何 霖

(四川文理學(xué)院 學(xué)報(bào)編輯部，四川 達(dá)州 635000)

我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法模式研究

何 霖

(四川文理學(xué)院 學(xué)報(bào)編輯部，四川 達(dá)州 635000)

巨災(zāi)保險(xiǎn)立法既有專項(xiàng)立法、綜合立法之分，又有單獨(dú)立法、修訂立法、補(bǔ)充立法之別。專項(xiàng)立法是我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度的當(dāng)下選擇，綜合性單獨(dú)立法模式則是我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度的最終選擇。應(yīng)對(duì)我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法的短期、中期、長(zhǎng)期目標(biāo)予以初步規(guī)劃。

巨災(zāi)保險(xiǎn)；立法模式；專項(xiàng)立法；綜合性單獨(dú)立法

2008年汶川大地震后，我國(guó)《防震減災(zāi)法》(2008年12月27日修訂通過)明確提出“國(guó)家發(fā)展有財(cái)政支持的地震災(zāi)害保險(xiǎn)事業(yè)，鼓勵(lì)單位和個(gè)人參加巨災(zāi)保險(xiǎn)”，保監(jiān)會(huì)也加快了巨災(zāi)保險(xiǎn)立法的準(zhǔn)備工作，并積極支持有條件的地區(qū)開展巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)。2016年5月11日，中國(guó)保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部印發(fā)《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度實(shí)施方案》。7月1日，城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品全面銷售，我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)初見成效。

在巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的構(gòu)建中，法律制度的設(shè)計(jì)居于首要地位。十多年來(lái)，學(xué)界對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法尤其是立法模式爭(zhēng)論不休。目前，任自力、梁昊然等學(xué)者認(rèn)為，專項(xiàng)立法的難度較小，可操作性強(qiáng)，與我國(guó)實(shí)際情況相符[1][2]56；黃軍輝、劉春華等認(rèn)為制定巨災(zāi)保險(xiǎn)基本法(綜合性巨災(zāi)保險(xiǎn)法)為當(dāng)務(wù)之急①；曾文革、張琳則認(rèn)為我國(guó)應(yīng)制定《巨災(zāi)保險(xiǎn)基本法》，并對(duì)主要災(zāi)種單獨(dú)立法如針對(duì)地震災(zāi)害制定《地震保險(xiǎn)法》，基本法與專項(xiàng)法立法同步進(jìn)行[3]。本文對(duì)現(xiàn)有巨災(zāi)保險(xiǎn)立法模式作簡(jiǎn)單介紹，結(jié)合我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)實(shí)踐，探討我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法模式之最佳選擇。

一 巨災(zāi)保險(xiǎn)現(xiàn)有立法模式之考察

(一)專項(xiàng)立法與綜合立法

依據(jù)巨災(zāi)保險(xiǎn)承保風(fēng)險(xiǎn)種類，巨災(zāi)保險(xiǎn)立法可分為專項(xiàng)立法和綜合立法。

1.專項(xiàng)立法

所謂專項(xiàng)立法，是指對(duì)單種巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的巨災(zāi)保險(xiǎn)予以規(guī)制的立法模式。目前實(shí)行專項(xiàng)立法的有日本地震保險(xiǎn)、美國(guó)洪水保險(xiǎn)、土耳其地震保險(xiǎn)、澳大利亞洪水保險(xiǎn)、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)地震保險(xiǎn)及我國(guó)城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)等。

2.綜合立法

所謂綜合立法，是指對(duì)多種巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的巨災(zāi)保險(xiǎn)予以規(guī)制的立法模式。目前實(shí)行綜合立法的有新西蘭巨災(zāi)保險(xiǎn)、法國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)、挪威巨災(zāi)保險(xiǎn)、西班牙巨災(zāi)保險(xiǎn)、冰島巨災(zāi)保險(xiǎn)、瑞士巨災(zāi)保險(xiǎn)等。

(二)單獨(dú)立法、修訂立法與補(bǔ)充立法

依據(jù)立法形式，巨災(zāi)保險(xiǎn)立法可分為單獨(dú)立法、修訂立法、補(bǔ)充立法。

1.單獨(dú)立法

所謂單獨(dú)立法，是指由立法機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)予以規(guī)制。

巨災(zāi)保險(xiǎn)立法也有廣義、狹義之分。廣義的單獨(dú)立法，是指從中央到地方一切國(guó)家機(jī)關(guān)針對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)制定和變動(dòng)各種規(guī)范性文件的活動(dòng)。狹義的單獨(dú)立法，則是由擁有立法權(quán)的立法機(jī)關(guān)專門制定規(guī)范性文件對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)予以規(guī)制，在我國(guó)，即為全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。

2.修訂立法

所謂修訂立法②，是指通過對(duì)既有法律的修訂，增加巨災(zāi)保險(xiǎn)的相關(guān)內(nèi)容。修訂立法對(duì)承保風(fēng)險(xiǎn)沒特殊要求，但修訂對(duì)象為現(xiàn)有法律。

美國(guó)加州地震保險(xiǎn)為修訂立法，其主要通過對(duì)《加州保險(xiǎn)法》之補(bǔ)充、修訂而完成。最早見于1984年《強(qiáng)制提供法案》，強(qiáng)制要求保險(xiǎn)人向投保人提供住宅地震保險(xiǎn)。其后經(jīng)過數(shù)次補(bǔ)充，僅1996年加州議會(huì)就通過了3個(gè)有關(guān)加州地震保險(xiǎn)局的《地震保險(xiǎn)法修正案》。目前《加州保險(xiǎn)法》在第二編第8.5章對(duì)地震保險(xiǎn)予以規(guī)定。

澳大利亞洪水保險(xiǎn)其實(shí)質(zhì)亦為修訂立法，其1984年《保險(xiǎn)合同法》雖規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)財(cái)險(xiǎn)保單中包含巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，但直到2012年《保險(xiǎn)合同法》(修正案)通過，才從法律上強(qiáng)制要求保險(xiǎn)人須提供洪水保險(xiǎn)。

3.補(bǔ)充立法

亦稱延伸立法，是對(duì)法律的一種補(bǔ)充規(guī)定，一般由行政機(jī)關(guān)因執(zhí)行法律而訂立的施行條例或細(xì)則。

在實(shí)踐中，無(wú)論是采用單獨(dú)立法模式，還是修訂立法模式，一般都與補(bǔ)充立法相結(jié)合。這是因?yàn)榉傻暮?jiǎn)明性致使其很難將其實(shí)施細(xì)則作出詳細(xì)規(guī)定和說(shuō)明，所以往往需要授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定實(shí)施細(xì)則，以保證法律的施行。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在“保險(xiǎn)法”中增加了地震保險(xiǎn)的相關(guān)內(nèi)容，是為修訂立法；其于2001年底公布的《財(cái)團(tuán)法人住宅地震保險(xiǎn)基金捐助章程》、《財(cái)團(tuán)法人住宅地震保險(xiǎn)基金管理辦法》、《住宅地震保險(xiǎn)共保及危險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制實(shí)施辦法》等法令，則為補(bǔ)充立法。

二 我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法模式之當(dāng)下選擇

(一)戰(zhàn)略規(guī)劃

早在2006年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見》，就明確提出了“建立國(guó)家財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系”的目標(biāo)。2014年初，保監(jiān)會(huì)會(huì)同有關(guān)部委“制訂了‘中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、地方破題開局、行業(yè)急用先建’的‘三條線，齊步走’的制度戰(zhàn)略”。6月，深圳試點(diǎn)率先破冰。10月14日，保監(jiān)會(huì)副主席周延禮表示：“我國(guó)救災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)分三步走：一是2014年底前完成專題研究工作，明確巨災(zāi)保險(xiǎn)制度框架；二是在2017年底前完成巨災(zāi)保險(xiǎn)立法工作，推動(dòng)出臺(tái)《地震巨災(zāi)保險(xiǎn)條例》，研究建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金；三是2017-2020年進(jìn)入全面實(shí)施階段，逐步將巨災(zāi)保險(xiǎn)制度納入國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)綜合體系中”[4]。

(二)現(xiàn)實(shí)選擇

1.實(shí)踐方面。我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)實(shí)踐經(jīng)歷了由綜合巨災(zāi)保險(xiǎn)向?qū)ｍ?xiàng)巨災(zāi)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)向的過程。在巨災(zāi)保險(xiǎn)地方試點(diǎn)中，前期開展的深圳、寧波、濰坊試點(diǎn)均為綜合型巨災(zāi)保險(xiǎn)，后期開展的大理農(nóng)房地震保險(xiǎn)試點(diǎn)、四川居民住房地震保險(xiǎn)試點(diǎn)則以地震這一單一風(fēng)險(xiǎn)為承保風(fēng)險(xiǎn)。2016年7月1日，在全國(guó)范圍內(nèi)鋪開的城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)，亦是專項(xiàng)巨災(zāi)保險(xiǎn)。正如《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度實(shí)施方案》所言，“選擇地震災(zāi)害為主要災(zāi)因……以地震巨災(zāi)保險(xiǎn)為突破口……盡早惠及民生”[5]。

2.立法方面。最初，曾有制定《巨災(zāi)保險(xiǎn)條例》的說(shuō)法流出，直到2014年我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度頂層設(shè)計(jì)出臺(tái)時(shí)，方確定以地震保險(xiǎn)為突破口，先行制定《地震巨災(zāi)保險(xiǎn)條例》。2014年8月20日，中國(guó)保監(jiān)會(huì)副主席王祖繼表示我國(guó)將首先“以地震巨災(zāi)保險(xiǎn)條例作為突破口，推動(dòng)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法，將巨災(zāi)保險(xiǎn)納入法制化、規(guī)范化的災(zāi)后防范救助體系。”[6]2015年，《地震巨災(zāi)保險(xiǎn)條例》已完成“行業(yè)內(nèi)征求意見稿”“專家征求意見稿”，將通過城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)的實(shí)踐探索，予以完善后正式出臺(tái)。

(三)未來(lái)需求

從目前情況來(lái)看，先行制定《地震巨災(zāi)保險(xiǎn)條例》，打開巨災(zāi)保險(xiǎn)立法困局，已成定勢(shì)。但是，《地震巨災(zāi)保險(xiǎn)條例》的出臺(tái)不是終點(diǎn)，而是我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度的起點(diǎn)。

首先，選擇地震巨災(zāi)保險(xiǎn)作為突破口，既是因?yàn)榈卣馂?zāi)害破壞力強(qiáng)，所造成損失巨大，普通住宅和民眾很難抵御；也是因?yàn)榈卣痫L(fēng)險(xiǎn)為多數(shù)商業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品所排除，即便是有地震附加險(xiǎn)，考慮到風(fēng)險(xiǎn)因素，商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)往往將費(fèi)率設(shè)置較高，民眾很難買到一款保額和價(jià)格都稱心如意的地震保險(xiǎn)產(chǎn)品，而洪水、臺(tái)風(fēng)等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)往往包含在普通商業(yè)保險(xiǎn)承保范圍。因此，在現(xiàn)階段，政策性地震巨災(zāi)保險(xiǎn)為民眾之所需，為民眾之所急。其次，在我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度實(shí)施之初，需要選擇難度較小、易于操作的單一風(fēng)險(xiǎn)巨災(zāi)產(chǎn)品來(lái)試水，通過在全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)踐探索，為下一步立法工作提供參考。我國(guó)地震多發(fā)，地震數(shù)據(jù)積累較為豐富，風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃較為成熟，且有商業(yè)性地震保險(xiǎn)和地震保險(xiǎn)地方試點(diǎn)為基礎(chǔ)。從前期地方試點(diǎn)來(lái)看，深圳、寧波、濰坊試點(diǎn)均為綜合巨災(zāi)保險(xiǎn)模式，大理、四川試點(diǎn)以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)均為地震巨災(zāi)保險(xiǎn)模式，其他的臺(tái)風(fēng)、洪水等專項(xiàng)巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)尚未正式啟動(dòng)，因此，選擇地震巨災(zāi)保險(xiǎn)作為突破口，既方便吸取前期試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，又利于后期地方試點(diǎn)與城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的銜接和并軌工作。再次，先期選擇地震巨災(zāi)保險(xiǎn)，也是符合我國(guó)保險(xiǎn)行業(yè)發(fā)展水平的。我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)間較短，綜合實(shí)力、技術(shù)手段、風(fēng)險(xiǎn)抵御能力與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在較大的差距，尤其是在家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)領(lǐng)域的差距更為明顯。因此，選擇單一風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)品種，是符合我國(guó)保險(xiǎn)行業(yè)發(fā)展水平的，也能夠通過單一風(fēng)險(xiǎn)巨災(zāi)保險(xiǎn)的推廣，逐漸提升保險(xiǎn)業(yè)的技術(shù)水平，在條件成熟之后發(fā)展綜合性巨災(zāi)保險(xiǎn)。因此，我們可以肯定的是，以地震巨災(zāi)保險(xiǎn)為突破口，先行出臺(tái)《地震巨災(zāi)保險(xiǎn)條例》，正是基于我國(guó)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀與保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展水平作出的審慎選擇，也是迫于現(xiàn)實(shí)困境的無(wú)奈之舉③。

換言之，選擇地震巨災(zāi)保險(xiǎn)僅僅只是權(quán)宜之計(jì)，無(wú)論是實(shí)踐還是未來(lái)的立法，都需要將更多的如臺(tái)風(fēng)、洪水、暴雨、泥石流等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)囊括進(jìn)來(lái)，一并納入到政策性巨災(zāi)保險(xiǎn)體系中來(lái)。是不是有了政策性地震保險(xiǎn)，其他巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)可以通過商業(yè)保險(xiǎn)予以解決？又或者繼《地震巨災(zāi)保險(xiǎn)條例》之后，另行制定《臺(tái)風(fēng)保險(xiǎn)條例》《洪水保險(xiǎn)條例》，在全國(guó)范圍內(nèi)推行各類主要性巨災(zāi)保險(xiǎn)？還是參照新西蘭地震保險(xiǎn)法律制度，擴(kuò)充地震巨災(zāi)保險(xiǎn)承保風(fēng)險(xiǎn)范圍，使之涵蓋大多數(shù)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)？更為迫切的問題是，在延續(xù)專項(xiàng)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，以《地震巨災(zāi)保險(xiǎn)條例》規(guī)制我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的情況下，如何實(shí)現(xiàn)地震巨災(zāi)保險(xiǎn)與政策性農(nóng)房保險(xiǎn)、巨災(zāi)保險(xiǎn)地方試點(diǎn)的銜接與并軌，難道允許其在長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)并行？

事實(shí)上，不久的將來(lái)，在各方面條件基本成熟的情況下，我國(guó)終將建立起綜合性巨災(zāi)保險(xiǎn)體系，以綜合性巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度為支撐，以國(guó)家強(qiáng)制力為保障，將地震、臺(tái)風(fēng)、洪水、雪災(zāi)、雹災(zāi)等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)納入，真正實(shí)現(xiàn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的有效分散和民眾財(cái)產(chǎn)的有力保障。這一點(diǎn)，在2016年10月11日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十八次會(huì)議審議通過的《關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》中得以充分體現(xiàn)。該《意見》指出，“推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革，……從應(yīng)對(duì)單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變”[7]。因此，制定綜合性巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度為大勢(shì)之所趨、發(fā)展之必然。

三 我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法模式之最終選擇

專項(xiàng)立法是當(dāng)前我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度的現(xiàn)實(shí)選擇，綜合性單獨(dú)立法模式則是我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度的最終選擇。

(一)綜合立法之優(yōu)勢(shì)

1.專項(xiàng)立法具有一定弊端

專項(xiàng)立法模式下的巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度，以單一巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)為承保對(duì)象，目標(biāo)明確，具有立法難度相對(duì)較小的優(yōu)勢(shì)，且能對(duì)各項(xiàng)制度較為清晰地表達(dá)，對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)法律活動(dòng)能夠很明確地予以規(guī)范，國(guó)外巨災(zāi)保險(xiǎn)立法多有采用此模式者，故為學(xué)界所認(rèn)可。任自力教授認(rèn)為：“應(yīng)優(yōu)先出臺(tái)專門的地震保險(xiǎn)法和洪水保險(xiǎn)法”[1]。這樣做的理由有四：“一是專項(xiàng)立法的立法難度較小、可操作性較強(qiáng)；二是專項(xiàng)立法更符合國(guó)際上巨災(zāi)保險(xiǎn)立法的規(guī)律，更為科學(xué)；三是專項(xiàng)立法更符合中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和大眾對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)的接受水平；四是專項(xiàng)立法可為市場(chǎng)主體提供更多的選擇自由”[8]135-137。

事實(shí)上，專項(xiàng)立法同樣存在一些弊端，尤其是在我國(guó)這樣的地域廣闊、災(zāi)情復(fù)雜的國(guó)家和地區(qū)，表現(xiàn)得更為明顯。由于專項(xiàng)立法只針對(duì)某種巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)而設(shè)置，其適用面較為狹窄，只有該風(fēng)險(xiǎn)存在的那些地區(qū)才可能推行該保險(xiǎn)，否則對(duì)其他無(wú)風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)民眾顯失公平。

另外，任自力教授建議，在“我國(guó)專門的地震保險(xiǎn)法與洪水保險(xiǎn)法出臺(tái)之后，或可考慮將現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》下大量非真正意義的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，如農(nóng)房巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)等逐步剝離出來(lái)，合并到地震或洪水保險(xiǎn)法中，并由后者進(jìn)行調(diào)整”[8]140。其實(shí)就是將政策性農(nóng)房保險(xiǎn)等涉農(nóng)保險(xiǎn)從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中剝離，實(shí)現(xiàn)與巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的并軌。這是目前筆者所見的首次提出的解決政策性農(nóng)房保險(xiǎn)與巨災(zāi)保險(xiǎn)并軌問題的見解，也與2016年5月11日印發(fā)的《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度實(shí)施方案》中提出的“將現(xiàn)有農(nóng)房保險(xiǎn)、地方巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)業(yè)務(wù)逐步納入我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)”的要求不吻而合，極具建設(shè)意義。

但是，以即將出臺(tái)的《地震巨災(zāi)保險(xiǎn)條例》為代表的專項(xiàng)巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度怎么實(shí)現(xiàn)政策性農(nóng)房保險(xiǎn)、地方巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)與地震巨災(zāi)保險(xiǎn)的完美并軌？這又回到前文討論的并軌難點(diǎn)上來(lái)。是犧牲農(nóng)房保險(xiǎn)和地方巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)，減縮其承保風(fēng)險(xiǎn)，將之分門別類地納入各項(xiàng)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度如地震保險(xiǎn)、洪水保險(xiǎn)、臺(tái)風(fēng)保險(xiǎn)、雪災(zāi)保險(xiǎn)、雹災(zāi)保險(xiǎn)等等之中？還是如實(shí)施方案中所述“推出適用現(xiàn)有農(nóng)房保險(xiǎn)、地方巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)的地震巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品，將之納入”？倘若是后者，涵蓋多種巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的地震巨災(zāi)保險(xiǎn)還算是單一巨災(zāi)保險(xiǎn)嗎？規(guī)范其法律行為的《地震巨災(zāi)保險(xiǎn)條例》還適用嗎？是否需要修改或者在其之上再制定綜合性巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度，如《巨災(zāi)保險(xiǎn)法》？

本文認(rèn)為，在我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度實(shí)施初期，針對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)分別專項(xiàng)立法，的確解決了我國(guó)災(zāi)情復(fù)雜、各地巨災(zāi)存在差異的問題，也符合我國(guó)保險(xiǎn)行業(yè)發(fā)展水平；但各類巨災(zāi)產(chǎn)品各行其是，是否都能有較高的投保率，有足夠的償付能力，從而達(dá)到預(yù)期效果？會(huì)不會(huì)對(duì)投保人經(jīng)濟(jì)承受能力和投保意愿造成不良影響？尤其是某些地區(qū)，本身就面臨多種巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，地震、洪水、颶風(fēng)等都有可能發(fā)生，如果都采取專項(xiàng)立法，針對(duì)各種單一風(fēng)險(xiǎn)推出各自的巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品，投保人是否必須購(gòu)買所有這些巨災(zāi)保險(xiǎn)？此種情形下，只有采用綜合立法模式，先行制定巨災(zāi)保險(xiǎn)基本法，對(duì)各地、各種巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌安排、分類指導(dǎo)，方能解決這個(gè)難題。

2.綜合立法更符合我國(guó)國(guó)情

(1)建立統(tǒng)一的多風(fēng)險(xiǎn)體系的巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度，更符合我國(guó)災(zāi)情所需。換言之，綜合性巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度，能夠?qū)崿F(xiàn)巨災(zāi)保險(xiǎn)的全覆蓋，充分保證巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)最大地域化的分散，從而實(shí)現(xiàn)巨災(zāi)保險(xiǎn)保障功能的最大化和最優(yōu)化。

正如學(xué)者所言，“中國(guó)國(guó)土面積較大，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)種類繁多，有七大類四十多種自然災(zāi)害，不同災(zāi)種的危害性和分布區(qū)域差異較大”[8]135。反過來(lái)講，我國(guó)各個(gè)地區(qū)的災(zāi)害種類和危害度差異性也是很大的，尤其是對(duì)以居民住宅為主的家庭財(cái)產(chǎn)所能造成巨大危害的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)地域差異性較為突出。此種情況下，盡管以單一巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)為標(biāo)的之專項(xiàng)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法具有立法難度較小、可操作性較強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，但放在整個(gè)國(guó)家的層面上來(lái)，很難實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)巨災(zāi)保險(xiǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)的有效推行和全面覆蓋，其中最大的困擾在于民眾的逆選擇，即地震風(fēng)險(xiǎn)較高地區(qū)的民眾踴躍投保，地震風(fēng)險(xiǎn)較低地區(qū)的地震保險(xiǎn)無(wú)人問津，洪水保險(xiǎn)、臺(tái)風(fēng)保險(xiǎn)等亦是如此。民眾作出這樣的選擇其實(shí)是可以理解的，既然本地地震風(fēng)險(xiǎn)較低，住房比較安全，為什么要去購(gòu)買地震保險(xiǎn)？反而是因?yàn)槠渌麨?zāi)害導(dǎo)致房屋受損，憑其購(gòu)買的單項(xiàng)巨災(zāi)保險(xiǎn)，無(wú)法得到賠付。正是基于此，無(wú)論是四川居民住房地震保險(xiǎn)試點(diǎn)，還是現(xiàn)行的城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)，在采用自愿投保模式的情形下，均出現(xiàn)了覆蓋面不夠、投保率較低的難題。值得注意的是，四川選取的試點(diǎn)地還是地震風(fēng)險(xiǎn)較高地區(qū)，且有財(cái)政給予保費(fèi)60%的補(bǔ)貼，民眾自愿參保率仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)估水平。

綜合性巨災(zāi)保險(xiǎn)則能在國(guó)土范圍內(nèi)最大可能地實(shí)現(xiàn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)地域化分散。盡管各地災(zāi)情差異較大，但基本上都有著能對(duì)住房造成威脅的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)存在，使得當(dāng)?shù)孛癖娰?gòu)買巨災(zāi)保險(xiǎn)具有可能性。至于學(xué)界擔(dān)心的民眾對(duì)綜合立法模式下含有多種巨災(zāi)保障的一攬子巨災(zāi)保單無(wú)法做出選擇的問題，本文認(rèn)為這恰恰是綜合性巨災(zāi)保險(xiǎn)立法模式下的優(yōu)勢(shì)所在。只要宣傳得力、產(chǎn)品給力、補(bǔ)貼到位、賠付盡力，民眾投保意愿自然上升，若再施加其他手段如強(qiáng)制性、半強(qiáng)制性手段，巨災(zāi)保險(xiǎn)的覆蓋面和投保率完全能夠得到保證，民眾的家庭財(cái)產(chǎn)安全得到充分保障，且不會(huì)引發(fā)民眾對(duì)于巨災(zāi)保險(xiǎn)及其強(qiáng)制手段的反感和抗拒。尤其是某次巨災(zāi)過后的賠付到位，更能有效刺激民眾投保熱情。這是單項(xiàng)巨災(zāi)保險(xiǎn)在擯棄政府統(tǒng)保模式之后所無(wú)法企及的。而且，綜合立法模式下的巨災(zāi)保險(xiǎn)，基于地域差異性，必然采取差異性費(fèi)率，即保費(fèi)隨地域差異、建筑差異而波動(dòng)，完全能夠?qū)⒈ＹM(fèi)控制在各地民眾所能接受之范圍。至于綜合巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品不利于市場(chǎng)創(chuàng)新的擔(dān)憂，本文認(rèn)為，作為政策性保險(xiǎn)，巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品與其他商業(yè)性產(chǎn)品具有天然的區(qū)別，最根本的區(qū)別在于其非營(yíng)利性。因此，政策性巨災(zāi)保險(xiǎn)及巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度只需要在運(yùn)行過程中，根據(jù)實(shí)際情況的發(fā)展變化，不斷調(diào)整、不斷完善即可。

(2)綜合巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度更符合我國(guó)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理水平。首先，從我國(guó)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理制度來(lái)看，災(zāi)前防御、災(zāi)中救援、災(zāi)后救濟(jì)這一系列風(fēng)險(xiǎn)管理手段，基本上都依靠于政府財(cái)政支持。我們發(fā)展巨災(zāi)保險(xiǎn)的目的不是將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)完全轉(zhuǎn)移給民眾，也不是將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)完全轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)，而是充分調(diào)動(dòng)各方面的力量，將以前大部分依靠政府救濟(jì)和受災(zāi)民眾自救的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)盡可能地通過市場(chǎng)手段予以分散，將政府財(cái)政支持、民眾自身力量、市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移有機(jī)結(jié)合起來(lái)，從而達(dá)到政府財(cái)政壓力得以減輕、保險(xiǎn)市場(chǎng)得以發(fā)展與民眾利益得到更好保障的多贏局面。那么，在這一過程中，最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)就在于政府的參與。不僅僅需要國(guó)家層面的立法提供制度保障，還需要財(cái)政支持、稅費(fèi)優(yōu)惠、管理監(jiān)督等等。其中，財(cái)政投入最為重要，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：保費(fèi)補(bǔ)貼——刺激民眾投保意愿，保證巨災(zāi)保險(xiǎn)的投保率；巨災(zāi)保險(xiǎn)基金注入——直接關(guān)系到巨災(zāi)保險(xiǎn)抵御風(fēng)險(xiǎn)能力；參與責(zé)任分擔(dān)——在保險(xiǎn)公司(或是共保體)、巨災(zāi)保險(xiǎn)基金、再保險(xiǎn)市場(chǎng)之外承擔(dān)更多的給付責(zé)任甚至是兜底責(zé)任。作為政策性巨災(zāi)保險(xiǎn)，如果依據(jù)災(zāi)害類型分別進(jìn)行專項(xiàng)立法予以規(guī)制，是不是意味著政府須同時(shí)向多個(gè)巨災(zāi)保險(xiǎn)提供財(cái)政支持？是否還如目前農(nóng)房保險(xiǎn)與巨災(zāi)保險(xiǎn)那樣分由不同機(jī)構(gòu)管理，由多個(gè)部委各自牽頭負(fù)責(zé)管理監(jiān)督？是分別建立地震巨災(zāi)保險(xiǎn)基金、洪水保險(xiǎn)基金、臺(tái)風(fēng)保險(xiǎn)基金，還是在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的巨災(zāi)保險(xiǎn)基金實(shí)施統(tǒng)一管理？這樣一來(lái)會(huì)不會(huì)出現(xiàn)“九龍治水各管一頭”的混亂局面？要破解這一難題，唯有在前期單項(xiàng)巨災(zāi)保險(xiǎn)實(shí)踐之基礎(chǔ)上，通過綜合立法，建立起綜合性巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，讓有限的財(cái)政投入發(fā)揮最大的功效；同時(shí)，建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，政令暢通，管理科學(xué)，使得“心往一處想、智往一處謀、勁往一處使”，保證巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

至于有學(xué)者關(guān)心的“采用綜合立法模式，可能加重保險(xiǎn)人與投保人的負(fù)擔(dān)”的問題，本文以為，在政策性巨災(zāi)保險(xiǎn)體系中，保險(xiǎn)人的風(fēng)險(xiǎn)是完全可控的。當(dāng)然，這一論斷建立在完備的風(fēng)險(xiǎn)分散體系和責(zé)任分擔(dān)體系基礎(chǔ)之上。以我國(guó)城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度為例，四十多家財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司共同組建的地震保險(xiǎn)共同體，在責(zé)任分擔(dān)體系中，其所需要承擔(dān)的賠付責(zé)任是極為有限的，更多的賠付責(zé)任由巨災(zāi)保險(xiǎn)基金、再保險(xiǎn)市場(chǎng)和政府承擔(dān)，在一定條件下甚至?xí)?dòng)回調(diào)機(jī)制，實(shí)施比例賠付。在綜合立法模式下，綜合性巨災(zāi)保險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)體系應(yīng)與此類似，保險(xiǎn)公司甚至政府的賠付責(zé)任都將會(huì)被限制在一個(gè)可控范圍，并不會(huì)出現(xiàn)由于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障種類增加而影響保險(xiǎn)人風(fēng)險(xiǎn)償付能力的情形。至于“綜合立法模式下巨災(zāi)保險(xiǎn)勢(shì)必要求更高的安全附加保費(fèi)，從而可能抑制投保人的投保意愿”的擔(dān)憂，本文以為，雖然可能會(huì)出現(xiàn)某些地區(qū)保費(fèi)較高的狀況，但從另一方面來(lái)看，相較于多種單項(xiàng)巨災(zāi)保險(xiǎn)并行、民眾難以選擇的情形，綜合性巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品或許更有競(jìng)爭(zhēng)力，畢竟其囊括了各種巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，基本上達(dá)到“房屋受損即可獲賠”的效果。至于保費(fèi)較高的擔(dān)憂，在財(cái)政提供保費(fèi)補(bǔ)貼的背景下，投保人自付部分保費(fèi)也不會(huì)存在太大的問題。

3.綜合立法具有可行性

(1)立法技術(shù)的日趨成熟。十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)法制建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，立法技術(shù)日趨成熟，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。雖然尚無(wú)專門的巨災(zāi)保險(xiǎn)法律法規(guī)出臺(tái)，但相關(guān)法律法規(guī)中對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)也有所規(guī)定。盡管有難度，但目前的立法技術(shù)基本上能夠滿足巨災(zāi)保險(xiǎn)綜合立法之需要。而且，地方巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)的開展、城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)的全面推動(dòng)、《地震巨災(zāi)保險(xiǎn)條例》等專項(xiàng)立法的完成，都將為我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)綜合立法積累大量的經(jīng)驗(yàn)，奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(2)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的有益借鑒。從現(xiàn)有巨災(zāi)保險(xiǎn)立法來(lái)看，不少國(guó)家實(shí)行了綜合立法，巨災(zāi)保險(xiǎn)承保風(fēng)險(xiǎn)是多種類的，而非單類巨災(zāi)。新西蘭地震保險(xiǎn)最初以地震風(fēng)險(xiǎn)為承保對(duì)象，其后逐漸擴(kuò)展到范圍更大的自然災(zāi)害，如海嘯、地層滑動(dòng)、火山、地?zé)岬?；英?guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)雖以洪水保險(xiǎn)為名，其承保風(fēng)險(xiǎn)卻十分廣泛，所有可能發(fā)生的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)都涵蓋在內(nèi)；法國(guó)自然災(zāi)害保險(xiǎn)承保地震、洪水、火山、海嘯、風(fēng)暴等七類風(fēng)險(xiǎn)；挪威自然災(zāi)害保險(xiǎn)承保山體滑坡、洪水、暴風(fēng)雨、地震、火山等五種自然風(fēng)險(xiǎn)；西班牙巨災(zāi)保險(xiǎn)承保地震、洪水、臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害以及社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)；冰島巨災(zāi)保險(xiǎn)、瑞士巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度均采取綜合立法模式。

(3)國(guó)情災(zāi)情的現(xiàn)實(shí)需求。我國(guó)是單一制國(guó)家，堅(jiān)持社會(huì)主義法制統(tǒng)一原則是所有立法的必然要求。但由于地域廣闊，各地巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)存在較大差異，因此，有必要在巨災(zāi)保險(xiǎn)立法活動(dòng)中，對(duì)這些可能造成巨災(zāi)損失、威脅社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨型自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)予以統(tǒng)籌管理，綜合性立法勢(shì)在必行；但又要考慮到各地的風(fēng)險(xiǎn)差異，予以分類指導(dǎo)，從而真正體現(xiàn)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法的科學(xué)合理原則。

(4)保險(xiǎn)市場(chǎng)的日益壯大。隨著近年來(lái)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)推出的大量商業(yè)性巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品，政策性農(nóng)房保險(xiǎn)的全面推廣，以及巨災(zāi)保險(xiǎn)地方試點(diǎn)的正常運(yùn)行和不斷調(diào)適，加之城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的正式實(shí)施和《地震巨災(zāi)保險(xiǎn)條例》的即將出臺(tái)，我國(guó)日益壯大的保險(xiǎn)市場(chǎng)在保險(xiǎn)技術(shù)上進(jìn)步很快，以人保財(cái)險(xiǎn)為首的多個(gè)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在全國(guó)范圍內(nèi)開展了各類巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)嘗試，尤其是地震保險(xiǎn)共同體的成立和運(yùn)行，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，鍛煉了人才隊(duì)伍，提升了巨災(zāi)保險(xiǎn)技術(shù)水平，為我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)綜合立法的實(shí)現(xiàn)奠定了市場(chǎng)基礎(chǔ)。

(二)單獨(dú)立法、修訂立法之選擇

1.修訂立法之劣勢(shì)

修訂立法成本小，難度較低，便于修訂。但修訂立法依附于既有法，而非單獨(dú)立法，所以立法層次不高，很難形成巨災(zāi)保險(xiǎn)立法的制度化、體系化，更適用于較小地域空間內(nèi)、風(fēng)險(xiǎn)單一的巨災(zāi)保險(xiǎn)立法。對(duì)于地域廣闊、風(fēng)險(xiǎn)種類較多的國(guó)家和地區(qū)而言，修訂立法模式并非好的選擇。所以，在巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度建立初期，我們或許可以選擇修訂立法模式，在保險(xiǎn)法中增加巨災(zāi)保險(xiǎn)的條款，但隨著巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度的發(fā)展，修訂立法模式很難滿足現(xiàn)實(shí)需求，即將出臺(tái)的《地震巨災(zāi)保險(xiǎn)條例》充分印證了這一觀點(diǎn)。

2.單獨(dú)立法之優(yōu)勢(shì)

巨災(zāi)保險(xiǎn)涉及面廣，僅靠修訂立法難以將各方面予以囊括規(guī)制，最多也就是增設(shè)基本條款，再授權(quán)立法制定各項(xiàng)配套法規(guī)，立法層級(jí)較低且分散，效力難免大打折扣。通過單獨(dú)制定法律法規(guī)的形式，對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)予以單獨(dú)立法，是當(dāng)下我國(guó)的選擇，也確具修訂立法所難企及之優(yōu)勢(shì)。

(1)權(quán)威性。無(wú)論是當(dāng)下的《地震巨災(zāi)保險(xiǎn)條例》，還是未來(lái)的《巨災(zāi)保險(xiǎn)法》，以單獨(dú)立法的形式出現(xiàn)，既能充分體現(xiàn)國(guó)家對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度的高度重視，又能彰顯巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度的權(quán)威性。

(2)可操作性。通過單獨(dú)立法的模式對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)整個(gè)運(yùn)行程序予以規(guī)制，其可操作性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于以修訂立法模式在相關(guān)法律中所增加的巨災(zāi)保險(xiǎn)條文。一部完整的法律，從總則到細(xì)則，從立法目的、立法原則等基本規(guī)則到巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)、巨災(zāi)保險(xiǎn)基金、政策支持、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等基本內(nèi)容一一羅列規(guī)范，易于上手，便于操作。

(3)易于宣傳性。相關(guān)法規(guī)出臺(tái)后，宣傳是關(guān)鍵。就巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度而言，加大其宣傳力度，讓民眾知法守法用法，既是廣泛宣傳巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，讓民眾知曉巨災(zāi)保險(xiǎn)對(duì)于家庭財(cái)產(chǎn)的重要保障作用，使之積極投保；又是讓民眾了解相應(yīng)法律法規(guī)，懂得在特定條件下運(yùn)用法規(guī)保護(hù)自身合法權(quán)益。單獨(dú)成法的巨災(zāi)保險(xiǎn)法律法規(guī)的宣傳難度明顯低于修訂立法模式下的相關(guān)法規(guī)，宣傳效果亦大有不同。

四 我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法之展望

(一)短期目標(biāo)：專項(xiàng)立法——《地震巨災(zāi)保險(xiǎn)條例》，補(bǔ)充立法——修訂《保險(xiǎn)法》

從目前立法進(jìn)程來(lái)看，《地震巨災(zāi)保險(xiǎn)條例》明年內(nèi)即將出臺(tái)，通過專項(xiàng)立法打開突破口的短期目標(biāo)即將完成。同時(shí)，修訂《保險(xiǎn)法》，增加巨災(zāi)保險(xiǎn)的相應(yīng)條款，亦是可期。至于在《地震巨災(zāi)保險(xiǎn)條例》之后，是否會(huì)緊跟著制定《洪水巨災(zāi)保險(xiǎn)條例》《臺(tái)風(fēng)巨災(zāi)保險(xiǎn)條例》等專項(xiàng)法規(guī)，從而啟動(dòng)洪水巨災(zāi)保險(xiǎn)、臺(tái)風(fēng)巨災(zāi)保險(xiǎn)，本文以為暫無(wú)必要。洪水保險(xiǎn)、臺(tái)風(fēng)保險(xiǎn)的基本思路和運(yùn)行規(guī)則類似于地震巨災(zāi)保險(xiǎn)，完全可以參照地震巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度執(zhí)行，無(wú)須另行制定。下一步的立法工作重心應(yīng)放在醞釀綜合性巨災(zāi)保險(xiǎn)立法《巨災(zāi)保險(xiǎn)法》以及相應(yīng)配套法規(guī)的建設(shè)上來(lái)。

(二)中期目標(biāo)：綜合立法——《巨災(zāi)保險(xiǎn)法》

從目前學(xué)界的研究動(dòng)態(tài)與保監(jiān)會(huì)的動(dòng)作來(lái)看，先行制定《地震巨災(zāi)保險(xiǎn)條例》并于近期正式出臺(tái)已成定局。但本文認(rèn)為，巨災(zāi)保險(xiǎn)，尤其是綜合性巨災(zāi)保險(xiǎn)，遠(yuǎn)比農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)房保險(xiǎn)復(fù)雜，操作難度更大。如果僅僅是行政立法或部門規(guī)章，很可能難以確保該法律制度的權(quán)威性，因此仍然有必要制定巨災(zāi)保險(xiǎn)基本法——《巨災(zāi)保險(xiǎn)法》。這是巨災(zāi)保險(xiǎn)立法的方向，也是巨災(zāi)保險(xiǎn)立法的必然結(jié)果。

另外，從立法層級(jí)的角度來(lái)看，當(dāng)前僅僅只是出臺(tái)《地震巨災(zāi)保險(xiǎn)條例》，而非《地震保險(xiǎn)法》，也為我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)綜合立法——《巨災(zāi)保險(xiǎn)法》留下了遐想空間。如果一開始就制定《地震保險(xiǎn)法》《洪水保險(xiǎn)法》，那么后面是否需要以法典的形式來(lái)制定綜合性法律予以統(tǒng)領(lǐng)和規(guī)制？而《地震巨災(zāi)保險(xiǎn)條例》《臺(tái)風(fēng)保險(xiǎn)條例》《洪水保險(xiǎn)條例》等行政法規(guī)、部門規(guī)章在層級(jí)和效力上畢竟要低于法律，在條件成熟的情況下，完成我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度之中期目標(biāo)——《巨災(zāi)保險(xiǎn)法》，也就理所當(dāng)然了。

(三)中長(zhǎng)期目標(biāo)：補(bǔ)充立法——完成各項(xiàng)配套法規(guī)，構(gòu)建完備的巨災(zāi)保險(xiǎn)法律體系

政策性巨災(zāi)保險(xiǎn)牽涉多方面，除了主干法規(guī)——《地震巨災(zāi)保險(xiǎn)條例》及未來(lái)的《巨災(zāi)保險(xiǎn)法》外，還需要通過主干法律的授權(quán)，由行政機(jī)關(guān)制定相應(yīng)的配套性行政法規(guī)、部門規(guī)章等，甚至地方政府也有必要出臺(tái)相應(yīng)管理辦法等地方性規(guī)章，從而形成從上至下較為完備的巨災(zāi)保險(xiǎn)法律體系，為巨災(zāi)保險(xiǎn)之惠民安民作保障。日本地震保險(xiǎn)法律體系中，除了以《地震保險(xiǎn)法》為主干，還分別制定有《地震再保險(xiǎn)特別會(huì)計(jì)法》《地震保險(xiǎn)法律實(shí)施令》《關(guān)于〈地震保險(xiǎn)法律實(shí)施令〉部分修改的政令》《地震保險(xiǎn)法律實(shí)施規(guī)則》等法規(guī)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)地震保險(xiǎn)法律體系，除了在“保險(xiǎn)法”中增加住宅地震保險(xiǎn)相關(guān)規(guī)定外，于2001年底陸續(xù)公布《財(cái)團(tuán)法人住宅地震保險(xiǎn)基金捐助章程》《財(cái)團(tuán)法人住宅地震保險(xiǎn)基金管理辦法》《住宅地震保險(xiǎn)共保及危險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制實(shí)施辦法》等行政法令，由此構(gòu)成較為完整的法律體系。同樣，在我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)法律體系中，同樣需要配套法規(guī)對(duì)一些核心問題予以詳細(xì)規(guī)范，如共保體相關(guān)規(guī)則、巨災(zāi)保險(xiǎn)基金提取及管理規(guī)則、各級(jí)財(cái)政對(duì)于巨災(zāi)保險(xiǎn)實(shí)施保費(fèi)補(bǔ)貼的相關(guān)規(guī)則、巨災(zāi)保險(xiǎn)稅費(fèi)減免規(guī)則、巨災(zāi)保險(xiǎn)與巨災(zāi)保險(xiǎn)基金的監(jiān)督審計(jì)規(guī)則等等。

注釋：

①黃軍輝認(rèn)為，我國(guó)可以進(jìn)行統(tǒng)一的原則性立法，制定巨型災(zāi)害保險(xiǎn)方面的基本法律(參見：黃軍輝《巨型災(zāi)害保險(xiǎn)法律制度的構(gòu)建》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第3期，第136頁(yè))。劉春華等學(xué)者也持此種觀點(diǎn)(詳見：劉春華《巨災(zāi)保險(xiǎn)制度國(guó)際比較及對(duì)我國(guó)的啟示》，廈門大學(xué)碩士學(xué)位論文，2009年，第43頁(yè))。

②梁昊然等學(xué)者將補(bǔ)充立法稱為修訂型立法模式；曾文革、張琳等學(xué)者稱之為“補(bǔ)充立法模式”，任自力教授采用其觀點(diǎn)。但筆者以為，補(bǔ)充立法與修訂立法不能混為一談，二者有著本質(zhì)上的區(qū)別。

③曾文革、張琳在《我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法模式探討》一文中，對(duì)制約巨災(zāi)立法模式選擇的主要因素即國(guó)情因素與法治因素予以闡述，本文不再贅述。

[1]任自力.論中國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法的構(gòu)建[J].首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2013,(5).

[2]梁昊然.論我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的法律構(gòu)建[D].長(zhǎng)春：吉林大學(xué)，2013.

[3]曾文革，張琳.我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法模式探討[J].上海金融學(xué)院學(xué)報(bào)，2009,(4).

[4]本報(bào)評(píng)論員.保險(xiǎn)業(yè)叩開參與國(guó)家巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理之門[N].金融時(shí)報(bào)，2015-11-16(1).

[5]保監(jiān)會(huì)，財(cái)政部.建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度實(shí)施方案[J].中國(guó)應(yīng)急管理，2016,(5).

[6]陳永強(qiáng).“三步走”勾勒巨災(zāi)保險(xiǎn)路線圖[N].云南經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2014-10-23(15).

[7]習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十八次會(huì)議 強(qiáng)調(diào)堅(jiān)決貫徹全面深化改革決策部署 以自我革命精神推進(jìn)改革[EB/OL].(2016-10-11)[2016-10-12].http://politics.people.com.cn/n1/2016/1011/c1024-28770163.html.

[8]任自力.中國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度研究[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2015.

[責(zé)任編輯：蘇雪梅]

The Legislation Model of Catastrophe Insurance in China

HE Lin

(Journal Editorial Department, Sichuan University of Arts and Sciences, Dazhou, Sichuan 635000, China)

The legislation mode of catastrophe insurance not only has special legislation and comprehensive legislation, but also has separate legislation, revision legislation, and supplementary legislation. Special legislation is the current choice of China’s catastrophe insurance legal system while comprehensive model is the final choice of the legal system of catastrophe insurance in china. Preliminary planning should be made for short, medium and long-term goals of catastrophe insurance legislation in china.

catastrophe insurance; legislation model; special legislation; comprehensive individual legislation

2016-11-20

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度研究”(12XFX028)。

何霖(1982—)，男，四川宣漢人，四川文理學(xué)院學(xué)報(bào)編輯部副研究員，研究方向?yàn)楸ｋU(xiǎn)法。

DF438.4

A

1000-5315(2017)02-0022-07