進(jìn)行侵權(quán)訴訟

相信隨著我國行政體制改革步伐加快，食品安全監(jiān)管體制將會進(jìn)一步完善。

鼓勵消費(fèi)者個人通過消費(fèi)者訴訟方式向人民法院提起有關(guān)消費(fèi)者侵權(quán)訴訟。依照我國民事訴訟法和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法的規(guī)定，如果消費(fèi)者向人民法院提起訴訟，必須證明存在損害后果，必須證明損害后果與食品生產(chǎn)、經(jīng)營者的行為存在法律上的因果關(guān)系。這樣的規(guī)定不僅增加了消費(fèi)者的訴訟成本，同時也增加了司法機(jī)關(guān)審理案件的難度。所以，有必要增加規(guī)定：如果消費(fèi)者就食品安全提起訴訟，食品經(jīng)營者必須舉證證明自己生產(chǎn)銷售的食品合格，必須舉證證明自己生產(chǎn)銷售的食品不存在缺陷，必須舉證證明自己生產(chǎn)銷售的食品不會損害消費(fèi)者的利益。舉證責(zé)任倒置雖然不能從根本上解決食品安全問題，但是，至少可以增加食品經(jīng)營者的成本，可以使食品經(jīng)營者充分意識到非法經(jīng)營的法律后果，可以促使食品生產(chǎn)經(jīng)營者切實(shí)履行自己的法定義務(wù)，不敢在食品生產(chǎn)和銷售中摻假使假，不敢以身試法，損害消費(fèi)者的利益。

改變行政主導(dǎo)的食品監(jiān)管體制不是為了弱化食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)，相反地，是為了進(jìn)一步強(qiáng)化食品安全執(zhí)法機(jī)構(gòu)的責(zé)任。

（作者系中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授）