潘麗軍

（惠州市人大常委會法工委，廣東 惠州 516000）

地方立法公眾參與的問題及對策
——以惠州市為例

潘麗軍

（惠州市人大常委會法工委，廣東 惠州 516000）

地方立法公眾參與存在的問題有立法信息公開制度尚未建立、公眾主動性積極性不高、地方立法公眾參與途徑有限、公眾參與缺乏相應(yīng)的制度保障等。導(dǎo)致出現(xiàn)這些問題的原因主要有觀念、制度、利益和能力等方面的原因。切實提高公眾參與地方立法實效的對策是培育公眾參與責(zé)任意識、構(gòu)建公眾參與制度保障、破除公眾參與利益壁壘和提升公眾參與議法能力。

惠州市；地方立法；公眾參與

地方立法公眾參與是立法機(jī)關(guān)在立法過程中，通過開放的途徑讓公眾參與到法規(guī)、規(guī)章的起草、論證、聽證、評估、實施等環(huán)節(jié)并提出意見，立法機(jī)關(guān)決定是否采納并給予反饋的活動［1］。惠州市的立法機(jī)關(guān)是市人大及其常委會（地方性法規(guī)）和市人民政府（政府規(guī)章）。該文公眾是指除立法機(jī)關(guān)之外的所有人，包括公民、法人、其他組織。

2015年5月28日，廣東省十二屆人大常委會第十七次會議通過惠州、東莞等市人大及其常委會開始制定地方性法規(guī)的決定，自此，惠州市正式開啟地方立法工作，公眾參與地方立法實踐也隨之展開。惠州市的公眾參與地方立法，從形式上來看主要有組織人大代表調(diào)研、視察，專題座談和論證，網(wǎng)上公開征求意見等。2014年底，惠州市人大常委會未雨綢繆，著手組織開展地方立法需求專題調(diào)研，研究分析了在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”方面的立法需求，建立了《惠州市西枝江水系水質(zhì)保護(hù)條例》、《惠州市歷史文化名城保護(hù)條例》等十幾項法規(guī)項目的地方立法項目庫。在地方立法項目庫的基礎(chǔ)上，惠州市人大常委會進(jìn)一步征求縣區(qū)、市直各部門的意見，編制完成2015、2016年度立法工作計劃?！痘葜菔形髦邓|(zhì)保護(hù)條例》現(xiàn)已頒行，自該條例列入立法計劃后，市人大常委會組建了由常委會法工委和城建環(huán)資工委牽頭，市政府相關(guān)職能部門和有關(guān)縣（區(qū)）參加的起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組；抽調(diào)小組成員單位的業(yè)務(wù)骨干，并遴選相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、學(xué)者組成了起草組；在起草過程中，市人大常委會數(shù)次組織西枝江水系水質(zhì)保護(hù)立法調(diào)研和視察，召開立法專家論證會、相關(guān)部門及流域所在縣區(qū)座談會等，就立法的必要性和可行性，西枝江流域水系水質(zhì)保護(hù)存在的問題，生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎卮笾贫葮?gòu)建征求意見?！痘葜菔袣v史文化名城保護(hù)條例》在公眾參與地方立法上，除了沿用《惠州市西枝江水系水質(zhì)保護(hù)條例》的做法外，還就保護(hù)對象，諸如歷史街區(qū)淡水老街、水東街所涉及的業(yè)主、所有權(quán)人等利益相關(guān)人，開展了座談和實地問卷調(diào)查。

雖然惠州市的地方立法開局良好，但從當(dāng)前公眾參與地方立法具體實踐來看，公眾參與地方立法依然暴露出很多問題，公眾參與實效還有待發(fā)揮。

一、地方立法公眾參與存在的問題

（一）立法信息公開制度未建立，信息公開不充分

公眾有效參與地方立法的前提是全面、準(zhǔn)確、及時地獲得地方立法信息?；葜菔辛⒎C(jī)關(guān)和公眾之間的立法信息處于不對稱狀態(tài)。市人大常委會編制年度立法計劃僅征求黨委、政府意見，構(gòu)建具有立法規(guī)劃性質(zhì)的地方立法項目庫也僅在網(wǎng)上征求過公眾意見，項目庫建議項目主要源自政府部門，很少來自公眾。審議機(jī)關(guān)采取公開征求意見的方式僅限于在惠州人大信息網(wǎng)上刊登法規(guī)（草案）［1］，宣傳廣度和公眾知曉度不夠，在法規(guī)草案征求公眾意見過程中，也并未公布立法背景資料、擬定草案的依據(jù)和起草情況說明等其他信息；除了參與起草的專家學(xué)者外，其他公眾所能了解到的也僅僅是法規(guī)草案本身，對于法規(guī)的必要性、可行性等并不了解，他們只能局限于對法規(guī)草案內(nèi)容的理解和討論上，難以對法規(guī)草案做出全面、準(zhǔn)確的評價；即使能提出意見，這些意見也只是建立在局部的、甚至是錯誤理解的基礎(chǔ)上，很難提出有建設(shè)性的意見；征求得到的意見多數(shù)是有關(guān)部門、專家、學(xué)者的意見，而來自群眾或者其他社會組織的意見較少，且較多與實際不符。迄今為止，除在《惠州市制定地方性法規(guī)條例》中原則性規(guī)定了地方立法信息公開外，與之配套的、具體的立法信息公開制度尚未建立［2］。

（二）立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)性過強(qiáng)，公眾主動積極性不高

惠州市的實踐中尚未見應(yīng)公眾主動要求而開啟的公眾參與，公眾參與地方立法實踐還處于立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)的層面，公眾參與的啟動純屬于立法機(jī)關(guān)公權(quán)力作用下的被動式啟動，立法機(jī)關(guān)在公眾參與方面擁有絕對的主導(dǎo)權(quán)和自由裁量權(quán)，主導(dǎo)著公眾參與的形式和程序。不僅如此，惠州市公眾參與地方立法實踐還具有很大隨意性，如立法信息是否公開、何時公開以及公開哪些立法信息完全取決于立法機(jī)關(guān)的態(tài)度；征求意見的時間長短，座談會、論證會參與人員的組成，公眾意見的吸收和采納等都由立法機(jī)關(guān)決定；論證會、聽證會召開與否也取決于立法機(jī)關(guān)的意志；采取一種或者幾種形式以及何種方式征求公眾意見也完全取決于立法機(jī)關(guān)的主觀認(rèn)識。立法機(jī)關(guān)往往出于立法成本等因素的考慮，在征求公眾意見上，多數(shù)采取網(wǎng)上征求意見、書面征求意見和召開座談會、論證會等行政成本相對較低或簡便易行的方式，通過召開聽證會征求公眾意見方式由于成本高、程序復(fù)雜而用之較少。實際上，在公眾參與諸形式當(dāng)中，公眾能夠主動參與的形式只有網(wǎng)上征求意見一種，書面征求意見、召開座談會、論證會、立法調(diào)研等形式都由立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)，除人大代表、專家學(xué)者或者有關(guān)單位之外，較少有普通公眾受邀參與。多數(shù)公眾對地方立法的態(tài)度也比較冷漠，參與意識不強(qiáng)。公眾潛意識認(rèn)為立法機(jī)關(guān)立法行為與民眾之間不存在直接關(guān)系，即使少數(shù)公眾參與到地方立法，也多屬感性而非理性的表達(dá)，一般只關(guān)注眼前利益以及對自己產(chǎn)生直接影響的議題，而對那些具有前瞻性、全局性和長遠(yuǎn)性的政策和制度規(guī)劃關(guān)注度不高，缺乏參與的激情和興趣。可見，惠州市公眾參與地方立法是自上而下的被動式參與，未形成真正獨立的、自覺的、自下而上的主動式公眾參與，公眾參與地方立法的積極性和主動性很難發(fā)揮。

（三）地方立法公眾參與途徑有限，有效程度不夠

參與的目的是產(chǎn)生影響。地方立法中的公眾參與，參與人必須擁有能充分的、實質(zhì)影響立法內(nèi)容的機(jī)會，而非形式的、陪襯的參與［3］。參與的有效性是公眾參與的核心問題，只有對立法決策產(chǎn)生實際影響的公眾參與才是有效的參與。網(wǎng)上征求意見，座談、論證、聽證是當(dāng)前惠州幾種主要公眾參與形式。座談、論證因為時空的限制，公眾難以廣泛深入?yún)⑴c。利用網(wǎng)絡(luò)來征詢意見，已經(jīng)出現(xiàn)上網(wǎng)主體的普遍性不夠、代表性單一、真實性不足等問題。立法聽證是現(xiàn)階段地方立法公眾參與新的有效措施，但惠州還未實行。市政府在規(guī)范性文件起草階段就涉及公眾重大利益的規(guī)定舉行過聽證，雖不屬于嚴(yán)格意義上的立法聽證，但也暴露出“重形式，輕實質(zhì)”的問題。當(dāng)前惠州市公眾參與地方立法總的來說，普遍存在深度和廣度不夠，通常局限于極少部分的立法領(lǐng)域或立法的某一過程，公眾參與地方立法影響力十分有限?，F(xiàn)階段，參與的有效性是存疑的：公眾所提出的意見和建議是否采納完全取決于立法機(jī)關(guān)的主觀選擇；公眾參與是否能夠影響地方立法決策完全取決于立法機(jī)關(guān)的態(tài)度；公眾對于自己提出的意見是否對立法產(chǎn)生了影響無從知曉。

（四）公眾參與缺乏相應(yīng)的制度保障，呈無序狀態(tài)

一方面很多熱心公眾想?yún)⑴c立法而不知如何參與，另一方面立法機(jī)關(guān)沒能引導(dǎo)好公眾的有序參與，尤其缺乏系統(tǒng)的、符合惠州本地實際的制度設(shè)計。公眾參與地方立法本地制度的缺失，以及公眾參與地方立法制度的上位法模糊和缺乏可操作性，這些都使惠州市公眾參與地方立法帶有很大隨意性和偶然性，呈現(xiàn)無序狀態(tài)。審視現(xiàn)行《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》，我們不難發(fā)現(xiàn)，立法機(jī)關(guān)把草案公開征求意見看做成一種行政自由裁量性行為。我國現(xiàn)沒有統(tǒng)一的公眾參與地方立法的法律規(guī)范，所以各地在公眾參與問題上主要依據(jù)各個單行法的零散規(guī)定。即便是這些零散的規(guī)定也僅僅是“提及”公眾參與，并未對公眾參與具體形式做周密細(xì)致的程序規(guī)定，缺少相應(yīng)的配套制度?？v觀各地立法實踐，普遍存在公眾參與地方立法反饋機(jī)制缺失和聽證制度不完備，公眾提出的意見是否采納完全取決于立法機(jī)關(guān)的決斷，個別環(huán)節(jié)引導(dǎo)公眾參與只是為了讓立法程序看起來更加“完美”而不是為了真正聽取公眾意見而促進(jìn)法案的完善，這就導(dǎo)致立法機(jī)關(guān)對公眾意見“重收集輕處理”、“只聽不取”、“有參與無結(jié)果”的現(xiàn)象比較普遍，公眾參與流于形式。

二、地方立法公眾參與問題成因分析

（一）觀念上的原因

觀念是人們對事物主觀與客觀認(rèn)識系統(tǒng)化的集合。我國行政權(quán)力高度集中的政治文化源遠(yuǎn)流長，這種傳統(tǒng)政治文化形成的“與世無爭”的大眾心理傾向，不利于公眾的民主意識和政治參與意識的增長積淀，這在客家文化特征明顯的惠州表現(xiàn)尤為突出。這種傳統(tǒng)的政治文化也使得立法機(jī)關(guān)不具有主動引導(dǎo)公眾自主參與地方立法的動力。立法機(jī)關(guān)不能主動的營造參與型民主政治氛圍，反過來又會影響普通公眾的行為方式和處事原則，缺乏權(quán)利意識、主體意識的普通公眾不可能積極、主動地參與到地方立法活動中來。

（二）制度上的原因

公眾參與地方立法需要一系列制度來保障，完善的公眾參與制度，是保障公眾參與的權(quán)利、根本提高公眾參與深度和廣度的基礎(chǔ)，也是發(fā)揮公眾參與作用的前提［4］。立法法的出臺使公眾參與地方立法開始走上法制化的軌道，但相對于當(dāng)前地方立法實踐而言，立法法的相關(guān)規(guī)定顯得過于粗疏，缺乏可操作性。當(dāng)前《規(guī)章制定程序條例》以及一些地方性法規(guī)、規(guī)章中涉及公眾參與地方立法的條款，不僅原則，還很籠統(tǒng)，且多屬于任意性、授權(quán)性規(guī)范。如《規(guī)章制定程序條例》第15條，立法機(jī)關(guān)不僅為判斷是否直接涉及公眾切身利益的主體，也是判斷公眾是否有重大意見分歧的主體，對于是否聽證、怎樣聽證都由立法機(jī)關(guān)決定。

很多地方性法規(guī)和規(guī)章規(guī)定了立項、起草、評估、論證、審議、表決等各個階段的公眾參與，但公眾參與制度供給仍顯不足。首先，公眾參與相關(guān)的規(guī)定只體現(xiàn)了在立法過程中立法機(jī)關(guān)應(yīng)予征求公眾意見，沒有規(guī)定其保障公眾參與的責(zé)任和義務(wù)，因此，即使在公眾參與上出現(xiàn)不足，立法機(jī)關(guān)也不需要承擔(dān)不利的法律后果，公眾參與權(quán)利的實現(xiàn)缺乏實體上的保障。其次，各地公眾參與現(xiàn)行規(guī)定大多集中在起草和審查階段，審議或研究通過、評估階段涉及的較少，而且有關(guān)條款的規(guī)定基本上集中在規(guī)定公眾參與可以或應(yīng)當(dāng)采取何種形式上，對于公眾意見收集和處理只是原則規(guī)定，對于公眾參與各種形式的程序要求以及如何處理公眾意見等都沒有具體程序規(guī)定，公眾參與權(quán)利的實現(xiàn)缺乏程序保障。

（三）利益上的原因

立法活動是最主要的、最有效的利益分配方式。在法治社會，一部良好的法律出臺，往往是立法機(jī)關(guān)與公眾二者之間就立法事項進(jìn)行平等對話，有序協(xié)商甚至博弈的結(jié)果。在惠州市的地方立法實踐中，一些單位或部門往往試圖把地方立法作為擴(kuò)大自己權(quán)限、維護(hù)自己私利的工具，力圖將本單位、本部門利益披上“合法”外衣，以實現(xiàn)“行政權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益法制化”。公眾參與到地方立法中來，必然會代表公共利益，必然與部門利益產(chǎn)生沖突，因此，少數(shù)部門往往會通過有意無意忽視、限制甚至剝奪公眾參與地方立法權(quán)利，為公眾參與地方立法附加不合理義務(wù)等手段，以達(dá)到減少甚至排除公眾參與地方立法的目的。在當(dāng)前權(quán)力得不到有效制約的大背景下，地方立法權(quán)同樣也缺少制約，在公眾缺位、公共利益嚴(yán)重缺失的情況下，立法的頂層設(shè)計就有可能將既有利益格局固化，而公眾——公共利益的實際承擔(dān)者和享有者卻成了局外人?？梢哉f，部門利益是公眾有序參與地方立法的主要制約因素。

（四）能力上的原因

立法機(jī)關(guān)及立法工作者與參與立法的公眾，就像在舞臺上一對舞者，任一方舞技的生疏或低劣，都會影響舞蹈的完美演繹。因而，公眾自身的素質(zhì)以及當(dāng)前地方立法的非專業(yè)化、非職業(yè)化，從能力上嚴(yán)重影響著公眾參與地方立法。目前，惠州市普通公眾參與地方立法的能力仍然普遍偏低，能夠經(jīng)常參與地方立法的公眾數(shù)量相對較少，具備法律知識和較高地方立法專業(yè)知識水平、能夠有效參與地方立法的公民占全市人口比例非常低。公眾的參與也多是分散的，非組織化的。西方國家的公眾更多的是以利益集團(tuán)的形式而非以個體的名義參與立法，規(guī)?；虼蠡蛐〉睦婕瘓F(tuán)代表了它們的成員，即一部分公眾的利益。雖然我國已具有諸如民主黨派、工青婦等特殊社會團(tuán)體，以及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會、律師協(xié)會等各種協(xié)會，但這些團(tuán)體和協(xié)會均帶有濃厚的政治組織色彩，與立法機(jī)關(guān)關(guān)系良好；在參與立法過程中，與立法機(jī)關(guān)基本上是一種合作、共事的關(guān)系，對立法機(jī)關(guān)的制約作用很小。因此，利益集團(tuán)的利益表達(dá)在我國地方立法中是非常不充分的，很難形成良性博弈，也很難實現(xiàn)立法正義。具體到惠州市，參與立法的公眾多數(shù)還是以個人的名義參與，組織化參與少，公眾個體往往因為參與意識不足、參與能力不夠、參與時間和精力等問題而不去參與。

優(yōu)質(zhì)的地方立法需要高素質(zhì)的專業(yè)立法工作者，地方立法工作者作為立法的決策者、起草者、審議者，構(gòu)成了地方立法活動中的主導(dǎo)因素，其素質(zhì)高低和能力強(qiáng)弱，直接影響到公眾參與等諸多地方立法的方面和環(huán)節(jié)，決定著地方立法的質(zhì)量。我國長期忽視對地方立法隊伍的培養(yǎng)，導(dǎo)致了地方立法專業(yè)化、職業(yè)化程度不高，地方立法工作者素質(zhì)參差不齊、水平總體偏低［5］。很多地方立法工作者對自己所從事的地方立法工作的本質(zhì)規(guī)律并未進(jìn)行深入研究和系統(tǒng)把握，對如何正確開展地方立法工作依然不夠明晰。由于我國行政權(quán)的傳統(tǒng)強(qiáng)勢，加之大多數(shù)地方立法工作者本身也來自行政機(jī)關(guān)或剛退身于行政事務(wù)，他們總是在自覺和不自覺地運(yùn)用行政的思維或方式方法從事地方立法工作，不能正確引導(dǎo)、應(yīng)對公眾參與，反而負(fù)面影響了公眾參與。

三、提升地方立法公眾參與實效的對策

（一）培育公眾參與的責(zé)任意識

觀念是行為的先導(dǎo)。一方面，要樹立公眾的主體、權(quán)利意識，強(qiáng)化參與意識，消除傳統(tǒng)文化的消極影響，營造參與型民主政治文化氛圍，培育參與型立法文化，逐步引導(dǎo)公眾參與地方立法，使公眾參與向主動式積極參與轉(zhuǎn)變。另一方面，立法機(jī)關(guān)及地方立法工作者也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到公眾參與地方立法不是你的恩賜，而是公眾的一項政治權(quán)利，從而摒棄官本位思想，改變幕后操作、立法壟斷的狀況；并樹立民主協(xié)商、權(quán)力（利）博弈理念，尊重公眾的主體地位和參與權(quán)利，平等的對待公眾的意見。

（二）構(gòu)建公眾參與的制度保障

1.建立立法信息公開制度。范圍上，除了法定應(yīng)予保密的外，應(yīng)公開所有與立法有關(guān)的信息資料；內(nèi)容上，要提供相對完整的、真實的立法背景資料、立法依據(jù)、設(shè)置的主要制度及其影響、立法草案重大爭議問題等立法信息；方式上，既要充分利用傳統(tǒng)媒體，也要大膽嘗試以智能手機(jī)終端為載體的微信、APP等新興媒介，或者建立專門的立法信息網(wǎng)絡(luò)共享和發(fā)布平臺，盡量擴(kuò)大覆蓋面，提高公眾知曉率；環(huán)節(jié)上，應(yīng)該體現(xiàn)在立項、起草、審查、審議或表決通過、評估、修改等立法活動的各個環(huán)節(jié)；在條件允許的情況下，通過網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播直播法規(guī)草案聽證、審議、表決等過程。此外，盡快研究制定地方立法信息公開辦法，從頂層設(shè)計上確?！伴_門立法”精神落到實處。

2.系統(tǒng)構(gòu)建地方立法公眾參與的程序保障機(jī)制?；葜莨妳⑴c隨意性強(qiáng)、有效性差，其根本原因在于程序保障的缺失。應(yīng)當(dāng)針對公眾參與各種形式和不同環(huán)節(jié)，參與的不同公眾界別（類別），分別設(shè)計可行的程序和具體規(guī)則，將立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)的現(xiàn)狀轉(zhuǎn)向制度主導(dǎo)，限制立法機(jī)關(guān)的自由裁量。其中重點構(gòu)建兩項機(jī)制：一是構(gòu)建公眾意見接收反饋機(jī)制，明確公眾意見的采納方式和效力。具體包括建立健全意見收集、分析、歸納、整理制度，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)一步健全公眾意見采納情況說明理由和反饋制度；對于公眾意見是否采納存在重大分歧的，應(yīng)當(dāng)啟動聽證、論證程序以決定是否采納；明確規(guī)定如果出現(xiàn)某些條款公眾意見集中反對或者反對意見達(dá)到一定程度時不得通過這些條款，增強(qiáng)公眾意見對地方立法的影響力。二是構(gòu)建完備有效的立法聽證機(jī)制，具體包括最大程度擴(kuò)大聽證的范圍，并將聽證程序列為地方立法的必經(jīng)程序；規(guī)范立法聽證活動，增強(qiáng)聽證的程序性、辯論性、質(zhì)證性以加強(qiáng)程序正義，確保利益相關(guān)人代表參與聽證，并能夠充分表達(dá)意見；明確經(jīng)嚴(yán)格聽證程序產(chǎn)生的聽證筆錄對立法機(jī)關(guān)、參與聽證的各方均具有約束力，并建立聽證意見聽取與選擇的表決制［6］。

3.明確立法機(jī)關(guān)在地方立法公眾參與方面的義務(wù)。明確規(guī)定立法機(jī)關(guān)的法律責(zé)任和義務(wù)，及時追究應(yīng)當(dāng)采取法定形式征求公眾意見而未采取，導(dǎo)致不良立法后果的立法機(jī)構(gòu)的責(zé)任。對缺乏公眾參與要素的法規(guī)草案，立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充征求公眾意見，或者退回起草單位重新組織公眾參與；缺乏公眾參與要素的法規(guī)草案如處于審議階段的，可不予提請審議或不予審議通過；從根本上阻卻立法機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)在組織公眾參與地方立法上的任性，使公眾參與權(quán)利得到充分保障。

4.探索構(gòu)建地方立法公眾參與的救濟(jì)制度。在地方性法規(guī)、規(guī)章公布實施后，公眾對有關(guān)規(guī)定有異議，認(rèn)為不合理甚至是違反上位法的，有權(quán)通過一定程序提請有權(quán)機(jī)關(guān)啟動審查，有權(quán)機(jī)關(guān)必須啟動審查程序，根據(jù)審查結(jié)論依法進(jìn)行處理，并將審查結(jié)果公之于眾；在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步構(gòu)建訴訟特別是行政訴訟中，當(dāng)事人申請司法機(jī)關(guān)啟動有權(quán)機(jī)關(guān)審查的銜接機(jī)制；這就是公民參與地方立法救濟(jì)性參與的制度構(gòu)建。在地方性法規(guī)、規(guī)章公布實施前的公眾參與，屬于預(yù)防性參與，預(yù)防性參與是公民參與地方立法的最主要環(huán)節(jié)。公民預(yù)防性參與和救濟(jì)性參與的有效結(jié)合，可以實現(xiàn)公民從“立法”到“執(zhí)法”的全過程的有序參與。

（三）破除公眾參與的利益壁壘

地方立法公眾參與中破除利益壁壘主要是打破部門利益對公眾參與地方立法的阻礙［7］。上文所述的系統(tǒng)構(gòu)建相關(guān)制度是一般意義上的對部門利益的預(yù)防和阻卻，但最根本的途徑是拓寬法規(guī)草案的起草渠道，重視地方立法智庫及其智庫專家、高校學(xué)者在起草工作中的作用，改變單純部門起草的做法。部門起草法規(guī)很自然的會“夾帶私貨”，會從自己立場、部門利益出發(fā)，擴(kuò)大自己利益、排除其他部門和公眾利益，進(jìn)而為達(dá)到實現(xiàn)部門利益最大化之目的［8］；部門起草法規(guī)也會一定程度上出現(xiàn)不真正重視發(fā)揮專家、學(xué)者在立法中的獨立作用，想方設(shè)法弱化、虛化公眾參與的現(xiàn)象。改變的具體方式有：在草案核心起草組的組建中，硬性規(guī)定應(yīng)當(dāng)入列的專家學(xué)者、人大代表、利益相關(guān)人代表的名額或比例；探索雙軌制、多軌制起草形式，即在部門起草的同時也委托地方立法智庫、高校平行起草，對各草案再由更高機(jī)關(guān)審核綜合。此外，對涉及全局性、基礎(chǔ)性，或難度較大的法規(guī)起草，尤其要強(qiáng)調(diào)專家、學(xué)者，人大代表和利益相關(guān)的普通公眾的參與；在日常的立法工作中，要多聽取和重視相關(guān)專家和學(xué)者建議意見，從理論和實踐上，對立法中的難點問題進(jìn)行分析論證，避免立法的部門利益化傾向。

（四）提升公眾參與的議法能力

公眾參與議法能力是立法機(jī)關(guān)應(yīng)對公眾參與能力和公眾參與立法能力二者的綜合。立法機(jī)關(guān)應(yīng)對公眾參與能力和公眾參與立法能力二者互為基礎(chǔ)，相互影響，共同決定了公眾參與議法能力的強(qiáng)弱。

在提升公眾的參與能力方面，應(yīng)強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)各種行業(yè)協(xié)會、社會團(tuán)體等公眾團(tuán)體積極參與地方立法，提高公眾參與的組織化程度，促進(jìn)高質(zhì)量公眾意見的形成，提高公眾參與的有效性和有序性。行業(yè)協(xié)會等公眾團(tuán)體，其本質(zhì)屬利益集團(tuán)，相對于個體而言，利益集團(tuán)掌握更豐富的信息、人力、物力、專業(yè)知識、專業(yè)技能等立法資源，更熟悉立法程序和公眾的立法權(quán)利，也更清楚如何行使權(quán)利。在利益多元化的現(xiàn)代社會中，利益集團(tuán)在參與地方社會事務(wù)方面的作用越來越明顯。在地方立法過程中，利益集團(tuán)能夠利用組織充沛的人力、財力等資源優(yōu)勢，使成員個體的意愿和意見得到更充分的、理性的表達(dá)，而且有組織的少數(shù)公民的選擇也會比無組織的大量公民的選擇更易受到認(rèn)真對待。通過利益集團(tuán)參與地方立法更具有效率，也更能對地方立法產(chǎn)生實質(zhì)影響。當(dāng)前惠州市尤其要重視律師協(xié)會、小區(qū)業(yè)主委員會等權(quán)利意識強(qiáng)烈、表達(dá)能力強(qiáng)、參與積極性高、具有一定獨立性的社會團(tuán)體在城市建設(shè)與管理領(lǐng)域參與地方立法的獨特作用。

在提升立法機(jī)關(guān)應(yīng)對公眾參與能力方面，應(yīng)強(qiáng)調(diào)“專業(yè)的事由專業(yè)的人來做”。在地方立法工作機(jī)構(gòu)中成立或明確專門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，專司負(fù)責(zé)公眾有序參與地方立法工作，統(tǒng)一開展立法信息的公開，立法建議的收集與反饋，座談、論證和聽證的組織協(xié)調(diào)，系統(tǒng)研究制定公眾參與地方立法制度等；選任具有心理學(xué)、大眾傳播學(xué)、調(diào)查統(tǒng)計學(xué)、立法學(xué)等專業(yè)知識背景的人員充實之，確保專業(yè)人員在專業(yè)機(jī)構(gòu)專業(yè)承辦公眾參與地方立法事宜。

［1］黃龍云，肖志恒.廣東地方立法實踐與探索［M］.廣州：南方出版?zhèn)髅綇V東人民出版社，2015：1-15.

［2］石佑啟，潘高峰，朱最新.中國地方立法發(fā)展報告（2014）［M］.廣州：廣東教育出版社，2015：193-200.

［3］徐向華.中國立法關(guān)系論［M］.杭州：浙江人民出版社，1999：21-23.

［4］周旺生.立法學(xué)［M］.北京：法律出版社，2004：2-6.

［5］苗連營.立法程序論［M］.北京：中國檢察出版社，2001：6-8.

［6］桂林，陳保重.公眾參與地方立法的實踐與完善［J］.理論探索，2011（3）：139-141.

［7］張巍，王恒昕.淺談地方行政立法中公眾參與的意義［J］.世紀(jì)橋，2012（9）：118-119.

［8］陳俊.公民有序參與地方立法的制約因素及解決［J］.淮南師范學(xué)院學(xué)報，2013（16）：64-66.

【責(zé)任編輯：孫健】

Problems and Solutions of Public Participation in Local Legislation——The Case of Huizhou

PAN Lijun
（Legal Work Committee，the Standing Committee of Huizhou Municipal People's Congress，Huizhou 516000，Guangdong，China）

The problems existing in the public participation in local legislation can be summarized as follows：legislation information disclosure system has not yet been established，the public initiative enthusiasm is not high，the ways for local legislation in terms of public participation are limited，as a result，there is a lack of corresponding institutional guarantee for public participation，and so on. These problems are mainly caused by reasons concerning concept，system，interests and ability and others.The countermeasures to facilitate the public participation in local legislation and to improve its effectiveness are for the purposes of cultivating the public awareness of responsibility in participation，of having institutional guarantee for public participation，of eliminating the interest barriers in public participation，and of building the capabilities in public participation.

Huizhou；local legislation；public participation

G635.1

A

1671-5934（2017）01-0013-06

2016-11-20

惠州市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目（SK2015A132）

潘麗軍（1978-），男，湖南常德人，法學(xué)碩士，惠州市人大常委會法工委辦公室副主任，惠州仲裁委員會仲裁員，研究方向為地方立法與民事審判。