張廣文

重大工程項目是中國經(jīng)濟社會大發(fā)展進程中必要的經(jīng)濟發(fā)展手段。然而，自本世紀初，很多惠及全體但項目周邊居民反對的鄰避項目，因?qū)矣腥后w性事件發(fā)生而被迫停止，充斥著社會穩(wěn)定的風(fēng)險。如何減少、解決此類社會失穩(wěn)現(xiàn)象，如何使鄰避項目為公眾接受并運轉(zhuǎn)？鄰避沖突成為經(jīng)濟新常態(tài)中社會穩(wěn)定風(fēng)險的常態(tài)表現(xiàn)。筆者從社會風(fēng)險的新常態(tài)、鄰避沖突生成以及社會資本在沖突解決中的價值角度，探究鄰避沖突的治理之道。

一、社會新常態(tài)中的社會風(fēng)險新常態(tài)——鄰避沖突

（一）鄰避項目為何物？

2015年8月12日晚23：30左右，伴隨著巨響，伴隨著濃煙和蘑菇云，天津塘沽爆炸……慘痛的損失使人們對鄰避項目的認識更加深刻，爆炸源系危險化學(xué)品倉庫——典型的鄰避設(shè)施，該設(shè)施的選址距離主要居民區(qū)不足千米，爆炸造成周邊居民傷亡、小區(qū)損壞嚴重、居民心理焦慮等諸多現(xiàn)實影響。近十年來PX 項目在中國的“污名化”，加之社會網(wǎng)絡(luò)的時空交融，使得鄰避項目已為更多人了解和關(guān)注。早在20世紀，西方學(xué)界定義鄰避（Not-In-My-Back-Yard，簡稱NIMBY），即為社會民眾的生活、經(jīng)濟收益提供有效支持的、具有準公共物品特征的項目。其主要特征為：造福人類的準公共物品①譚爽、胡象明：《我國鄰避項目社會風(fēng)險防控現(xiàn)狀與對策》，《中國應(yīng)急管理》2013年第7期。；具有良好的公共服務(wù)功能；周邊民眾因利益受損反對聲日漸高漲；實施或已正常運行的項目呈減少趨勢。陶鵬等從等級維度、危害和風(fēng)險來源等方面，根據(jù)“預(yù)期損失-不確定性”的維度，將其劃分為污染類、風(fēng)險集聚類、心理不悅類、污名化類②陶鵬、童星：《深度不確定性與應(yīng)急管理》，《學(xué)術(shù)界》2011年第8期。。從沖突發(fā)生現(xiàn)狀和原因上來看，目前因鄰避項目引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險事件主要集中在污染類和風(fēng)險集聚類項目上，如高速公路、高鐵、垃圾處理、核電站等，學(xué)界或?qū)⒋祟愴椖恳l(fā)的社會不穩(wěn)定稱為鄰避情結(jié)或鄰避沖突。

（二）鄰避沖突的特征

鄰避項目的風(fēng)險隨著人們感知程度的增加而變得更為捉摸不定，可能會給周邊居民生產(chǎn)、生活帶來附加的負面影響是導(dǎo)致鄰避沖突或經(jīng)濟新常態(tài)中社會失穩(wěn)的風(fēng)險源之一。從立項到停工，在施建方看來，鄰避項目似乎陷入魔咒般的死循環(huán)局面。政府與企業(yè)對于這類具有公共收益、提供公共服務(wù)的項目實施現(xiàn)狀表現(xiàn)出無助或無能為力。從桃花江核電站二期工程暫停到寧波PX 項目夭折，從阿蘇衛(wèi)垃圾處理場維權(quán)到上海磁懸浮項目避而不談，政府這只看得見的手與市場“看不見的手”雙雙“失靈”，似乎根源于鄰避沖突本身的特質(zhì)。

1.經(jīng)濟利益權(quán)衡失當。作為城市建設(shè)規(guī)劃的一部分，鄰避項目建設(shè)的目標是造福全體居民的福祉，在選址和建設(shè)的設(shè)計中會考慮到城市發(fā)展、建設(shè)成本與居民便利程度等多方關(guān)聯(lián)因素，因此對周邊居民補償和環(huán)保補貼等相應(yīng)的經(jīng)濟收益及經(jīng)濟成本，使政府出于經(jīng)濟效益、政策執(zhí)行效果等考慮，試圖低成本、高效率地解決鄰避項目施建前的安置、補償?shù)葐栴}。然而很多居民因其未能得到如愿的經(jīng)濟補償或與自身預(yù)期的收益存在心理落差，在利益不能得到滿足、政府宣傳不到位的前提下，成為鄰避項目建設(shè)的絆腳石，相關(guān)群體直接利益受損，鄰避沖突發(fā)生的可能性陡增。

2.居民健康缺乏關(guān)注。以廈門、寧波、茂名PX 項目為代表的污染類、風(fēng)險集聚類鄰避項目無果而終，充分反映了鄰避沖突因忽視周邊居民健康、生命安全導(dǎo)致的社會失序。周邊居民因考慮人身安全而排斥鄰避項目，尤其是周邊居民被動接受的負情緒和負面說法，將鄰避項目視為洪水猛獸，居民當然地認為鄰避項目危害自身的生命健康。出于保護生命健康的初衷和基本生存需求，居民們無法同意項目實施，從而可能引發(fā)負面情緒或群體效應(yīng)甚或群體事件。

3.制度保障缺失。中國政府部門本身缺乏對鄰避項目相關(guān)政策法規(guī)的系統(tǒng)全面的認識和建設(shè)。即使認知全面，在當前日益多元的社會結(jié)構(gòu)中，政府對鄰避項目的可行性測評結(jié)果及合法程度與居民也缺乏有效溝通，潛意識中忽略了與居民的互動。有關(guān)政府和企業(yè)在制定政策、進行決策之時未將居民納入項目的主體，導(dǎo)致居民對鄰避項目本身可能存在的問題上升為對政府的不信任、對項目建設(shè)方的抵觸。周邊居民缺乏知情權(quán)及缺少對項目全面深入了解的機會，使他們確信政企之間有“黑箱操作”的行為。制度的缺失、不完善影響了政府的公眾形象和公信力，因而埋下了社會穩(wěn)定風(fēng)險升級的禍根，鄰避沖突在所難免。

二、社會資本與鄰避沖突的生成

博·羅斯坦（Bo Rothstein）通過對具有高社會資本國度的瑞典與低社會資本國度的羅馬尼亞進行實證檢驗，發(fā)現(xiàn)低社會資本與社會失序具有因果聯(lián)系③［瑞典］博·羅斯坦：《政府質(zhì)量：執(zhí)政能力與腐敗、社會信任和不平等》，蔣小虎譯，新華出版社2012年版，第10頁。。鄰避沖突是社會轉(zhuǎn)型時期穩(wěn)定風(fēng)險發(fā)生的主要形式，社會穩(wěn)定與否與社會結(jié)構(gòu)是否和諧有著直接關(guān)系。本文試從社會資本視角出發(fā)，基于社會結(jié)構(gòu)的根源探析鄰避沖突產(chǎn)生的原因，解決社會沖突。

（一）社會資本的理論解釋

“社會資本”的概念由法國社會學(xué)家皮埃爾·布迪厄（Bourdieu）于1986年首先提出，是指一種嵌入個人內(nèi)在的、存在于社會結(jié)構(gòu)中的微觀層面的資本形式。社會資本理論在20世紀90年代作為一種系統(tǒng)的理論被高度關(guān)注并整合提出④周紅云：《社會資本：布迪厄、科爾曼和帕特南的比較》，《經(jīng)濟社會體制比較》2003年第4期。。布迪厄主要從經(jīng)濟資本如何在特定的社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中轉(zhuǎn)化為社會資本方面展開論述。社會學(xué)家帕特南（Putman）、福山（Fukuyama）等人在科爾曼所確立的分析社會資本理論的基本原則和基本觀點的基礎(chǔ)上展開深入研究，論述了社會資本的本質(zhì)及其在生活中的作用，即社會資本只有在人們參與社會集體活動、從社會關(guān)系中獲得利益和支持時才能發(fā)生效用，同時提出社會資本是社區(qū)與政府互動的紐帶①燕繼榮：《社會資本與國家治理》，北京大學(xué)出版社2015年版，第73-75頁。；他們提出了宏觀層面的社會資本概念，認為社會資本是嵌入社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中的可以帶來回報的資源投資。

學(xué)界普遍認為，社會資本是作為解決集體行動的困境、用以促進人類行動的社會結(jié)構(gòu)性資源，它是存在于社會之中的一組規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)與組織，人們可以通過它獲取權(quán)力與資源進行決策，主要包含了規(guī)范、信任和參與網(wǎng)絡(luò)等因素，是保持經(jīng)濟發(fā)展和政府效能的一個基本前提。筆者以社會資本主要要素關(guān)系為核心，構(gòu)建了社會資本的三維相關(guān)分析模型（如圖1所示），組織的制度規(guī)范程度越高，越容易形成制度場②在特定的社會空間，總是存在許多種制度，各種制度之間相互交織共同作用，形成一個制度場域。見Lin Nan，“How the East and the West Shall Meet？”， Development and Society，vol.December 31-2（2002），pp.211-244。，相應(yīng)的組織之間、組織與個人之間、個體相互之間的信任越高，居民參與的社會活動的頻次和主觀能動性越高。因此，三者良性運轉(zhuǎn)構(gòu)成了最穩(wěn)定的社會幾何學(xué)三角。政企與居民間的信任度不僅由居民參與度決定，也同制度的完善程度密切相聯(lián)。

圖1 社會資本主要因素相互關(guān)系

（二）鄰避沖突的生成維度及表征分析

鄰避沖突多以集體行動的方式體現(xiàn)出來，筆者基于一定的社會資本情境，以陳捷、盧春龍對共同性社會資本和特定性社會資本的研究③陳捷、盧春龍：《共通性社會資本與特定性社會資本——社會資本與中國城市基層治理》，《社會學(xué)研究》2009年第6期。為藍本，在宏觀層面分析社會資本的基礎(chǔ)上，嵌入微觀層面社會資本的分析，分別從主觀、客觀并輔以相應(yīng)的宏微觀層面展開論證。從信任、制度及參與網(wǎng)絡(luò)進行綜合分析，總結(jié)勾勒出圖2所示鄰避沖突生成的幾個可能維度。圖中縱軸由下至上是從微觀到宏觀層的社會資本表現(xiàn)形式，橫軸從左至右為個人或集體的主客觀意愿，以四個象限加以區(qū)分，大致劃分出當前中國的鄰避項目可能存在四種狀態(tài)下誘發(fā)鄰避沖突的概率和表現(xiàn)。

1.宏觀維度（1、2象限）

（1）集體行為下的鄰避沖突（第1象限）。鄰避項目之初，政府、企業(yè)以及項目相關(guān)的專家學(xué)者作為同一集體，為追逐統(tǒng)一的利益不懈努力，參與研討鄰避項目熱情高；居民在鄰避項目初期的宣傳過程或被教育、被培訓(xùn)，甚至被忽略，前期的準備工作中有可能涉及較多的參與活動，但并不是項目的主體，處于被動的地位，缺乏有效的、充分公開透明的制度，居民被集體缺位。

圖2 鄰避項目可能存在的四種模式

（2）政策單一性的鄰避沖突（第2象限）。在政府和專家規(guī)劃鄰避項目的過程中，居民作為第三方主體參與決策的角色完全被忽略，政府和企業(yè)在設(shè)計中存在參與主體缺位的現(xiàn)象。圖2中的右上角（第2象限）恰與同濟大學(xué)諸大建教授研究鄰避現(xiàn)象時所指出的政府采取自上而下的“決策-宣布-辯護”模式①諸大建：《“鄰避”現(xiàn)象考驗社會管理能力》，《文匯報》2011年11月8日。相吻合。政府要求居民擔當社會責(zé)任，將居民的抗議視為影響和破壞穩(wěn)定的重要源頭。若居民的集體行為恰好與政企的目標、利益取向相吻合，那么這種風(fēng)險發(fā)生的概率幾近為零。

2.微觀維度（第3、4象限）

（1）周邊居民恐慌型鄰避沖突（第3象限）。在鄰避項目宣傳缺失和相關(guān)教育培訓(xùn)缺位的情況下，周邊居民感知到的更多是項目可能危害生命、損耗經(jīng)濟效益的信息?；趦?nèi)心焦慮與恐懼，居民從心理預(yù)期上有很強烈的排斥。在周邊居民自我安全意識感增強的前提下，居民參與的意愿也會因自身感知到風(fēng)險的存在而降低。

（2）社會結(jié)構(gòu)斷裂型鄰避沖突（第4象限）。微觀角度分析，社會資本嵌入于個體居民，包含了鄰避項目周邊居民、社區(qū)組織中所蘊含的文化環(huán)境，以及居民自身對社區(qū)的信任程度。居民之間關(guān)系的構(gòu)成方式將影響居民之間的信任程度，客觀的生產(chǎn)、生活環(huán)境同樣影響居民的性格特質(zhì)，如平和、多樣的社區(qū)生活減緩了公民個人不滿情緒的蓄積；單調(diào)枯燥的社區(qū)文化、居民之間交流少會增加社會穩(wěn)定風(fēng)險突發(fā)的概率，進而演化為社會群體事件乃至社會失穩(wěn)，這樣的結(jié)構(gòu)斷裂模式驗證了布坎南的集體決策并不存在根據(jù)公共利益進行選擇的過程，而是集團間或組織集團的個體間相互討價還價、妥協(xié)與調(diào)和的過程②布坎南：《同意的計算——立憲民主的邏輯基礎(chǔ)》，陳光金譯，中國社會科學(xué)出版社2000年版，第63-69頁。。因此，當個人的社會資本與心理資本投入?yún)T乏，或未能將個人資本與組織社會資本相契合時，即會產(chǎn)生鄰避沖突。

三、社會資本在鄰避沖突治理中的運用及價值

本世紀以來，中國學(xué)者將“鄰避”作為“舶來”語匯引入學(xué)術(shù)研究，鄰避項目作為社會重大項目中的特殊群組，因循批準—籌建—群體抗議—社會失穩(wěn)—停止在建項目的閉環(huán)，探析鄰避項目施建舉步維艱表象背后的深層原因，不難發(fā)現(xiàn)：政府與企業(yè)作為鄰避項目實施和執(zhí)行的主體，對當前的社會結(jié)構(gòu)缺乏深入剖析，忽視了公民社會中居民的角色和價值，諸多因公眾參與匱乏、公眾不知情而引發(fā)的社會群體事件也證明了居民作為充滿活力的、提供公共服務(wù)的主要行為主體在公共事務(wù)中的重要作用；同時，缺乏對人與人之間關(guān)系、組織與組織之間關(guān)系的社會資本的分析，沒有建立一種良好互動的伙伴關(guān)系。誠如童星等人所言“當污染者不能對受害者做出最大補償時，居民的不公平感及經(jīng)濟理性會促使鄰避行動產(chǎn)生與持續(xù)。”③童星：《“鄰避”行動的社會生成機制》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2013年第1期。作為公民社會粘合劑的社會資本能夠貼合現(xiàn)實，并能較好地詮釋鄰避項目兩難困境下社會結(jié)構(gòu)的深層問題。

社會學(xué)者關(guān)于社會資本理論的研究雖然存在很多不同解釋，但一致認同從宏觀層面分析嵌入型的社會資本時，將其區(qū)分為高度開放型參與網(wǎng)絡(luò)和緊密型參與網(wǎng)絡(luò)。美國華裔社會學(xué)家林南曾區(qū)分過社會資本對于“表意性行動”和“工具性行動”④表意性行動是維持行動者已經(jīng)獲得的資源，而工具性行動則是行動者去獲取尚未擁有的資源。前者屬于同質(zhì)性互動，一般發(fā)生在相似等級的個體中，后者屬于異質(zhì)性互動。見Lin Nan： Social Capital， A Theory of Social Structure and Action，Cambridge University Press，2000，pp.20-23。的不同作用，他強調(diào)開放的網(wǎng)絡(luò)更有利于獲取資源的工具性行動，緊密而封閉的網(wǎng)絡(luò)有利于保持資源的表意性行動。帕特南在《使民主運轉(zhuǎn)起來》一書中明確指出，“表現(xiàn)為公民參與規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)的社會資本是保持經(jīng)濟發(fā)展和政府效能的一個基本前提?！雹萘_伯特·D·帕特南：《使民主運轉(zhuǎn)起來》，江西人民出版社2001年版，第22頁。筆者假設(shè)在高度開放型的參與網(wǎng)絡(luò)中，人們對項目的認可程度越高，項目得以實施的可能性會越大。在中國傳統(tǒng)的以家庭、宗族為基本單元的條件下，表現(xiàn)為熟人間的信任程度較高，因而當“熟人領(lǐng)袖”對政府的相關(guān)政策持質(zhì)疑態(tài)度時，項目將無法施建，或引起沖突。筆者從倫理社會為基礎(chǔ)的中國社會結(jié)構(gòu)特點著手，根據(jù)公民參與社會網(wǎng)絡(luò)的程度分為高度開放型和緊密型參與兩種形式：

（一）高度開放型的社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中鄰避沖突治理的有效措施

1.培養(yǎng)居民參與的公共精神。公民參與不僅可以促進合作、互動，而且能同時培育良好而完備的互惠規(guī)范。Saha 和Mohai 的實證研究證明①Saha ＆ Mohai：Historical context and hazardous waste facility siting：Understanding temporal patterns in Michigan，Social Problems，2005，52（4）：618-648.，“參與、自愿、合作”的鄰避設(shè)施選址方式能實現(xiàn)更有效的公共參與并分享決策權(quán)，有助于解決公眾對設(shè)施倡議者的不信任，從而克服選址中的社會和政治困難。因而，在鄰避項目實施之前，政府和施建方應(yīng)加大對周邊居民參與的投入，積累區(qū)域性社會資本，積極主動地將具有不同經(jīng)濟、社會職業(yè)背景的人聯(lián)系起來，培養(yǎng)他們的合作精神，為政府治理的有效運轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的社會環(huán)境，形成良好的公共精神。

2.基于居民利益訴求的制度建設(shè)。在奧斯特羅姆看來，規(guī)范能夠被用來增加許多個體的福利，或者當集體選擇過程受到某一已經(jīng)建立的子群體控制時，被該群體用來為自己群體增加超過其他群體的更多的利益②埃莉諾·奧斯特羅姆：《社會資本：流行的狂熱抑或基本的概念》，龍虎編譯，《經(jīng)濟社會體制比較》2003年第2期。。在政府努力維系社會穩(wěn)定、以期解決鄰避項目當前困境的條件下，應(yīng)以制度建設(shè)為基礎(chǔ)，加大正式制度的完備程度，擴展社會良性規(guī)則的形成（比如區(qū)域文化建設(shè)等），拓展服務(wù)居民的責(zé)任范圍，通過對大多數(shù)公民利益負責(zé)任的實際行動，使鄰避項目周邊居民集群成為集體選擇過程中真正的實施主體。當周邊居民深感會在鄰避項目中受益，且利大于弊時，政府的公信力、企業(yè)的被信任度必然隨之提升，從而會促進鄰避項目實施相關(guān)政策規(guī)范的程式化、系統(tǒng)化以及可執(zhí)行性。

3.激發(fā)社會組織的活力。開放型社會參與網(wǎng)絡(luò)下，鄰避項目周邊居民具有流動性強、知識背景構(gòu)成復(fù)雜的特點，而多樣化的居民參與可以減少“公地悲劇”的發(fā)生。加強對社會組織的培育，可以彌補社會穩(wěn)定風(fēng)險致因的結(jié)構(gòu)缺失。在正式組織無法實現(xiàn)其治理效能的前提下，積極獲取社會結(jié)構(gòu)中的工具性行動，即通過充分發(fā)揮非正式組織（如社區(qū)中的業(yè)委會、志愿聯(lián)盟）等的橋梁作用，建立穩(wěn)固的相互信任，輔之以適時的政策疏導(dǎo)與宣傳，繼而完善正式制度，就可以在權(quán)衡鄰避項目的過程中更為理性，提高公民研判項目利弊的能力。

（二）緊密型社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中鄰避沖突治理的可靠路徑

1.尊重傳統(tǒng)，發(fā)揮地緣優(yōu)勢。費孝通先生在解釋中國的社會關(guān)系時建立了波紋模型，即以鄉(xiāng)土社會為本色的關(guān)系取向、倫理本位的社會是中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會里特有的社會體系③費孝通：《鄉(xiāng)土中國》，人民出版社2008年版，第29-35頁。。這種緊密型的社會信任與社會網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出的是具有較強的排他性的子團體，這些子團體的利益形成了較為封閉的社會結(jié)構(gòu)，宗族和家庭觀念在社會結(jié)構(gòu)中占主導(dǎo)地位，這種傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)易形成對公共產(chǎn)品搭便車的現(xiàn)象。因而在這種以血緣或地緣關(guān)系組建的、相對封閉的社會網(wǎng)絡(luò)中，社會結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性強。為增強鄰避項目實施規(guī)范和政策認知提供便利，暢通參與路徑，應(yīng)使此類子社會共同體的社會資本流動起來，便于增加鄰避項目實施的可能性。

2.樹立權(quán)威，規(guī)避社會資本負面性。格爾（Gurr）在研究相對剝奪感理論時談到，“集體行動來自于行動者各種異常的心理狀態(tài)，是集體情緒的集體抒發(fā)，相對剝奪感越大，人們造反的可能性越大，破壞性也就越強，利益受損的民眾采取抵制和抗爭也是可以預(yù)見的?！雹蹽urr Ted Robert：Why Men Rebel，Princeton，New Jersey：Princeton University Press，1970：45.因而為減少沖突產(chǎn)生，在以家庭為核心、具有共同經(jīng)濟特征的緊密型社會網(wǎng)絡(luò)中，應(yīng)發(fā)揮宗族、“個人領(lǐng)袖”等“關(guān)系”組織的作用，調(diào)動家族中、單位里具有影響力、威信較高的長輩或具有資深輩分角色的核心人物進行疏導(dǎo)與重點溝通，加深重點人群、核心人物對鄰避項目存在的經(jīng)濟價值和社會福祉的認知，使他們成為鄰避項目可靠性的“代言人”和“宣講人”，增進鄰避項目周邊居民對相關(guān)知識的了解，形成以點帶面的輻射影響，從而穩(wěn)步推進鄰避項目建設(shè)，減少社會穩(wěn)定風(fēng)險發(fā)生的可能性。

3.培養(yǎng)信任，投資公民心理資本。誠如南克所言，緊密型的社會網(wǎng)絡(luò)往往會強化狹隘的局部利益①Knack、Stephen：Social Capital and the Quality of Government：Evidence from the States，American Journal of Political Science. 2002：26.，為減少和避免狹隘的局部利益阻礙鄰避項目施行，政府或企業(yè)在鄰避項目實施之前勢必要充分調(diào)研周邊社會結(jié)構(gòu)的特征，建立和鞏固政府、居民間的心理契約，增強二者之間的信任與互惠關(guān)系。對于緊密型的社會網(wǎng)絡(luò)為主的社會組織，強化社會組織中的角色認知和定位，構(gòu)建適度的社會網(wǎng)絡(luò)，培育居民良好的公共精神，加強政府、企業(yè)和居民三者之間合作關(guān)系。通過座談會或調(diào)研會等形式，增進三類參與主體之間的了解，促進三者間相互信任程度的提高。

四、關(guān)于鄰避沖突未來治理路徑的思考

（一）發(fā)展社會組織，化解鄰避沖突

鄰避項目業(yè)已成為因周邊居民不滿而逐步演變成群體事件的重要“燃燒物質(zhì)”②牛文元：《社會物理學(xué)與中國社會穩(wěn)定預(yù)警系統(tǒng)》，《中國科學(xué)院院刊》2001年第1期。，成為社會失序、導(dǎo)致沖突的催化劑。在有關(guān)鄰避項目選址、在建實施問題上，政府與企業(yè)處于束手無策的尷尬局面。基于社會學(xué)視角分析鄰避項目施建的窘境，多半原因由于公民的“不知情”或在他們的潛意識中認為被蒙蔽，政府信息透明度、公開度不足、官員“撈一把”的腐敗思想的存在，導(dǎo)致鄰避項目的參與主體僅僅是政府、企業(yè)和部分學(xué)者，廣大居民被輕視甚或忽略，使得民眾對于鄰避項目甚為厭惡。當居民處于信任的弱勢地位，利益和身體健康得不到客觀環(huán)境的保證時，社會結(jié)構(gòu)必然失穩(wěn)，鄰避沖突也只是“意料中的意外”，社會失序也只不過是“意外”的表現(xiàn)形式。增強與居民互動的前提是建構(gòu)出系統(tǒng)性強、內(nèi)容完整的具有較強操作性的政策法規(guī)，形成具有規(guī)范管理制度和操作規(guī)程的制度場，從而提高居民對政府的信任度，使居民成為鄰避項目三方主體中的穩(wěn)定劑和強固劑。正當中國大力發(fā)展社會組織方興未艾之時，借助社會組織的力量，化解鄰避沖突不失為鄰避沖突未來解決的一劑良方。

（二）正本清源，培養(yǎng)良好的公共行政精神

基層公務(wù)員良好的公共行政精神有利于社會公正性的建立與維系。在政府與居民的互動中，公共行政精神作為公共行政文化的靈魂和精髓，能夠指導(dǎo)居民形成共同的價值觀和行為方式，逐步形成共同的理想信念、正確的價值取向、良好的心理狀態(tài)，從而推進鄰避項目周邊居民與政策執(zhí)行者的溝通與交流。為了減少鄰避沖突、降低社會風(fēng)險的發(fā)生概率，筆者認為，培育公共行政精神需從以下三個方面加以建設(shè)：第一，以公正性為道德基準，發(fā)揮基層公務(wù)員把握社會公正標準的核心作用，社會公正客觀上有利于減少沖突的發(fā)生。第二，以高度的責(zé)任精神指導(dǎo)實踐。責(zé)任精神在公共行政中不可或缺，行政權(quán)力來自周邊居民的讓渡，基層政府對周邊居民負責(zé)是合法、合情、合理的行為。第三，以公平與平等精神為行為準則?；鶎庸珓?wù)員負有對社會公正的承諾、對公民的關(guān)注、對公共利益保護的責(zé)任，切實將周邊居民作為參與主體，發(fā)揮居民的主觀能動性，提升居民參與項目建設(shè)的主動性，實現(xiàn)多贏共贏的宗旨。