陳剛

【摘要】在農(nóng)村特別是城郊結(jié)合部，占用集體土地違法私搭亂建已呈現(xiàn)出“現(xiàn)場(chǎng)制止難、調(diào)查取證難、違法執(zhí)行難、違法根治難”四難現(xiàn)狀，要徹底解決這“四難”，不僅要加大現(xiàn)有土地管理法律法規(guī)的宣傳力度，還要增強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是基層村居干部的法紀(jì)意識(shí)。不僅要完善法規(guī)法紀(jì)，還要賦予國(guó)土部門強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化土地執(zhí)法監(jiān)察力量。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村集體土地 違法用地 強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)察力量

“我國(guó)人多地少，耕地資源稀缺，當(dāng)前又正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，建設(shè)用地供需矛盾十分突出。切實(shí)保護(hù)耕地，大力促進(jìn)節(jié)約集約用地，是關(guān)系民族生存根基和國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的大計(jì)”。當(dāng)前農(nóng)村集體土地資源正遭受著無序開發(fā)和不斷減少的危險(xiǎn)，進(jìn)一步規(guī)范土地市場(chǎng)秩序，加大治理農(nóng)村土地違法案件力度勢(shì)在必行。為此，筆者建議開展土地執(zhí)法不要忘了農(nóng)村，應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村土地執(zhí)法，守住耕地紅線，做合格的“守地人”。

一、農(nóng)村集體土地違法：“花樣迭出”現(xiàn)狀堪憂

（一）類型“多”，形式多樣，調(diào)查取證難。

1、未批先建，少批多建。在農(nóng)村有一個(gè)普遍現(xiàn)象，就是樹大分丫，崽大分家，子女大了后都要另立門戶，另起住宅，但大部分村民都是未辦任何手續(xù)，就在自己選定的地基新改擴(kuò)建自用住房。這種未批先建的現(xiàn)象，是農(nóng)村土地違法的一個(gè)重要陋習(xí)。同時(shí)，農(nóng)村建住房，通過申報(bào)批準(zhǔn)后，往往不按照批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)建房，而是隨心所欲，任意擴(kuò)大建筑面積，他們認(rèn)為，只要國(guó)土部門已批準(zhǔn)就行了，至于建多大面積，那是他們自己的事。這種少批多建、未批先建的違法行為占用土地面積雖不大，但違法宗地?cái)?shù)量大，且屢禁不絕。

2、私搭亂建，違章建房。在農(nóng)村和城郊結(jié)合部，村民在自己的住宅旁搭建廚房及廁所等，一般都不會(huì)申報(bào)，這種私搭亂建現(xiàn)象嚴(yán)重。同時(shí)，部分拆遷戶為謀取更多的補(bǔ)償而私搭亂建。另外，部分個(gè)體戶、私營(yíng)企業(yè)主為了擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或二次創(chuàng)業(yè)，部分下崗職工、村民為自謀生計(jì)，在通過正常渠道不能獲取用地的情況下，私自占用自家的自留地、承包地或向土地承包戶租賃土地新建廠房，打著臨時(shí)用地的幌子違法用地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)。

3、非法占用，破壞耕地。在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)區(qū)域或城鄉(xiāng)結(jié)合部，村組干部直接或以聯(lián)營(yíng)、聯(lián)建為名，私自圈占集體土地、改變用途，修建住宅、廠房、商鋪出售給本集體成員或集體以外人員，獲取經(jīng)濟(jì)收益。這種違法行為實(shí)施前，村組干部一般以發(fā)展村組經(jīng)濟(jì)、增加群眾收入為借口，獲取村民投資或支持，加大了后續(xù)查處難度。同時(shí)，一些村民擅自占用耕地建果庫(kù)、建紅薯窖、建房、采石、采礦、取土，破壞耕地植被、破壞土地耕作層等。

2016年，市局下達(dá)江南國(guó)土資源所核查轄區(qū)一鎮(zhèn)兩鄉(xiāng)一辦事處，43個(gè)村（居）民委員會(huì)衛(wèi)片執(zhí)法疑似圖斑67個(gè)，面積276.8畝。經(jīng)實(shí)地核查，以上三種類型的違法用地圖斑占82%共計(jì)55個(gè)，面積占6%僅16.6畝。這組數(shù)據(jù)比較來看，農(nóng)村集體土地上的違法用地?cái)?shù)量雖然比重不大，但較為普遍，有“法不治眾”的趨勢(shì)。

（二）速度“快”，面廣量大，現(xiàn)場(chǎng)制止難。中國(guó)特色的土地執(zhí)法決定了處罰難度。我們知道，法律雖然賦予了國(guó)土資源管理部門的制止權(quán)，但只靠一兩個(gè)經(jīng)辦人去制止、去說服，一般是制止不了的。特別是個(gè)別單位，有點(diǎn)“我行我素 ”的感覺。或者不依規(guī)劃，批甲（地）占乙（地）；或者干脆就不辦理案件手續(xù)。在查處這類違法案件時(shí)，有時(shí)礙于多種原因，只好為其完善手續(xù)了事。同時(shí)，由于大多數(shù)非法占地建房屬個(gè)體行為，設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，施工要求不高，建造成本低廉，加上充足的建筑材料，往往幾天之內(nèi)就可建成。執(zhí)法人員來了他們就立即停工，人一走馬上開工，白天拆了夜間搶建，與執(zhí)法人員打起了游擊戰(zhàn)，而且違法占地者大多利用雙休日、節(jié)假日、夜間突擊行動(dòng)，施工速度奇快，偷建，急建，一旦發(fā)現(xiàn)，違法行為已成事實(shí)。有的甚至暴力抗法，圍攻、毆打執(zhí)法人員。

（三）現(xiàn)象“亂”，政府變相違法執(zhí)行難。盡管中央一再要求要以世界上最嚴(yán)格的制度和手段來管理土地，但一些地方政府變相違法問題突出，可以這樣說，凡是性質(zhì)嚴(yán)重的土地違法行為，幾乎都涉及地方政府。政府變相違法帶有發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的色彩。你要查處，他說發(fā)展是硬道理、是第一要?jiǎng)?wù)。對(duì)以政府為主導(dǎo)的土地違法行為的查處，領(lǐng)導(dǎo)庇護(hù)、干預(yù)，另外土地執(zhí)法監(jiān)察部門沒有過硬的查處手段。國(guó)土資源部門立案查處一件違法案件，公開說情者紛至沓來，甚至一些政府領(lǐng)導(dǎo)親自上門打招呼，干擾了土地執(zhí)法部門依法查處，而現(xiàn)行的土地管理體制，使得執(zhí)法部門又很難抵制住行政干預(yù)，嚴(yán)肅執(zhí)法。即使處理了，往往也是大事化小，小事化了。

2016年江南轄區(qū)衛(wèi)片執(zhí)法疑似圖斑67個(gè)，面積276.8畝。經(jīng)實(shí)地核查，政府主導(dǎo)下的6個(gè)駕校整體搬遷、火車站周邊市政建設(shè)用地以及招商引資項(xiàng)目（未報(bào)征）的違法用地圖斑雖占18%共計(jì)12個(gè)，但面積占94%達(dá)260.2畝。這組數(shù)據(jù)比較來看，地方政府變相違法用地?cái)?shù)量比重雖小，但面積較大，有“束手無策”的趨勢(shì)。

（四）情況“雜”，惡性循環(huán)違法根治難。在農(nóng)村非法占地行為人既有本村村民，也有包括城鎮(zhèn)普遍居民和國(guó)家工作人員在內(nèi)的外來人員；非法占用的既有房前屋后的空地、菜地、坑塘，也有村民自己的承包地，還有私下變相非法買賣的土地。從違法占地建筑類型看，有擴(kuò)建、改建、新建三種；從違法占地用途看，有因住房緊張而自用的，有利于家庭副業(yè)的，但絕大部分是用于出租、出售獲利；從土地審批情況看，有一小部分人曾向村級(jí)組織提出用地申請(qǐng)，因土地規(guī)劃控制等原因未獲批準(zhǔn)而擅自動(dòng)工，也有村級(jí)組織違規(guī)收費(fèi)、越權(quán)表態(tài)的，絕大多數(shù)是未經(jīng)批準(zhǔn)的違法用地行為。對(duì)這些農(nóng)村土地違法現(xiàn)象，幾經(jīng)治理，難以見效。

二、把脈違法用地：為何“按下葫蘆起來瓢”

（一）干群惜土如金意識(shí)淡薄?！皩?shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，是由我國(guó)人多地少的國(guó)情決定的，也是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必然要求”。首先是一些干部特別是基層村居干部對(duì)“合理利用土地、切實(shí)保護(hù)耕地”基本國(guó)策的嚴(yán)峻性、對(duì)土地管理的禁止性規(guī)定和案件的審批程序知之甚少或警覺不足。還有些干部法治意識(shí)淡薄，“為公不算違法”的思想根深蒂固。因此，置國(guó)家土地管理法律、法規(guī)于不顧，對(duì)違法用地不在乎，不怕查。其次是村民對(duì)于農(nóng)村集體土地管理、使用的相關(guān)法規(guī)政策知曉度低，為村組干部土地違法行為提供了便利。很少有村民能夠清楚地掌握農(nóng)村土地審批（特別是宅基地的審批）、土地征收補(bǔ)償、土地用途管制、土地利用總體規(guī)劃等制度與規(guī)定的內(nèi)容或程序，有的村組干部往往還打著興辦公益事業(yè)的旗號(hào)，村民對(duì)村組干部的違法行為不能做到有效監(jiān)督、及時(shí)反映，延誤了案件查處的最佳時(shí)機(jī)。再次是村民法律意識(shí)淡薄，在違法用地上搞“平均主義”。許多村（居）民存有“農(nóng)村房前屋后搭點(diǎn)建點(diǎn)不算什么”、“家家戶戶都有違法用地，要處理大家一起處理”等思想，認(rèn)為違法占地建房“合情合理”。

（二）經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致違法。近年來，由于城市快速發(fā)展，城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地價(jià)格不斷攀升，一些村居民為了增加收入來源，利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)和外來人員租房需求量大的特點(diǎn)，紛紛搶占較為隱蔽的地方非法搭建、擴(kuò)建、改建房屋，以賺取租金，并企盼在今后舊村改造、征地拆遷中得到等面積的還房或高額補(bǔ)償。

（三）執(zhí)法力量相對(duì)薄弱。近年來，土地執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍受編制所限，人員少，力量薄弱，而土地違法案件卻成倍增長(zhǎng)；按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，國(guó)土資源執(zhí)法部門對(duì)違法建房不具有強(qiáng)制拆除權(quán)，只能責(zé)令停工、說服教育，執(zhí)法效果取決于當(dāng)事人的態(tài)度，若要進(jìn)行處理，還要經(jīng)過處罰、復(fù)議、訴訟、申請(qǐng)執(zhí)行等許多環(huán)節(jié)，耗時(shí)很長(zhǎng)，耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力，而且現(xiàn)在法院系統(tǒng)對(duì)國(guó)土、規(guī)劃等部門涉及土地、房屋的申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行案件均變相不受理，加之個(gè)人土地違法行為建設(shè)工期短、不易發(fā)現(xiàn)，因此處理個(gè)人土地違法案件很難收到良好的效果。同時(shí)，現(xiàn)行土地執(zhí)法監(jiān)察管理體制改革滯后，使土地執(zhí)法常常處于尷尬境地。一方面，基層國(guó)土資源所在業(yè)務(wù)上受上級(jí)主管局的指導(dǎo)，在分級(jí)土地利用總體規(guī)劃控制下，按照上級(jí)核定的用地計(jì)劃指標(biāo)，安排建設(shè)用地，保護(hù)開發(fā)補(bǔ)充耕地；另一方面，還要按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和實(shí)際需要保障各類建設(shè)用地，這就是說，保護(hù)耕地與建設(shè)用地之間的矛盾在實(shí)踐中還具體表現(xiàn)在地方政府與國(guó)土資源管理部門之間的沖突上?！跋录?jí)”查“上級(jí)”，“兒子”管“老子”，基層土地部門在執(zhí)法監(jiān)察中往往會(huì)處于這種尷尬的境地。

三、加強(qiáng)土地執(zhí)法：雷聲大雨也要大

（一）抓法規(guī)完善，遏制土地違法還需法律重典。違法太多，說明《土地管理法》還需要修改，要盡快完善土地執(zhí)法的有關(guān)法律、法規(guī)，力求能在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)提供我國(guó)農(nóng)村土地違法案件處理的充分法律、法規(guī)依據(jù)。任何法律法規(guī)不可能永保太平，一成不變，總要調(diào)整，但現(xiàn)行農(nóng)村土地違法案件所能依據(jù)的法律、法規(guī)極不完善，基本屬于頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的被動(dòng)應(yīng)付狀態(tài)。立法部門可借《物權(quán)法》進(jìn)一步完善農(nóng)村土地物權(quán)制度，明晰土地所有權(quán)主體，合理界定土地使用權(quán)主體的權(quán)利范圍，以達(dá)到保證耕地安全，保護(hù)農(nóng)民合法利益的目的。

（二）抓宣傳教育，加大現(xiàn)有土地管理法律法規(guī)的宣傳力度。要有針對(duì)性地加大與農(nóng)村土地使用相關(guān)的土地法律、法規(guī)、政策宣傳力度。一方面，對(duì)國(guó)土資源管理工作者及村民進(jìn)行國(guó)情國(guó)策教育和依法行政教育，促進(jìn)依法使用和管理土地危機(jī)意識(shí)的提高。另一方面，要積極開展正面的預(yù)防教育、宣傳和咨詢，還要加大反面警示教育力度；不僅可以采用法制教育專題講座、犯罪人員以身說法、相關(guān)案件圖片展覽等傳統(tǒng)手段，還可以利用影視技術(shù)制作教育錄像片，進(jìn)行更為廣泛更為生動(dòng)直觀的宣傳和教育，形成依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法的合力。

（三）抓日常預(yù)防，建立巡查制度和監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。認(rèn)真貫徹對(duì)違法用地以預(yù)防為主、預(yù)防和查處相結(jié)合的方針。一是制訂國(guó)土資源動(dòng)態(tài)巡查實(shí)施方案，建立縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)動(dòng)態(tài)巡查機(jī)制，形成三級(jí)國(guó)土資源監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，將違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。二是加大動(dòng)態(tài)巡查力度，早發(fā)現(xiàn)早處理，避免給當(dāng)事人造成不必要的經(jīng)濟(jì)損失。三是建立土地信訪工作快速反應(yīng)機(jī)制。對(duì)重訪、集體訪和越級(jí)上訪案件實(shí)行“定人員、定時(shí)間、定要求”的包案處理責(zé)任制，上下聯(lián)動(dòng)，重點(diǎn)處理，及時(shí)化解矛盾。四是設(shè)立農(nóng)村土地執(zhí)法監(jiān)督員，建立群防群治的土地執(zhí)法體系。就現(xiàn)階段的土地違法形勢(shì)而言，光靠國(guó)土資源管理部門自身的工作是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，特別是在廣大農(nóng)村，土地違法案件點(diǎn)多面廣，發(fā)現(xiàn)和查處起來都很困難，必須要求我們充分調(diào)動(dòng)農(nóng)村基層組織和廣大群眾的積極性，設(shè)立農(nóng)村土地執(zhí)法監(jiān)督員，使農(nóng)村基層組織的負(fù)責(zé)人成為土地執(zhí)法的“第一”責(zé)任人，構(gòu)建起法制宣傳、舉報(bào)監(jiān)督、調(diào)查處理的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法體系。

（四）抓隊(duì)伍建設(shè)，建議賦予強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化土地執(zhí)法監(jiān)察力量。一是以完善體制、提高素質(zhì)為契機(jī)，實(shí)行土地執(zhí)法監(jiān)察的集中統(tǒng)一管理，強(qiáng)化自上而下的土地執(zhí)法監(jiān)察管理體制。二是簡(jiǎn)化辦案程序。針對(duì)事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、當(dāng)事人無異議的個(gè)人土地違法案件，應(yīng)發(fā)揚(yáng)“首創(chuàng)”精神，可以先強(qiáng)制拆除再進(jìn)入法定程序；對(duì)于一般性土地違法案件也應(yīng)簡(jiǎn)化辦案程序，提高辦事效率，確保處罰及時(shí)到位，避免人為地?cái)U(kuò)大損失，減少執(zhí)法的對(duì)抗性。

參考文獻(xiàn)：

[1]電子科技大學(xué)出版社《四川省國(guó)土資源依法行政全書》322

[2]電子科技大學(xué)出版社《四川省國(guó)土資源依法行政全書》328