周悅麗

黨的十八大報(bào)告提出，要確保到2020年“經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制基本形成”。京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略即是“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制”建設(shè)的實(shí)踐。與西部大開(kāi)發(fā)、東北振興、中部崛起等以往的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相比，①這些區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略都是國(guó)家財(cái)政和政策支持下的地區(qū)整體提升模式，且以產(chǎn)業(yè)升級(jí)為主；它們屬于中央政府政策優(yōu)惠和財(cái)政支持、經(jīng)濟(jì)政策驅(qū)動(dòng)型；區(qū)域內(nèi)各地普遍受惠，共同提升，區(qū)域內(nèi)各地區(qū)之間沒(méi)有很多的結(jié)構(gòu)性整合。京津冀協(xié)同發(fā)展反應(yīng)了中央政府意志、體現(xiàn)了中央層面的引導(dǎo)和要求，屬于政治推動(dòng)型戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略實(shí)施涉及區(qū)域規(guī)劃、城市建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、交通布局、產(chǎn)業(yè)布局、社會(huì)政策、公共服務(wù)等諸多領(lǐng)域，參與主體多，資源、要素豐富，利益關(guān)系復(fù)雜，對(duì)政府主導(dǎo)作用的有效發(fā)揮是極大的挑戰(zhàn)。無(wú)論是疏解非首都功能、治理大城市病，還是縮小三地差距、實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮至關(guān)重要，其中聯(lián)合行政執(zhí)法、協(xié)同行政執(zhí)法是必然趨勢(shì)，即三地行政機(jī)關(guān)針對(duì)區(qū)域內(nèi)的行政違法行為予以規(guī)制，并聯(lián)合“實(shí)施法律、法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件?！痹谶@個(gè)意義上，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要2015-2020》關(guān)于“完善行政執(zhí)法權(quán)限協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)解決執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭(zhēng)議，建立異地行政執(zhí)法協(xié)助制度”，對(duì)區(qū)域行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制建設(shè)而言既是要求，更是推動(dòng)和強(qiáng)化，是戰(zhàn)略性任務(wù)部署。

一、區(qū)域行政執(zhí)法協(xié)同的制度價(jià)值

區(qū)域行政執(zhí)法協(xié)同在京津冀協(xié)同發(fā)展中應(yīng)承擔(dān)“破風(fēng)者”①“破風(fēng)者”一詞系自行車(chē)運(yùn)動(dòng)的術(shù)語(yǔ)，是指車(chē)隊(duì)當(dāng)中騎在最前面的人，為緊隨其后的主力車(chē)手阻擋氣流，為后者保駕護(hù)航。角色，發(fā)揮引領(lǐng)、推動(dòng)協(xié)同發(fā)展的制度功能。因?yàn)?，京津冀三地能不能?jiān)持執(zhí)法協(xié)同、執(zhí)法協(xié)同能否堅(jiān)持法治底線(xiàn)、能否堅(jiān)守公平正義，直接影響到京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略穩(wěn)定、有序推進(jìn)的效果。②王菲：《行政執(zhí)法須當(dāng)協(xié)同發(fā)展的“破風(fēng)者”》，《北京日?qǐng)?bào)》（理論周刊）2015年10月26日。

（一）區(qū)域執(zhí)法協(xié)同屬于區(qū)域法治建設(shè)的重要內(nèi)容

區(qū)域法治建設(shè)與發(fā)展是國(guó)家法治發(fā)展在一定空間區(qū)域范圍內(nèi)的、具體的歷史性展開(kāi)，是根據(jù)區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，建構(gòu)區(qū)域法治秩序、推動(dòng)區(qū)域科學(xué)發(fā)展，從治理的意義而言，就是區(qū)域性依法治理模式的實(shí)踐。如同國(guó)家法治發(fā)展在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化中所具有的重要地位一樣，區(qū)域法治發(fā)展與區(qū)域社會(huì)治理現(xiàn)代化乃是同一個(gè)時(shí)代進(jìn)程的兩個(gè)不可分割的方面，二者的有機(jī)互動(dòng)，構(gòu)成了當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的強(qiáng)勁動(dòng)力，也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的前進(jìn)方向與基本保障。③公丕祥：《法治中國(guó)進(jìn)程中的區(qū)域法治發(fā)展》，《法學(xué)》2015年第1期。學(xué)理而言，區(qū)域法治建設(shè)涵蓋區(qū)域立法協(xié)同、執(zhí)法協(xié)同、司法協(xié)同以及區(qū)域法治文化建設(shè)等幾個(gè)方面，是一個(gè)系統(tǒng)工程。但從執(zhí)法的性質(zhì)、功能以及推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求而言，執(zhí)法協(xié)同具有特殊的制度價(jià)值，沒(méi)有執(zhí)法協(xié)同，立法、規(guī)劃所確立的制度、政策就只能掛在墻上，而司法協(xié)同為協(xié)同發(fā)展保駕護(hù)航也幾無(wú)依托，這是執(zhí)法協(xié)同“破風(fēng)者”之職的根本體現(xiàn)。

（二）區(qū)域行政執(zhí)法協(xié)同是落實(shí)《規(guī)劃綱要》等的關(guān)鍵突破點(diǎn)

京津冀協(xié)同發(fā)展作為國(guó)家戰(zhàn)略，目前已經(jīng)有《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃綱要》）、《“十三五”時(shí)期京津冀國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》等一系列基礎(chǔ)性文件，夯基壘臺(tái)、立柱架梁的基礎(chǔ)性工程已近成形。同時(shí)，《京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)率先突破合作框架協(xié)議》等一系列跨部門(mén)、跨區(qū)域協(xié)同舉措相繼推出，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏(yíng)的新格局正在形成。誠(chéng)如法律的生命力在于實(shí)施，關(guān)乎協(xié)同發(fā)展的系列政策規(guī)定之生命力，體現(xiàn)于其執(zhí)行力。京津冀協(xié)同發(fā)展，相當(dāng)數(shù)量的法律規(guī)范要通過(guò)三地行政機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)施，行政執(zhí)法的狀況與法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)范性文件是否能夠得到有效實(shí)施、法秩序能否實(shí)現(xiàn)息息相關(guān)。從京津冀協(xié)同的執(zhí)法實(shí)踐看，仍然較為普遍地存在行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、執(zhí)法不規(guī)范、執(zhí)法不作為甚至執(zhí)法亂作為、執(zhí)法不公、執(zhí)法效能不足、執(zhí)法腐敗等諸多問(wèn)題。④王萬(wàn)華：《完善行政執(zhí)法程序立法幾個(gè)問(wèn)題》，《行政法學(xué)研究》2015年第4期。解決這些問(wèn)題，在京津冀三地有針對(duì)性的執(zhí)法規(guī)范建設(shè)之外，最行之有效的方法就是探索聯(lián)合執(zhí)法，構(gòu)建執(zhí)法協(xié)同機(jī)制。

（三）區(qū)域行政執(zhí)法協(xié)同是打破“一畝三分地”思維定式的最佳生長(zhǎng)點(diǎn)

《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要2015-2020》提出要“建立異地行政執(zhí)法協(xié)助制度”，異地行政執(zhí)法協(xié)助在制度層面可細(xì)分為協(xié)同行政執(zhí)法和聯(lián)合行政執(zhí)法，二者并不完全一致。所謂協(xié)同行政執(zhí)法是指“依法應(yīng)當(dāng)由一個(gè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)獨(dú)立查處的違法事項(xiàng)，因特殊情形確需有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法協(xié)助、配合完成的行政執(zhí)法活動(dòng)”。聯(lián)合行政執(zhí)法是指“依法應(yīng)當(dāng)由多個(gè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)共同查處的違法事項(xiàng)，或者行政執(zhí)法事項(xiàng)可能同時(shí)涉及多個(gè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法職責(zé)，確需多個(gè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)共同實(shí)施的行政執(zhí)法活動(dòng)”。①沈躍東：《協(xié)同和聯(lián)合行政執(zhí)法中信賴(lài)保護(hù)構(gòu)成要件分析》，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016年第5期。這兩類(lèi)執(zhí)法形式都有兩個(gè)或兩個(gè)以上具有不同行政職能的執(zhí)法機(jī)關(guān)參與，意在強(qiáng)調(diào)不同地域同一部門(mén)或同一地域不同部門(mén)之間的協(xié)同、合作，而非簡(jiǎn)單的行政執(zhí)法體制改革中的協(xié)調(diào)執(zhí)法。行政執(zhí)法協(xié)助制度在京津冀區(qū)域一體化中實(shí)踐的關(guān)鍵是聯(lián)合或協(xié)同執(zhí)法。從北京市政府關(guān)于做好跨行政區(qū)、跨領(lǐng)域規(guī)劃對(duì)接，推動(dòng)建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)、執(zhí)法體系的具體規(guī)劃看，這些任務(wù)落實(shí)必須其他兩地配合執(zhí)法；從天津市政府承諾，在產(chǎn)業(yè)對(duì)接上著眼打造協(xié)同創(chuàng)新共同體，積極承接北京優(yōu)質(zhì)創(chuàng)新資源，并服務(wù)河北發(fā)展，加快建設(shè)未來(lái)科技城京津合作示范區(qū)、濱海中關(guān)村科技園、京津中關(guān)村科技城等重要項(xiàng)目的規(guī)劃看，這些任務(wù)落地的關(guān)鍵必須有其他兩地的協(xié)同執(zhí)法；從河北省關(guān)于配合國(guó)家搞好頂層設(shè)計(jì)，梳理出64 項(xiàng)重點(diǎn)工作、確定40個(gè)承接合作平臺(tái)、簽署并實(shí)施京冀“6＋1”、津冀“4＋1”戰(zhàn)略合作框架協(xié)議的規(guī)劃看，其任務(wù)實(shí)施更是以三地行政執(zhí)法協(xié)同作為根本出發(fā)點(diǎn)。在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的現(xiàn)階段，三地如果各自為戰(zhàn)、“零和博弈”，上述目標(biāo)幾無(wú)實(shí)現(xiàn)可能，只有實(shí)質(zhì)意義上的行政執(zhí)法協(xié)同，才有可能實(shí)質(zhì)上打破“一畝三分地”的思維禁錮，推動(dòng)協(xié)同發(fā)展。

二、區(qū)域執(zhí)法協(xié)同機(jī)制的實(shí)質(zhì)要求

（一）行政執(zhí)法協(xié)同是整體政府的邏輯必然

區(qū)域執(zhí)法協(xié)同機(jī)制建設(shè)的根本著眼點(diǎn)即在于整體政府理念指導(dǎo)下的協(xié)同發(fā)展。近年來(lái)，“整體政府”（Whole of Government.WOG）無(wú)論在理論還是實(shí)踐上都是一個(gè)十分流行且時(shí)髦的術(shù)語(yǔ)。作為學(xué)術(shù)概念和行政實(shí)踐，整體政府源于20世紀(jì)90年代中后期，是繼新公共管理改革之后，西方各國(guó)的第二輪政府改革運(yùn)動(dòng)。②英國(guó)是“整體政府”改革的首創(chuàng)國(guó)家。1997年，新一屆工黨上臺(tái)，首相布萊爾在《公民服務(wù)會(huì)議》上提出了“整體政府”的施政理念。此后，澳大利亞、新西蘭等公共行政改革的先鋒國(guó)家先后進(jìn)行了“整體政府”改革實(shí)踐；加拿大、美國(guó)等國(guó)家的地方政府也進(jìn)行了類(lèi)似的實(shí)踐探索。西方各國(guó)政府改革的重點(diǎn)己從結(jié)構(gòu)性分權(quán)、機(jī)構(gòu)裁減和設(shè)立單一職能的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向“整體政府”。目前，“整體政府”改革己成為當(dāng)代西方各國(guó)政府改革的新趨勢(shì)。（轉(zhuǎn)引自曾維和：《西方“整體政府”改革：理論、實(shí)踐及啟示》，《公共管理學(xué)報(bào)》2008年第4期。）根據(jù)Pollit 的定義，“整體政府”是指一種通過(guò)橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式。該治理模式意在排除相互破壞與腐蝕的政策情境，更好地聯(lián)合使用稀缺資源，促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)作，為公民提供無(wú)縫隙而非分離的服務(wù)。③POLLITT C.Joined-up Government：A Survey.Political Studies Review，2003，1（1）：34-49.與整體政府相關(guān)的概念有很多，諸如“協(xié)同政府”（Collaboration Government.CG）④協(xié)同政府是美國(guó)的改革模式，其使命是在州以及地方政府建立以公民為中心的一站式服務(wù)體系。、“全面政府”（Holistic Government.HJ）、“跨部門(mén)協(xié)作”、“協(xié)作型治理”，等等。其含義雖有區(qū)別，但共同點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)制度化、經(jīng)?；陀行У摹翱缃纭焙献鳎栽鲞M(jìn)公共價(jià)值。

歷史而言，行政的發(fā)展是呈逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)。早在自由資本主義時(shí)期，國(guó)家和社會(huì)是二元的，國(guó)家的任務(wù)是保證公民社會(huì)的自由發(fā)展所需要的秩序的維護(hù)，主要集中于治安、國(guó)防以及稅收領(lǐng)域，對(duì)社會(huì)生活、社會(huì)事務(wù)管得很少，因而被稱(chēng)為“警察國(guó)家”。有西方學(xué)者說(shuō)，“直到1914年8月，除了郵局和警察以外，一個(gè)具有守法意識(shí)的英國(guó)人，可以度過(guò)他的一生，卻幾乎沒(méi)有意識(shí)到政府的存在?！雹荩塾ⅲ萃ろf德：《行政法》，徐炳等譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1997年版，第3頁(yè)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，社會(huì)公共問(wèn)題日趨“復(fù)雜化”且具“跨域性”，現(xiàn)代行政不但涉及面廣，而且事務(wù)繁雜。這必然對(duì)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置及其運(yùn)行提出更多挑戰(zhàn)，既需要建構(gòu)一個(gè)龐大的行政組織體系，更需要組織體系的有序、有效、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，才能完成相應(yīng)的行政職能。遵循行政組織職權(quán)法定原則，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在各自的職權(quán)范圍內(nèi)活動(dòng)，越權(quán)無(wú)效。由此，理想的職能配置是一件事情由一個(gè)部門(mén)主管。分工負(fù)責(zé)、職權(quán)法定的前提，是法律對(duì)各行政職能部門(mén)的職責(zé)權(quán)限作出明晰而具體的規(guī)定，既不重復(fù)，又不交叉，也沒(méi)有缺位。但事實(shí)上，在現(xiàn)代行政運(yùn)行中，任一社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理是單個(gè)的組織細(xì)胞所難以完成的。而且，行政運(yùn)行中如果機(jī)械地、絕對(duì)地按法定職權(quán)范圍運(yùn)作，其結(jié)果必然會(huì)產(chǎn)生各部門(mén)各自為政的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致行政管理的“碎片化”?！罢w政府”改革藉由此而展開(kāi)。

（二）區(qū)域執(zhí)法協(xié)同是整體政府治理模式的實(shí)踐

按照英國(guó)學(xué)者培利·希克斯《整體型政府》（1997年版）的觀(guān)點(diǎn)，整體政府治理的主要內(nèi)容，一是以“大部制”為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)在機(jī)構(gòu)職能上的“整體化”整合，并藉由合并，把若干個(gè)功能類(lèi)似的機(jī)構(gòu)重新組合成一個(gè)“部門(mén)化”的組織。微觀(guān)層面，積極鼓勵(lì)過(guò)往進(jìn)行無(wú)限制競(jìng)爭(zhēng)的地方機(jī)構(gòu)改革，以建立起合作的、以社區(qū)為基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)，將“準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)”等類(lèi)似組織取消。二是強(qiáng)調(diào)跨部門(mén)之間的協(xié)調(diào)，且是“整體化”的協(xié)調(diào)，即在信息、知識(shí)和決策方面，理解相互介入和參與的必要性。①金國(guó)坤：《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制研究》，《行政法學(xué)研究》2016年第5期。在公共治理的理論語(yǔ)境下，協(xié)調(diào)提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)是“整體政府”的根本目的，政府機(jī)構(gòu)功能的“整合”（Intergration）是其精神實(shí)質(zhì)，各種方式的“聯(lián)合”或“協(xié)同”（Joined-up）、“協(xié)調(diào)”（Coordination）則是其功能在管理上發(fā)揮作用的基本特征。②曾維和：《西方“整體政府”改革：理論、實(shí)踐及啟示》，《公共管理學(xué)報(bào)》2008年第4期。

信息技術(shù)的發(fā)展，信息的搜尋和提供的便利，為政府間的合作創(chuàng)造了更為便利的條件。最初以改變政府部門(mén)職能所呈現(xiàn)的“碎片化”為目標(biāo)的“整體政府”治理理念，意外地消彌了執(zhí)行機(jī)構(gòu)的“孤立文化”，為現(xiàn)代管理理論的發(fā)展做出了一定的貢獻(xiàn)。③徐曉琰：《從執(zhí)行局化改革到整體性治理：英國(guó)行政改革梯度演進(jìn)》，《智富時(shí)代》2015年第4期。行政執(zhí)法體制改革中的協(xié)同執(zhí)法探索即為顯例。行政執(zhí)法體制改革的方向，首先就是要整合政府部門(mén)間相同相近的執(zhí)法職能，在適應(yīng)中國(guó)國(guó)情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的前提之下，通過(guò)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的歸并、執(zhí)法力量的統(tǒng)一，從組織結(jié)構(gòu)上更大范圍地進(jìn)行綜合行政執(zhí)法體制改革。另一方面，單一的行政部門(mén)已不足以處理“跨域性”的公共問(wèn)題，而亟需仰賴(lài)于多部門(mén)間的有效協(xié)作。④金國(guó)坤：《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制研究》，《行政法學(xué)研究》2016年第5期。國(guó)內(nèi)行政執(zhí)法體制改革在區(qū)域一體化中的實(shí)踐，尤其是在政治推動(dòng)型的京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施中的實(shí)踐，就是行政執(zhí)法協(xié)同及執(zhí)法協(xié)同機(jī)制的建設(shè)，因?yàn)閳?zhí)法協(xié)同突出強(qiáng)調(diào)的是不同地域同一部門(mén)或同一地域不同部門(mén)之間的協(xié)同。

三、區(qū)域行政執(zhí)法協(xié)同的現(xiàn)實(shí)推進(jìn)及其困境

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，三地政府圍繞貫徹落實(shí)《規(guī)劃綱要》及相關(guān)文件，以行政協(xié)同為目標(biāo)，為有力、有序、有效推進(jìn)協(xié)同發(fā)展進(jìn)行了系列探索，取得了顯著成績(jī)。這些成績(jī)包括但不限于以下方面：

一是法律與政策供給層面的協(xié)同。即著眼于京津冀三地協(xié)同發(fā)展中亟待解決的法律與政策執(zhí)行層面的共性問(wèn)題，政府以參與者的身份推進(jìn)協(xié)同發(fā)展中的政府法治協(xié)作。例如2015年8月，京津冀三地政府就促進(jìn)政府法制區(qū)域協(xié)作制度化、規(guī)范化，召開(kāi)政府立法協(xié)作會(huì)議，研究制定《京津冀政府法制工作區(qū)域合作協(xié)議》，以此為基礎(chǔ)政府法制協(xié)作逐步常態(tài)化。二是率先突破領(lǐng)域的行政協(xié)同。即圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展中環(huán)境治理、交通一體化、產(chǎn)業(yè)疏解等方面，通過(guò)政策梳理，在制度供給、執(zhí)法中率先探索協(xié)同推進(jìn)。如三地環(huán)保部門(mén)通過(guò)制定《京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)率先突破合作框架協(xié)議》等相關(guān)文件，從大氣污染聯(lián)防聯(lián)控、清潔能源計(jì)劃、京津冀及周邊地區(qū)火電、鋼鐵、水泥行業(yè)污染治理、空氣重污染預(yù)警會(huì)商與應(yīng)急聯(lián)動(dòng)等諸方面，推動(dòng)環(huán)境治理和執(zhí)法協(xié)同。交通一體化方面，三地建立了區(qū)域交通一體化聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，定期溝通、對(duì)接、協(xié)調(diào)京津冀交通一體化工作，通過(guò)聯(lián)席會(huì)商等方式開(kāi)展對(duì)接工作，協(xié)調(diào)區(qū)域交通一體化工作中的重大問(wèn)題。三是行政執(zhí)法協(xié)作的實(shí)質(zhì)性探索。主要是推動(dòng)與促進(jìn)三地以行業(yè)為區(qū)分的行政管理部門(mén)深度參與京津冀協(xié)同發(fā)展中的具體工作對(duì)接，重點(diǎn)是圍繞行業(yè)相關(guān)行政執(zhí)法管理性規(guī)范和地區(qū)間行政執(zhí)法協(xié)作的推進(jìn)。如食品藥品安全區(qū)域聯(lián)動(dòng)協(xié)作、①2016年7月，三地啟動(dòng)建立食品藥品大案要案協(xié)查合作機(jī)制，承諾必要時(shí)成立案件協(xié)查小組，在案件線(xiàn)索、調(diào)查取證、檢驗(yàn)檢測(cè)等方面互相配合支持。對(duì)跨區(qū)域違法犯罪行為追根溯源，問(wèn)題產(chǎn)品協(xié)同召回處置，三地共同建立食品藥品失信企業(yè)和從業(yè)人員聯(lián)合信用懲戒制度。工商管理部門(mén)區(qū)域行政執(zhí)法協(xié)作、②北京通州工商分局、天津武清市場(chǎng)監(jiān)督局、河北廊坊工商局、三河市工商局、香河縣工商局和大廠(chǎng)回族自治縣工商局等6 區(qū)、市、縣工商（市場(chǎng)監(jiān)管）局2015年簽署《服務(wù)京津冀協(xié)同發(fā)展合作協(xié)議》，共享產(chǎn)業(yè)管理目錄，結(jié)合各地的發(fā)展定位和產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策，引導(dǎo)企業(yè)與產(chǎn)業(yè)承接地工商及相關(guān)部門(mén)進(jìn)行對(duì)接，強(qiáng)化6 地工商部門(mén)在企業(yè)設(shè)立、注銷(xiāo)及檔案移交工作中的銜接。2016年8月，京津冀三地工商行政管理局簽署了《京津冀廣告監(jiān)管執(zhí)法協(xié)作備忘錄》，確立了協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、定期會(huì)晤協(xié)商機(jī)制，并就跨區(qū)域執(zhí)法合作達(dá)成一致意見(jiàn)。文物保護(hù)執(zhí)法協(xié)作、③北京市文物局、天津市文化市場(chǎng)行政執(zhí)法總隊(duì)、河北省文物局于2016年簽署《京津冀文物執(zhí)法協(xié)作體框架協(xié)議》，三地就如何通過(guò)片區(qū)協(xié)作攜手做好文物執(zhí)法工作和文物安全保護(hù)工作達(dá)成一致。三地圍繞打造文物執(zhí)法全方位戰(zhàn)略協(xié)作關(guān)系，共同探索執(zhí)法工作資源共享的途徑，開(kāi)展三地交界文物保護(hù)單位及其他文物遺存的聯(lián)合巡視檢查和執(zhí)法監(jiān)督，協(xié)助查處文物違法案件。統(tǒng)一計(jì)量行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)④貫徹落實(shí)《北京市人民政府關(guān)于貫徹落實(shí)＜計(jì)量發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）＞的實(shí)施意見(jiàn)》，北京市政府2015年8月發(fā)布《北京市貫徹計(jì)量發(fā)展規(guī)劃實(shí)施意見(jiàn)行動(dòng)計(jì)劃》，從積極推進(jìn)京津冀計(jì)量工作合作等六大方面，規(guī)劃了首都計(jì)量重點(diǎn)工作，標(biāo)志著京津冀三地將會(huì)在計(jì)量工作方面開(kāi)展更深層次的合作，在資質(zhì)互認(rèn)、技術(shù)培訓(xùn)、行政執(zhí)法方面統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)互融，促進(jìn)協(xié)同發(fā)展。等。

問(wèn)題在于，行政執(zhí)法協(xié)同的推進(jìn)實(shí)施及其效果，既受制于單一行政區(qū)劃內(nèi)行政管理的“碎片化”痼疾，更受制于同一層級(jí)各自獨(dú)立的政府行政本位主義影響，整體政府理念的實(shí)現(xiàn)因這些固化的行政管理體制機(jī)制問(wèn)題，在實(shí)踐發(fā)展中遭遇不少困境。京津冀區(qū)域一體化三年來(lái)雖已取得很大成績(jī)，但總體進(jìn)展與《規(guī)劃綱要》的目標(biāo)要求還有相當(dāng)差距，一些深層次難點(diǎn)問(wèn)題亟待破解。

（一）立法規(guī)制不足限制了執(zhí)法協(xié)同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)狀況

行政執(zhí)法的狀況與國(guó)家立法是否能夠得到有效實(shí)施、法秩序能否實(shí)現(xiàn)息息相關(guān)。目前中國(guó)的行政執(zhí)法規(guī)范主要集中在《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》等相關(guān)法律中。在整體政府改革的目標(biāo)指引下，行政執(zhí)法協(xié)同需要統(tǒng)籌不同層級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系、同一層級(jí)不同執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系、按照綜合執(zhí)法模式設(shè)立的新行政機(jī)關(guān)與原行政主管機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，以及新設(shè)立執(zhí)法機(jī)關(guān)相互之間的關(guān)系，等等。只有捋順這些關(guān)系，建立起行政執(zhí)法機(jī)關(guān)間的協(xié)作配合機(jī)制，構(gòu)建完善的行政執(zhí)法體系，并將行之有效的體制機(jī)制改革的成果法定化，才能真正發(fā)揮協(xié)同執(zhí)法的整體優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法體制改革的總體目標(biāo)。但從已有的法律法規(guī)看，關(guān)于執(zhí)法協(xié)同的機(jī)制建設(shè)尚無(wú)統(tǒng)一的法律規(guī)范，尤其是統(tǒng)一行政程序法缺失，一定程度上限制了京津冀區(qū)域內(nèi)行政執(zhí)法協(xié)同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。以非首都功能疏解為例，據(jù)報(bào)道，截至2017年2月，北京已完成調(diào)整疏解建筑面積703萬(wàn)平方米。騰退出來(lái)的空間如何利用、能否讓普通老百姓有獲得感，成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。⑤梁相斌等：《京津冀協(xié)同發(fā)展的牛鼻子牽住了嗎》，參見(jiàn)http：／／hebei.hebnews.cn／2017-02／15／content＿6312871.htm。為什么這樣？調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府對(duì)于疏解工作雖制定有《北京市新增產(chǎn)業(yè)禁止和限制目錄》，但疏解推動(dòng)之初政府沒(méi)有給出明確的法律文件，沒(méi)有公布關(guān)于騰退用地的總體利用規(guī)劃。缺乏穩(wěn)定、權(quán)威的法律文件，利益相關(guān)人行為預(yù)期就無(wú)所依托，對(duì)疏解后的土地利用收益預(yù)期不明朗，必然導(dǎo)致行為選擇的猶豫。特別是“三高一低”企業(yè)的搬遷，不是簡(jiǎn)單的“甩包袱”、“接包袱”，“禁”與“限”的目錄應(yīng)當(dāng)具有權(quán)威性和法定效力，“疏”與“接”的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)具有權(quán)威性和法定效力，這都是明確、穩(wěn)定、可預(yù)期的法律法規(guī)或相應(yīng)的規(guī)范性文件才可以保障的，否則，非首都功能疏解、區(qū)域一體化發(fā)展的目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)。

（二）行政協(xié)同的體制機(jī)制缺陷制約著執(zhí)法協(xié)同的實(shí)際成效

協(xié)同發(fā)展作為國(guó)家戰(zhàn)略，政府承擔(dān)著應(yīng)然的推進(jìn)責(zé)任。但縱觀(guān)世界主要國(guó)家，其首都功能區(qū)通常都屬于中央政府直轄，而不是屬于地方政府管轄。地方政府牽頭推動(dòng)區(qū)域行政執(zhí)法協(xié)同，很難突破傳統(tǒng)管理中的體制機(jī)制障礙，易流于蜻蜓點(diǎn)水式的試驗(yàn)性推進(jìn)。例如，根據(jù)《大氣污染防治法》，“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，制定規(guī)劃，采取措施，控制或者逐步削減大氣污染物的排放量，使大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)并逐步改善?！薄皣?guó)家建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作?！钡钦{(diào)研發(fā)現(xiàn)，“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“協(xié)作小組”）推動(dòng)環(huán)京津冀大氣污染協(xié)同治理的成效并不顯著。以推廣使用清潔能源為例，這是一涉及能源革命的問(wèn)題，如得不到中央相關(guān)部委的支持，京津冀三地在能源供應(yīng)上根本無(wú)能為力。再如，協(xié)作小組每年關(guān)于協(xié)同治污工作的部署推進(jìn)以北京市作為牽頭單位，周邊六省市只要其中之一有異議、不同意，就無(wú)法實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。也正因于此，京津冀及周邊六省市間的大氣污染防治，目前僅能實(shí)施聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，無(wú)法實(shí)現(xiàn)執(zhí)法協(xié)同。在產(chǎn)業(yè)疏解、交通一體化方面，聯(lián)席會(huì)議、會(huì)商機(jī)制等非制度化的努力無(wú)法解決相關(guān)工作信息共享、資源共用、機(jī)制共建和協(xié)作共贏(yíng)等問(wèn)題。這都表明，沒(méi)有國(guó)家層面的機(jī)制保障，整體政府理念下的行政執(zhí)法協(xié)同很難有效推進(jìn)。

（三）行政協(xié)同的規(guī)則體系不完備影響了執(zhí)法協(xié)同的有序推進(jìn)

作為三個(gè)獨(dú)立的行政主體，京津冀協(xié)同發(fā)展的前提應(yīng)當(dāng)是以法律形式明確三地協(xié)同的權(quán)利義務(wù)，結(jié)合三地的功能定位，建立科學(xué)有效的利益關(guān)系調(diào)節(jié)制度和程序。因《規(guī)劃綱要》及相關(guān)協(xié)同發(fā)展的規(guī)范性文件并不具有嚴(yán)格意義上的法律約束效力，以其為依據(jù)整體推動(dòng)協(xié)同發(fā)展，就需要政府從政策角度出發(fā)，輔之以強(qiáng)有力的引導(dǎo)。京津冀三地政府作為對(duì)協(xié)同發(fā)展承擔(dān)實(shí)施責(zé)任的主體，應(yīng)通過(guò)簽訂協(xié)同發(fā)展的具體協(xié)議，把一些明確、具體的規(guī)則確立下來(lái)，當(dāng)三地政府不遵守或者不積極實(shí)施時(shí)，這些規(guī)則可以向不遵守的一方施加責(zé)任，或者通過(guò)法律救濟(jì)途徑迫使三地政府遵守這些規(guī)則。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這方面的規(guī)則制度探索，在成熟性、穩(wěn)定性、科學(xué)性和效力等方面還存在不少問(wèn)題。以京津冀城市群建設(shè)為例，根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，京津冀城市群“要以建設(shè)世界級(jí)城市群為目標(biāo)”。京津冀三地近年來(lái)確已圍繞目標(biāo)，進(jìn)行了系列政策的調(diào)整和充實(shí)，簽署多項(xiàng)協(xié)議，正走向“政策共同體”，但由于缺乏區(qū)際利益協(xié)調(diào)規(guī)則，城市群建設(shè)還呈現(xiàn)“一群城市”的現(xiàn)狀。再如北京市“三高一低”企業(yè)的疏解，省市間對(duì)接成功案例很少。這都說(shuō)明，總體利益是各個(gè)局部利益的有機(jī)耦合而非簡(jiǎn)單累加，而京津冀區(qū)域內(nèi)局部利益具有一定的相對(duì)獨(dú)立性。國(guó)家戰(zhàn)略層面的協(xié)同發(fā)展若沒(méi)有“區(qū)域利益”協(xié)調(diào)機(jī)制的建立和完善，沒(méi)有規(guī)則體系的完善，就無(wú)法有效解決地區(qū)間的利益沖突而實(shí)現(xiàn)各地區(qū)相得益彰、共同發(fā)展。

（四）行政壁壘和地方保護(hù)主義取向削減了執(zhí)法協(xié)同的實(shí)踐效果

行政分割和地方保護(hù)主義是制約京津冀協(xié)同實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的根本原因。有分析認(rèn)為：“目前，京津冀政府職能轉(zhuǎn)變以及相關(guān)的制度建設(shè)還較為滯后，最集中的表現(xiàn)為地方保護(hù)主義，最根本的原因就是行政壁壘?！雹偻鯛柕拢骸毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展需打破地方保護(hù)主義》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》（廣州）2014年12月31日。作為三個(gè)平級(jí)的行政單位，政府間協(xié)同不可避免受到區(qū)際利益等的影響，地方政府追求利益最大化，從自身角度考慮問(wèn)題，必然影響到區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等運(yùn)行的一體化。分析北京、天津、河北各自的十三五規(guī)劃就可以看出，三地都明顯帶有各自為戰(zhàn)的痕跡。北京主動(dòng)考慮為河北進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)膭?dòng)力不足，補(bǔ)償明顯偏低。區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，各自為政現(xiàn)象普遍。區(qū)域內(nèi)港口、機(jī)場(chǎng)的重復(fù)建設(shè)，以及對(duì)北京副中心、區(qū)域制造業(yè)中心、經(jīng)濟(jì)中心、物流中心的爭(zhēng)奪等，都從不同角度反映出地方利益問(wèn)題。商品流通、流動(dòng)人口的歧視性政策以及環(huán)保、交通等領(lǐng)域的執(zhí)法不作為等，也是某種形態(tài)的地方保護(hù)主義行為。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施如果僅靠中央領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室的直接監(jiān)督，該機(jī)構(gòu)將疲于奔命，并且其所能處理的問(wèn)題也只能是冰山一角。也就是說(shuō)，囿于時(shí)間、精力和人力等方面的限度，中央領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室的督導(dǎo)、自上而下的監(jiān)督無(wú)法對(duì)地方保護(hù)主義形成有效制約。

四、京津冀區(qū)域執(zhí)法協(xié)同機(jī)制的建設(shè)思路

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)。京津冀是三個(gè)相鄰的行政實(shí)體，要協(xié)同發(fā)展就要樹(shù)立協(xié)同理念，既立足“一畝三分地”，謀劃問(wèn)題，把各地的事情處理好，更要超越“一畝三分地”，謀劃全局，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展。協(xié)同是優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相輔相成，特別是要把各自的資源稟賦放到京津冀整體區(qū)域中去考慮；協(xié)同是政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主體兩者關(guān)系的合理統(tǒng)籌，應(yīng)充分發(fā)揮京津擁有的市場(chǎng)要素的示范帶動(dòng)作用，充分發(fā)揮河北在地緣方面的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。在政府主導(dǎo)的視域內(nèi)，協(xié)同是以行政執(zhí)法為突破點(diǎn)、生長(zhǎng)點(diǎn)的機(jī)制建設(shè)，是按照整體政府治理理念的要求，率先實(shí)現(xiàn)區(qū)域行政執(zhí)法協(xié)同。

（一）以區(qū)域發(fā)展立法和立法協(xié)同引領(lǐng)和規(guī)范行政執(zhí)法協(xié)同

“小智治事，中智治人，大智立法”，以區(qū)域發(fā)展立法和立法協(xié)同推動(dòng)行政執(zhí)法協(xié)同，是區(qū)域法治建設(shè)的內(nèi)在要求。從區(qū)域發(fā)展、區(qū)域治理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，國(guó)家通過(guò)立法引領(lǐng)、規(guī)范發(fā)展是較為通行、有效的做法。如美國(guó)《地區(qū)再開(kāi)發(fā)法》（1961年）、《阿巴拉契亞地區(qū)開(kāi)發(fā)法》（1965年）、《聯(lián)邦受援區(qū)和受援社區(qū)法》（1993年），以及《區(qū)域發(fā)展法》（1999年）等的頒布實(shí)施，在美國(guó)地區(qū)開(kāi)發(fā)、可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮了根本保障的作用；日本在20世紀(jì)60 至80年代，先后頒布實(shí)施《山村振興法》《過(guò)疏地域振興特別措施法》等，有效促進(jìn)了山區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。京津冀協(xié)同發(fā)展實(shí)踐調(diào)研中反映出的三地執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、執(zhí)法信息不共享、執(zhí)法力量難以整合等問(wèn)題，根本上還是因?yàn)橄嚓P(guān)立法和協(xié)議缺位造成的。

國(guó)家層面為京津冀協(xié)同發(fā)展提供法律支持理由充分。協(xié)同發(fā)展的核心任務(wù)是疏解非首都功能，治理大城市病。首都功能的有效發(fā)揮事關(guān)國(guó)家戰(zhàn)略安全，是國(guó)家性事務(wù)，國(guó)家立法機(jī)關(guān)有義務(wù)合理規(guī)劃首都的空間布局和發(fā)展規(guī)劃，以利于中央國(guó)家機(jī)關(guān)功能的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。全國(guó)人大及其常委會(huì)不僅有能力通過(guò)一部規(guī)范京津冀協(xié)同發(fā)展的法律，而且在推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略中負(fù)有特殊的責(zé)任。即便囿于目前立法體制等方面的原因，全國(guó)人大層面的立法尚難啟動(dòng)，以行政法規(guī)的形式促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的條件也正在成熟。早在2009年，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)結(jié)合國(guó)家實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，啟動(dòng)過(guò)《促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展條例》的制定工作。盡管該《條例》最初是以區(qū)域開(kāi)發(fā)帶動(dòng)民族地區(qū)發(fā)展為目標(biāo)，其同樣可以適用于京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展。同時(shí)，由國(guó)務(wù)院及其組成部門(mén)牽頭制定行政法規(guī)和規(guī)章，也有利于總結(jié)近年來(lái)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面的有效經(jīng)驗(yàn)和國(guó)外的做法，能夠?qū)┙蚣絽f(xié)同發(fā)展提供重要的指導(dǎo)作用。如2015年6月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，由財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局公布《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)接企業(yè)稅收收入分享辦法》，該辦法的執(zhí)行對(duì)促進(jìn)區(qū)域內(nèi)資源要素合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)京津冀地區(qū)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、良性互動(dòng)、共贏(yíng)發(fā)展具有重要意義。另外，三地人大、政府建立立法協(xié)同機(jī)制，通過(guò)立法協(xié)同，對(duì)制約協(xié)同發(fā)展的區(qū)域稅收分享、行業(yè)監(jiān)管、科技成果轉(zhuǎn)化等方面的相關(guān)法律進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)相關(guān)法律和政策在京津冀的一體化實(shí)施，對(duì)執(zhí)法規(guī)范、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法機(jī)制建設(shè)實(shí)施相關(guān)立法，或推動(dòng)簽署相關(guān)協(xié)議，促進(jìn)政府治理改革，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的執(zhí)法協(xié)同，是目前最必要和緊迫的實(shí)踐探索。

（二）強(qiáng)化規(guī)劃的法定性以約束并推進(jìn)行政執(zhí)法協(xié)同

協(xié)同發(fā)展的落腳點(diǎn)在發(fā)展，而發(fā)展要遵循規(guī)律，要有法可依，講究科學(xué)化，不能拍腦袋決定。在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中，科學(xué)的規(guī)劃（頂層設(shè)計(jì)）是前提，規(guī)劃的效力及其執(zhí)行力是保障。日本在這方面有很好的經(jīng)驗(yàn)，它特別重視國(guó)土規(guī)劃以及相應(yīng)的區(qū)發(fā)展規(guī)劃，規(guī)劃確定在發(fā)展之前，且一經(jīng)公布即具法定效力?！稏|京都交通體系長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》使東京都成為一個(gè)地上地下多層空間、高效立體的廣區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)。而《東京都環(huán)境管理規(guī)劃》則使東京都的垃圾產(chǎn)量增速得到控制，使環(huán)境污染由“末端治理”“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的無(wú)序管理，變成了有規(guī)劃、有控制、成體系的“源頭治理”。①翟國(guó)方：《日本國(guó)土規(guī)劃的演變及啟示》，《國(guó)際城市規(guī)劃》2009年第4期。

以法治國(guó)家建設(shè)的根本要求審視，京津冀協(xié)同發(fā)展必須堅(jiān)持規(guī)劃（頂層設(shè)計(jì)）法定，并保障規(guī)劃的效力。京津冀這一區(qū)域的規(guī)劃發(fā)展已經(jīng)有較長(zhǎng)的歷史，20世紀(jì)八九十年代，國(guó)家不同層面就提出過(guò)京津唐區(qū)域規(guī)劃、大北京規(guī)劃等，但都被束之高閣。據(jù)北京城市規(guī)劃研究院原院長(zhǎng)柯煥章介紹，當(dāng)時(shí)的決策本身很好，之所以無(wú)法很好地實(shí)施，原因之一是缺乏法治保障。歷史上，我們對(duì)規(guī)劃法定、規(guī)劃效力的嚴(yán)格性理性認(rèn)識(shí)不足，有過(guò)因人而廢規(guī)劃、因領(lǐng)導(dǎo)意志而改變規(guī)劃的現(xiàn)象。即使在目前全面推進(jìn)依法治國(guó)過(guò)程中，我們也有因行政效率而忽視法治的情形。非首都功能疏解中被疏解企業(yè)、商戶(hù)在搬遷之時(shí)表現(xiàn)出的猶豫，反映的也是對(duì)政府決策、頂層設(shè)計(jì)的不信任問(wèn)題。《規(guī)劃綱要》及系列夯基立柱的規(guī)范性文件的出臺(tái)，是我們關(guān)于規(guī)劃法定的實(shí)踐探索，但因?yàn)樗鼈冞€不是嚴(yán)格的法律規(guī)范，因而需要特別強(qiáng)化這些規(guī)范性文件的效力，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部要以法治思維尊重規(guī)劃，按照規(guī)劃要求行政執(zhí)法，推動(dòng)協(xié)同發(fā)展。

（三）成立國(guó)家層面的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以提升區(qū)域執(zhí)法協(xié)同的效率

行政執(zhí)法體制規(guī)定著行政執(zhí)法職權(quán)的配置和相互關(guān)系，也直接制約、甚至在一定程度上決定著行政執(zhí)法的運(yùn)行狀態(tài)、效率和質(zhì)量。20世紀(jì)六七十年代，韓國(guó)經(jīng)歷了與我們今天同樣的大城市病。圍繞城市病治理，韓國(guó)以首爾、仁川、京畿道為中心，政府主導(dǎo)進(jìn)行首都圈建設(shè)。為了保障建設(shè)成效，韓國(guó)政府建立了由中央和地方共同組成的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——首都圈整備委員會(huì)，協(xié)調(diào)解決區(qū)域發(fā)展中的有關(guān)問(wèn)題，加強(qiáng)中央政府與地方政府、地方政府之間的溝通以及保障政策制定實(shí)施。首都圈建設(shè)主管部門(mén)設(shè)在建設(shè)部，整備委員會(huì)除了包括首爾特別市市長(zhǎng)、仁川廣域市市長(zhǎng)和京畿道知事外，該委員會(huì)由國(guó)務(wù)總理任委員長(zhǎng)，財(cái)政部部長(zhǎng)和建設(shè)交通部部長(zhǎng)任副委員長(zhǎng)，同時(shí)還包括相關(guān)部委長(zhǎng)官任委員，保證了各項(xiàng)規(guī)劃措施的落實(shí)。京津冀三地在協(xié)同發(fā)展中，有些從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看對(duì)三地有利的政策未必符合各地的短期利益，甚至未必符合某些官員的個(gè)人利益，由于三地不存在隸屬關(guān)系，執(zhí)法協(xié)同很難按照整體政府的治理理念全方位有效率地推進(jìn)。從中國(guó)目前的體制現(xiàn)狀看，中央政府對(duì)地方官員的督導(dǎo)往往比較有效。因此，京津冀三地在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、環(huán)保、交通等領(lǐng)域協(xié)同發(fā)展的實(shí)質(zhì)性推動(dòng)，需要有中央層面的機(jī)構(gòu)去協(xié)調(diào)和推動(dòng)。目前，一方面需要加強(qiáng)京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室的權(quán)力范圍，增加其具體工作職責(zé)，使其真正具備領(lǐng)導(dǎo)、督查、協(xié)調(diào)、強(qiáng)制、問(wèn)責(zé)等實(shí)際職能；另一方面，宜參照韓國(guó)經(jīng)驗(yàn)成立一種權(quán)威性機(jī)構(gòu)，建立一套完整的規(guī)范機(jī)制，自上而下推動(dòng)執(zhí)法協(xié)同。

（四）以協(xié)作框架協(xié)議為基礎(chǔ)推動(dòng)執(zhí)法協(xié)同的實(shí)踐發(fā)展

作為三個(gè)獨(dú)立的行政主體，京津冀協(xié)同發(fā)展的前提應(yīng)當(dāng)是以法律形式明確三地協(xié)同的權(quán)利義務(wù)，結(jié)合三地的功能定位，建立科學(xué)有效的利益關(guān)系調(diào)節(jié)制度和程序。在目前缺乏國(guó)家層面區(qū)域協(xié)同發(fā)展立法的前提下，必須依靠對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展負(fù)有實(shí)施責(zé)任的主體，共同確立可實(shí)施的規(guī)則，即三地共同簽訂協(xié)同發(fā)展的具體協(xié)議，包括確定三地推動(dòng)協(xié)同發(fā)展的組織機(jī)構(gòu)及其權(quán)力范圍，以及確立適合三地的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)（協(xié)同發(fā)展未必意味著標(biāo)準(zhǔn)完全統(tǒng)一）、共享執(zhí)法信息的方式等。當(dāng)三地政府不遵守或者不積極實(shí)施時(shí)，這些規(guī)則可以向不遵守的一方施加責(zé)任，或者通過(guò)法律救濟(jì)途徑迫使三地政府遵守這些規(guī)則。在執(zhí)法機(jī)制上，可以考慮以政府法制部門(mén)簽訂執(zhí)法協(xié)作框架協(xié)議為基礎(chǔ)，建立健全執(zhí)法協(xié)作和聯(lián)合執(zhí)法制度，解決好重大行政行為事前通報(bào)、行政執(zhí)法結(jié)果互認(rèn)等，特別是區(qū)域內(nèi)食品、藥品監(jiān)管執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，區(qū)域環(huán)境、生態(tài)保護(hù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制等；推行行政機(jī)關(guān)間的行政合同或協(xié)定，采取磋商談判方式，實(shí)行執(zhí)法信息公開(kāi)和通報(bào)制度等，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法協(xié)調(diào)；建立健全跨行政區(qū)域行政投訴案件的受理和移送制度，以及做好執(zhí)法協(xié)作的指導(dǎo)和監(jiān)督等。這是執(zhí)法協(xié)同實(shí)踐發(fā)展的理性選擇。