郁志榮，全永波

(浙江海洋大學(xué)經(jīng)管學(xué)院，浙江舟山 316022)

中國(guó)制定《海洋基本法》可借鑒日本模式

郁志榮，全永波

(浙江海洋大學(xué)經(jīng)管學(xué)院，浙江舟山 316022)

《日本海洋基本法》于2007年4月出臺(tái)，之后又制定了與其配套的《日本海洋基本計(jì)劃》。由此，日本2005年提出的“海洋立國(guó)”的戰(zhàn)略方針猶如安上了一副翅膀開(kāi)始翱翔藍(lán)天。日本將《日本海洋基本法》定位在貫徹落實(shí)海洋政策的載體和平臺(tái)上，因此它并非一般意義上的實(shí)體法，也不能歸類(lèi)為一部程序法，應(yīng)該是規(guī)范日本海洋管理的一部組織法。《日本海洋基本法》的制定經(jīng)過(guò)了充分醞釀和討論，目的明確，結(jié)構(gòu)合理，內(nèi)容科學(xué)，10年來(lái)的實(shí)踐證明是切實(shí)可行的，他們的成功做法和經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

《海洋基本法》；《日本海洋基本計(jì)劃》；海洋政策大綱；海洋國(guó)土管理

所謂基本法，英語(yǔ)稱(chēng)為basic law，是在一個(gè)國(guó)家或地區(qū)擁有較高法律效力的規(guī)范性文件。她的地位僅次于憲法，所以有人稱(chēng)基本法為小憲法?！逗Ｑ蠡痉ā?，顧名思義是一個(gè)國(guó)家對(duì)本國(guó)海洋事務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的行為規(guī)范做出的基礎(chǔ)性規(guī)定。從其性質(zhì)和地位而言，《海洋基本法》既不屬于一般意義上的實(shí)體法，也不能完全納入程序法系列，應(yīng)該歸類(lèi)為組織法。如果按照海洋法律體系排序，包括公約、條約在內(nèi)的國(guó)際法、憲法、基本法、單項(xiàng)法、地方法律……其應(yīng)該僅次于憲法，高于單項(xiàng)法排在第三位。《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》問(wèn)世以后，世界各國(guó)相繼推出了《海洋基本法》，盡管名稱(chēng)或稱(chēng)謂各有不同，但內(nèi)容大致相同。其中，鄰近國(guó)家日本2007年4月20日國(guó)會(huì)通過(guò)的《日本海洋基本法》*《日本海洋基本法》(2007年4月27日法律第33號(hào))共4章，包括正文38條以及附則2條。，值得我們認(rèn)真研究和借鑒。日本從20個(gè)世紀(jì)80年代初就提出要制定《海洋基本法》，人們對(duì)《海洋基本法》的認(rèn)識(shí)和理解也經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的認(rèn)識(shí)過(guò)程。剛開(kāi)始時(shí)，眾說(shuō)紛紜莫衷一是，甚至進(jìn)行過(guò)激烈的討論和辯論，走過(guò)一段彎路。有人把《領(lǐng)海毗及連區(qū)法》作為《海洋基本法》看待，后來(lái)隨著學(xué)界和政界的深入研討，終于取得了共識(shí)。最后，把《海洋基本法》定位為貫徹落實(shí)國(guó)家海洋戰(zhàn)略和海洋政策的載體和平臺(tái)。近10年來(lái)的實(shí)踐證明，《日本海洋基本法》在貫徹落實(shí)國(guó)家海洋政策和實(shí)現(xiàn)海洋戰(zhàn)略目標(biāo)——海洋立國(guó)方面的確起到了積極的推動(dòng)作用。

一、《日本海洋基本法》出臺(tái)準(zhǔn)備充分

在《日本海洋基本法》出臺(tái)之前，作為民間機(jī)構(gòu)的“海洋政策研究財(cái)團(tuán)”主動(dòng)組織專(zhuān)家學(xué)者編寫(xiě)了《海洋與日本：21世紀(jì)海洋政策建議》(簡(jiǎn)稱(chēng)《建議》)，并于2005年11月18日呈送時(shí)任內(nèi)閣官房長(zhǎng)官的安倍晉三，同時(shí)公布于眾。2006年2月6日，“海洋政策研究財(cái)團(tuán)”又在東京舉行了有200多人出席的以介紹《建議》為主要內(nèi)容的報(bào)告會(huì)，引起了日本社會(huì)各界的強(qiáng)烈反響?！督ㄗh》作為民間給政府提出制定的日本海洋政策的構(gòu)思和框架，分設(shè)三大部分，八個(gè)領(lǐng)域，三十五個(gè)小項(xiàng)，翻譯成中文約一萬(wàn)字。此《建議》是由日本12名專(zhuān)家組成的“海洋與海岸帶研究委員會(huì)”在經(jīng)過(guò)兩年多國(guó)內(nèi)外調(diào)研、討論的基礎(chǔ)上撰寫(xiě)而成的。原日本防衛(wèi)廳次官，時(shí)任“海洋政策研究財(cái)團(tuán)”*海洋政策研究財(cái)團(tuán)為日本知名的海洋戰(zhàn)略智庫(kù)，2016年4月1日“笹川和平財(cái)團(tuán)”與“海洋政策研究財(cái)團(tuán)”合并，兩財(cái)團(tuán)正式合并后，沿用“笹川和平財(cái)團(tuán)”名稱(chēng)，承繼所有“海洋政策研究財(cái)團(tuán)”的權(quán)力義務(wù)。會(huì)長(zhǎng)的秋山昌廣*秋山昌廣，1964年畢業(yè)于東京大學(xué)，獲法學(xué)學(xué)士學(xué)位。他長(zhǎng)期在日本防衛(wèi)廳工作，曾參與制定重大防衛(wèi)政策建議。秋山退休后，任日本海洋政策研究財(cái)團(tuán)會(huì)長(zhǎng)、日本立教大學(xué)教授，對(duì)于日本的國(guó)防政策，海洋政策，仍然具有重要影響。他長(zhǎng)期與中國(guó)政府、軍隊(duì)和學(xué)術(shù)界進(jìn)行了廣泛的交流和接觸。，“海洋政策研究財(cái)團(tuán)”常務(wù)理事寺島纮士*寺島纮士，曾擔(dān)任海洋政策研究所所長(zhǎng)。海洋政策研究財(cái)團(tuán)常務(wù)理事，“笹川和平財(cái)團(tuán)”與“海洋政策研究財(cái)團(tuán)”合并后寺島纮士出任新財(cái)團(tuán)的常務(wù)理事。分別為《建議》作序和撰寫(xiě)后記。秋山昌廣會(huì)長(zhǎng)在序言中指出：日本是個(gè)依賴(lài)海洋程度很高，其發(fā)展離不開(kāi)海洋賜給的優(yōu)越條件和環(huán)境的國(guó)家。世界海洋格局已經(jīng)發(fā)生很大變化，各國(guó)都在大幅度地調(diào)整為實(shí)施海洋管理和可持續(xù)發(fā)展的綜合性海洋政策，日本應(yīng)該緊跟時(shí)代步伐抓緊時(shí)間制定海洋政策。寺島纮士常務(wù)理事在后記中，首先從《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》誕生后國(guó)際形勢(shì)發(fā)生變化以及世界各國(guó)采取相應(yīng)措施，引發(fā)國(guó)際海洋秩序巨大變動(dòng)的視角，闡述了日本制定綜合性海洋政策的必要性和重要性，然后介紹了《建議》編寫(xiě)組織形式、撰寫(xiě)過(guò)程以及主要內(nèi)容等。最后，他呼吁全社會(huì)對(duì)《建議》給予高度理解和大力支持，并立即行動(dòng)起來(lái)為實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)而努力奮斗。

二、《日本海洋基本法》制定建議科學(xué)合理

(一)海洋政策大綱

《建議》第一部分是海洋政策大綱的制定。它作為日本制定未來(lái)海洋政策主要框架的整體構(gòu)思，可以認(rèn)為是整個(gè)海洋政策建議的主干，設(shè)計(jì)好壞直接關(guān)系到海洋政策制定成敗以及出臺(tái)后能否有效推行，目前至少可以認(rèn)為它是《建議》的價(jià)值所在，是一個(gè)舉足輕重的章節(jié)。專(zhuān)家們認(rèn)為要從明確基本思路、構(gòu)建推進(jìn)海洋政策框架、強(qiáng)化課題研究機(jī)制、加強(qiáng)伙伴合作關(guān)系以及加大對(duì)海洋宣傳教育研究力度五個(gè)方面進(jìn)行深入思考。在“明確基本思路”部分，建議在“海洋政策”開(kāi)頭必須開(kāi)宗明義表述清楚其基本理念以及海洋管理方針。在“構(gòu)建推進(jìn)海洋政策框架”部分，需要明確三個(gè)方面。首先是制定作為海洋管理基本法律制度的《海洋基本法》。其次是組建綜合推進(jìn)海洋政策所需的行政機(jī)構(gòu)。第三是必須建立海洋管理必不可少的海洋信息機(jī)制?！霸趶?qiáng)化課題研究機(jī)制”部分，專(zhuān)家們列舉了“構(gòu)建專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架管理框架”“確立海洋安全保障體系”“海洋環(huán)境保護(hù)保全和恢復(fù)制度的推進(jìn)”“顧及海洋生態(tài)系統(tǒng)的海洋資源開(kāi)發(fā)推進(jìn)”“加強(qiáng)構(gòu)建統(tǒng)籌海岸帶管理系統(tǒng)力度”以及“推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)”等六個(gè)有待研究的領(lǐng)域。

(二)《海洋基本法》的輪廓

《建議》第二部分為建立制定《海洋基本法》推進(jìn)體制重點(diǎn)闡述了所要制定《海洋基本法》的輪廓以及應(yīng)該組建何種行政機(jī)構(gòu)才能使該法得以貫徹落實(shí)?！督ㄗh》編寫(xiě)者認(rèn)為《海洋基本法》應(yīng)該由三章組成。

第一章是總則。主要表述立法目的、基本理念和社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位、國(guó)民的責(zé)任和義務(wù)?；纠砟钪赝怀鋈齻€(gè)方面：一是海洋可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用；二是引領(lǐng)國(guó)際海洋秩序和國(guó)際協(xié)調(diào)；三是綜合性海洋管理。

第二章是推行海洋政策的基本策略。其中包括有關(guān)海洋調(diào)查、保護(hù)、開(kāi)發(fā)利用以及管理的施政方針，海洋基本計(jì)劃以及基本方略等。本章強(qiáng)調(diào)三點(diǎn)：一是科學(xué)理解和認(rèn)識(shí)。制定海洋政策必須基于對(duì)影響海洋環(huán)境的自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)過(guò)程得出的科學(xué)理解和認(rèn)識(shí)。同時(shí)，決策者必須在獲取可使海洋資源得到正確管理的科技和信息的基礎(chǔ)上才能作出政策決定。二是市民參與。在制定和實(shí)施海洋政策過(guò)程中，應(yīng)該注意確保以市民為首的涉海人群廣泛參與機(jī)制的同時(shí)，還要確立能使市民主動(dòng)積極投身于海洋管理的海洋信息公開(kāi)和便于信息選擇的機(jī)制。三是基于生態(tài)系統(tǒng)的管理。對(duì)海洋以及海岸帶資源必須進(jìn)行適當(dāng)管理，要反映包括人以及人以外種群，乃至它們生活環(huán)境在內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)所有構(gòu)成要素間的關(guān)系。

第三章是國(guó)家推行海洋政策的組織機(jī)構(gòu)。專(zhuān)家們認(rèn)為推行以《海洋基本法》為軸心的綜合性海洋政策，需要組建承擔(dān)政策起草和實(shí)施的行政機(jī)構(gòu)。同時(shí)，為有效實(shí)施綜合性海洋政策，必須排除縱向切割和過(guò)細(xì)分工的弊端，推行聯(lián)手合作和協(xié)調(diào)機(jī)制。此外，建立將有識(shí)之士的真知灼見(jiàn)和智慧引入政策的機(jī)制。主要有三個(gè)方面：一是組建推行海洋政策的行政機(jī)構(gòu)；二是設(shè)置海洋咨詢(xún)會(huì)議；三是與地方公共團(tuán)體、眾多相關(guān)者協(xié)調(diào)的商議機(jī)關(guān)等。日本海洋行政機(jī)構(gòu)框圖及其說(shuō)明如圖1所示。

圖1 行政機(jī)構(gòu)框架圖及其說(shuō)明

1.設(shè)置海洋閣僚會(huì)議

推行綜合性海洋政策需要各省廳間的密切配合，內(nèi)閣設(shè)置海洋閣僚會(huì)議對(duì)其進(jìn)行協(xié)調(diào)。海洋閣僚會(huì)議由承擔(dān)海洋行政事務(wù)的各省廳大臣組成，內(nèi)閣總理大臣親自掌控。

2.任命海洋大臣

目前政府機(jī)構(gòu)內(nèi)沒(méi)有設(shè)置承擔(dān)推行綜合性海洋政策的部門(mén)，建議增設(shè)特命海洋事務(wù)大臣。海洋大臣要掌管包括海域部分在內(nèi)的國(guó)土形成計(jì)劃、海運(yùn)和船舶以及港灣、大范圍管轄海域巡航和救助等各種海洋行政事務(wù)。

3.設(shè)置海洋政策統(tǒng)籌官以及海洋政策推行室

內(nèi)閣總理府設(shè)置負(fù)責(zé)海洋事務(wù)的政策統(tǒng)籌官，統(tǒng)一組織跨越涉海省廳的政策課題研究。同時(shí)，設(shè)置海洋政策推行室，在政策統(tǒng)籌官的指導(dǎo)下，負(fù)責(zé)推行海洋政策事務(wù)。

4.設(shè)置涉海省廳聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)會(huì)議

為輔佐海洋閣僚會(huì)議，順利推行綜合性海洋政策，設(shè)置涉海省廳聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)會(huì)?，F(xiàn)有的海洋開(kāi)發(fā)省廳聯(lián)絡(luò)會(huì)議，大陸架調(diào)查和海洋資源等省廳聯(lián)絡(luò)會(huì)議等一并置于此會(huì)議之下。

5.設(shè)置海洋咨詢(xún)會(huì)議

為積極主動(dòng)將有識(shí)之士的真知灼見(jiàn)和智慧引入政策，設(shè)置由內(nèi)閣總理大臣、海洋大臣以及有識(shí)之士組成的海洋咨詢(xún)會(huì)議。

(三)海洋國(guó)土管理與國(guó)際協(xié)調(diào)

《建議》第三部分為海洋國(guó)土管理與國(guó)際協(xié)調(diào)。本部分涉及上述海洋政策大綱所列六個(gè)研究課題以及“建立海洋管理信息機(jī)制”“推進(jìn)實(shí)現(xiàn)綜合性海洋政策的研究教育和宣傳”等八個(gè)領(lǐng)域。

在構(gòu)建專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以及大陸架管理框架部分，專(zhuān)家們認(rèn)為應(yīng)該體現(xiàn)以下內(nèi)容：構(gòu)建專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以及大陸架管理體制；制定符合海域特點(diǎn)的管理計(jì)劃；加強(qiáng)外海孤島及其周邊海域的管理。

在確立海洋安全保障體系章節(jié)里，專(zhuān)家們認(rèn)為：日本已將專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架納入國(guó)土計(jì)劃的對(duì)象，但該海域的安全保障體系尚未確立。正確應(yīng)對(duì)管轄海域的各種威脅和犯罪行為刻不容緩。另外，解決海上運(yùn)輸線(xiàn)的海盜襲擊和海上恐怖等威脅等問(wèn)題也迫在眉睫。建議：確立海洋“國(guó)土”安全保障和推進(jìn)海上運(yùn)輸安全保障體系。

在推進(jìn)海洋環(huán)境保護(hù)保全和恢復(fù)章節(jié)里，《建議》要求政府編制海洋政策時(shí)應(yīng)該考慮以下幾個(gè)方面：構(gòu)建海洋環(huán)境保護(hù)保全和恢復(fù)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)系統(tǒng)，推進(jìn)海洋生態(tài)系統(tǒng)以及生物多樣性保護(hù)，推進(jìn)珊瑚礁藻場(chǎng)的保護(hù)保全和恢復(fù)。

在推進(jìn)兼顧海洋生態(tài)系統(tǒng)的海洋資源開(kāi)發(fā)部分，專(zhuān)家們提出以下建議：加強(qiáng)漁業(yè)合理捕撈的管理；加強(qiáng)世界漁業(yè)資源保護(hù)措施；促進(jìn)海洋微生物和遺傳因子資源的研究開(kāi)發(fā)；促進(jìn)能源和金屬礦物資源開(kāi)發(fā)。

在加強(qiáng)構(gòu)建統(tǒng)籌海岸帶管理系統(tǒng)的機(jī)制章節(jié)里，專(zhuān)家們認(rèn)為：海岸帶像一根自然的針線(xiàn)連接著海和陸，針對(duì)目前適用行業(yè)實(shí)體法重疊交叉的海岸帶管理，今后應(yīng)該著力推進(jìn)通過(guò)實(shí)施主體間的互動(dòng)，統(tǒng)籌安排和集中解決問(wèn)題，建立行業(yè)信息共享和向社會(huì)公開(kāi)信息等綜合性大視野的海岸帶管理模式，同時(shí)還需要制定新的法律制度，進(jìn)一步推進(jìn)構(gòu)建統(tǒng)一的海岸帶管理系統(tǒng)。建議：構(gòu)建地方主體的海岸帶圈管理系統(tǒng)；構(gòu)建市民參與系統(tǒng)；加強(qiáng)與內(nèi)河流域圈管理的合作；建立特定封閉性海域的綜合管理體制。

在建立海洋管理海洋信息機(jī)制方面，《建議》認(rèn)為：日本的海洋和海岸帶具有范圍廣和多樣性的環(huán)境特點(diǎn)，為制定綜合性海洋政策和實(shí)施管理，應(yīng)該加強(qiáng)收集海洋和海岸帶信息。建議：確立海洋信息收集的國(guó)家戰(zhàn)略；強(qiáng)化海洋信息管理功能；構(gòu)建統(tǒng)籌海洋調(diào)查觀測(cè)監(jiān)視系統(tǒng)；構(gòu)建區(qū)域海洋信息網(wǎng)絡(luò)。

在推進(jìn)實(shí)現(xiàn)綜合性海洋政策的研究教育宣傳一節(jié)里，專(zhuān)家們認(rèn)為：為實(shí)現(xiàn)海洋可持續(xù)開(kāi)發(fā)，需要所有國(guó)民自覺(jué)、積極地行動(dòng)起來(lái)，關(guān)心海洋，加入海洋環(huán)境保護(hù)、保全和恢復(fù)的行列之中。同時(shí)，培養(yǎng)必要的人才。此外，還要推進(jìn)海洋科技研究。建議：擴(kuò)充海洋教育；推進(jìn)海洋管理研究教育；推進(jìn)普及宣傳；推進(jìn)海洋科學(xué)技術(shù)研究。

三、日本制定《海洋基本法》的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒

(一)《建議》反映了日本國(guó)民強(qiáng)烈的海洋意識(shí)及其對(duì)策愿望

《建議》是在“海洋政策研究財(cái)團(tuán)”的支持下組織有關(guān)專(zhuān)家學(xué)者經(jīng)過(guò)兩年多的努力編撰的，完全來(lái)自于民間自覺(jué)、自發(fā)的行為。這不是完成一項(xiàng)一般的科研項(xiàng)目，先調(diào)查研究，后歸納整理，再撰寫(xiě)成文之后一交了事。而是普通國(guó)民基于其強(qiáng)烈的海洋意識(shí)和對(duì)國(guó)際海洋格局發(fā)生巨大變化的深刻認(rèn)識(shí)，強(qiáng)烈要求政府認(rèn)清形勢(shì)，審時(shí)度勢(shì)，緊跟時(shí)代步伐，抓緊時(shí)間制定符合國(guó)情和順應(yīng)時(shí)代潮流發(fā)展的海洋政策的“請(qǐng)?jiān)笗?shū)”。以秋山昌廣和寺島纮士為代表的日本民間人士抱著強(qiáng)烈的責(zé)任感和進(jìn)取心，付出巨大心血組織人員編制了上述《建議》。他們要求政府制定海洋政策的理由如下。

第一，日本要發(fā)展離不開(kāi)海洋。目前50%的國(guó)民居住在沿海地區(qū)、40%的動(dòng)物蛋白攝取來(lái)自水產(chǎn)品、99%的進(jìn)出口貨物依靠海運(yùn)。然而近幾年來(lái)，海洋環(huán)境惡化、資源減少、海域競(jìng)相利用、海上運(yùn)輸線(xiàn)存在潛在危害以及自然災(zāi)害頻發(fā)等，使國(guó)民的生存環(huán)境和條件受到嚴(yán)重威脅，作為海洋國(guó)家的日本應(yīng)該謀求從根本上解決問(wèn)題的對(duì)策。

第二，被稱(chēng)為“海洋憲法”的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》1994年生效以來(lái)，世界海洋秩序發(fā)生了翻天覆地的變化，海洋不是過(guò)去那種處于中立的緩沖地帶，海上劃界直接成為國(guó)界的時(shí)代已經(jīng)到來(lái)。世界各國(guó)針對(duì)這些結(jié)構(gòu)性變化，正在扎實(shí)推進(jìn)海洋綜合管理的各項(xiàng)措施，一貫以經(jīng)濟(jì)實(shí)力和科技能力稱(chēng)雄于世界海洋的日本，如果墨守成規(guī)，按部就班，就有可能落后于世界范圍內(nèi)推進(jìn)的海洋管理進(jìn)程，將永遠(yuǎn)失去發(fā)展的機(jī)會(huì)。

日本民間對(duì)世界海洋格局變動(dòng)十分敏感，他們抱怨政府對(duì)國(guó)際形勢(shì)變化反應(yīng)遲鈍，認(rèn)識(shí)到政府行政序列內(nèi)沒(méi)有設(shè)置專(zhuān)司海洋事務(wù)的機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有建立海洋管理機(jī)制，久而久之日本將會(huì)吃大虧。他們抱著實(shí)現(xiàn)真正海洋立國(guó)的雄心大志以實(shí)際行動(dòng)編寫(xiě)《建議》來(lái)感動(dòng)政府，敦促政府，鞭策政府盡快制定指引日本未來(lái)海洋發(fā)展的綱領(lǐng)——海洋政策。

本研究將構(gòu)建好的植物表達(dá)載體轉(zhuǎn)入野生型擬南芥，經(jīng)篩選得到抗性苗。在擬南芥抗性苗長(zhǎng)到6 ～ 8片葉時(shí)提取DNA，并以野生型擬南芥為對(duì)照進(jìn)行PCR反應(yīng)。實(shí)驗(yàn)結(jié)果顯示，各抗性植株皆擴(kuò)增出目的條帶，表明重組載體已成功轉(zhuǎn)入擬南芥中(圖5)。

(二)《建議》內(nèi)容豐富，契合實(shí)際，突出重點(diǎn)，反映了時(shí)代特征

首先，作為海洋政策建議，作者在撰寫(xiě)前于世界范圍內(nèi)進(jìn)行過(guò)充分調(diào)查研究，吸取了不少各國(guó)有益的經(jīng)驗(yàn)。所以《建議》的整體結(jié)構(gòu)比較合理，內(nèi)容豐富，契合實(shí)際，重點(diǎn)突出，它不是一兩句空洞無(wú)物的標(biāo)語(yǔ)式口號(hào)，而是有實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的意見(jiàn)。從明確三個(gè)方面的海洋政策理念，制定基本法作為落實(shí)海洋政策的載體，到設(shè)立專(zhuān)司海洋事務(wù)的行政機(jī)構(gòu)和任命海洋事務(wù)大臣等具體措施，使人深受啟發(fā)。

其次，制定未來(lái)的海洋政策不能一錘定音，而是面臨著許多前所未有的難題，必須立題研究，《建議》中列舉了“構(gòu)建專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架管理框架”等六個(gè)亟待解決的問(wèn)題，考慮得十分周到，并且符合日本實(shí)際情況。另外作為建議，應(yīng)該說(shuō)第三部分“海洋國(guó)土管理與國(guó)際協(xié)調(diào)”對(duì)八個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行詳細(xì)解說(shuō)也很有參考價(jià)值。提出了許多新思路，新想法，值得借鑒。譬如日本雖然將專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架納入國(guó)土形成計(jì)劃內(nèi)，但是在管理上存在一系列需要解決的問(wèn)題，提請(qǐng)政府在制定海洋政策時(shí)務(wù)必考慮充分。對(duì)外海孤島和形成國(guó)界的孤島及其周邊海域管理的觀點(diǎn)應(yīng)該寫(xiě)進(jìn)海洋政策并明確其地位。實(shí)現(xiàn)真正的海洋立國(guó)目標(biāo)，必須由國(guó)家海洋政策支撐，制定和實(shí)施海洋政策必須動(dòng)員民眾，宣傳民眾，教育民眾，以及依靠科技進(jìn)步。上述觀點(diǎn)給日本政府制定政策者起到提醒作用。

(三)借鑒他山之石及早制定中國(guó)的海洋戰(zhàn)略和海洋政策

《建議》敦促日本政府抓緊時(shí)間制定未來(lái)海洋政策，也提醒了我們及早組織有關(guān)部門(mén)著手制定中國(guó)的海洋戰(zhàn)略和海洋政策。沒(méi)有戰(zhàn)略方針和海洋政策的指引，在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的當(dāng)今時(shí)代，發(fā)展中國(guó)海洋事業(yè)只是一句空話(huà)。我們?cè)谌狈碚撝笇?dǎo)下的海洋管理出現(xiàn)過(guò)這樣那樣的問(wèn)題，留下了不少后遺癥，譬如在南海、東海與鄰國(guó)劃界問(wèn)題上出現(xiàn)于我不利的傾向。21世紀(jì)是海洋世紀(jì)，這不是一句空話(huà)，需要舉國(guó)上下團(tuán)結(jié)一致，努力奮斗，才能最大限度地開(kāi)發(fā)利用海洋，造福子孫后代。制定海洋政策的過(guò)程本身就是很好地深入調(diào)查研究，分析國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)和實(shí)際情況，學(xué)習(xí)和借鑒他人經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程。制定和出臺(tái)海洋政策能起到統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，規(guī)范行為，指導(dǎo)實(shí)踐，辨別是非的作用，當(dāng)前中國(guó)海洋事業(yè)正處于較好的發(fā)展時(shí)期，需要及時(shí)出臺(tái)符合國(guó)情，順應(yīng)時(shí)代潮流的海洋戰(zhàn)略和海洋政策?！督ㄗh》是我們不可多得的“Morning Call”——叫早。

按照日本的做法，制定《海洋基本法》的目的是為了落實(shí)海洋政策。同理，中國(guó)制定《海洋基本法》首先必須明確中國(guó)的海洋政策。中國(guó)最早于2003年由國(guó)務(wù)院提出建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的口號(hào)，10年之后，2013年黨的十八大報(bào)告中正式確認(rèn)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略。中國(guó)提出要實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)，與日本2005年提出的海洋立國(guó)十分相似。不過(guò)，日本提出海洋立國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)之后，緊接著出臺(tái)了《日本海洋基本法》，以及與其相配套的《日本海洋基本計(jì)劃》等，于是原本看起來(lái)可望不可及的海洋立國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)落地生根，一步一個(gè)腳印地向前推進(jìn)。日本的成功做法和經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)該借鑒。

有人說(shuō)《海洋基本法》類(lèi)似一個(gè)小憲法，她的法律位階比較高，其結(jié)構(gòu)和內(nèi)容不同于一般的實(shí)體法和程序法。她作為海洋領(lǐng)域法律位階最高的規(guī)范性文件，必然不是如單項(xiàng)法那樣只是明確管轄對(duì)象、管轄范圍以及實(shí)施程序等，而是明確海洋管理的組織結(jié)構(gòu)，目標(biāo)任務(wù)，職責(zé)范圍等。也就是幫助政府貫徹落實(shí)海洋政策和實(shí)現(xiàn)海洋戰(zhàn)略目標(biāo)，具體地講是為國(guó)家海洋管理提供了組織保障。中國(guó)改革開(kāi)放30多年來(lái)，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)發(fā)生了翻天覆地的變化，黨的十八大四中全會(huì)提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的指導(dǎo)方針，制定《海洋基本法》適逢時(shí)機(jī)。治國(guó)理政，海洋管理離不開(kāi)建章立制，迄今為止人大常委會(huì)通過(guò)的海洋法律有10多部。但是，仔細(xì)推敲還不乏有法律尚未覆蓋到的空白領(lǐng)域，沒(méi)有法律法規(guī)支撐，海洋管理沒(méi)有依據(jù)，后果可想而知。即使在已經(jīng)出臺(tái)的海洋法律中，為數(shù)不少的法律長(zhǎng)期無(wú)人過(guò)問(wèn)，沒(méi)有科學(xué)評(píng)價(jià)，沒(méi)有及時(shí)修訂成為擺飾。在海洋管理實(shí)踐中出現(xiàn)了這樣那樣的問(wèn)題，無(wú)人過(guò)問(wèn)，即使出現(xiàn)嚴(yán)重問(wèn)題甚至錯(cuò)誤也無(wú)人承擔(dān)責(zé)任。南海仲裁案持續(xù)長(zhǎng)達(dá)3年6個(gè)月，這是一場(chǎng)法律、政治、軍事、經(jīng)濟(jì)縱橫交錯(cuò)的綜合性國(guó)際較量，情況錯(cuò)綜復(fù)雜，形勢(shì)瞬息萬(wàn)變。對(duì)此，我們竟然沒(méi)有統(tǒng)一組織，統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一部署進(jìn)行應(yīng)對(duì)。任其自然，零打碎敲，毫無(wú)章法，被動(dòng)挨打是不可避免的。更令人遺憾的是，事后也沒(méi)有總結(jié)評(píng)價(jià)，吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題找出缺點(diǎn)及時(shí)加以改進(jìn)，以防錯(cuò)誤重犯，再度吃虧。2015年10月以來(lái)，美國(guó)軍艦四度故意入侵中國(guó)南海島礁12海里領(lǐng)海，沒(méi)有一個(gè)部門(mén)出來(lái)承擔(dān)責(zé)任，也沒(méi)有人想辦法阻止美軍繼續(xù)入侵。中國(guó)海洋維權(quán)執(zhí)法體制改革，從2013年3月中編辦宣布改革方案以來(lái)已經(jīng)過(guò)去將近4年。十九大召開(kāi)在即，之后新一輪的海洋管理機(jī)構(gòu)改革方案必將出臺(tái)，但是4年前的改革方案至今沒(méi)有落實(shí)到位。對(duì)這種尷尬的局面也沒(méi)有人過(guò)問(wèn)或加以糾正。長(zhǎng)此以往，中國(guó)海洋維權(quán)執(zhí)法效率和質(zhì)量必將受到嚴(yán)重影響。眾所周知，中國(guó)海洋維權(quán)執(zhí)法存在戰(zhàn)略方針不明、管轄海域不清、法律依據(jù)不全、體制機(jī)制不順、人員裝備不適以及理論基礎(chǔ)不牢等六個(gè)瓶頸問(wèn)題，嚴(yán)重影響海洋維權(quán)和海洋管理效率的提高和健康發(fā)展。但是，長(zhǎng)期沒(méi)有人過(guò)問(wèn)已經(jīng)成為海洋管理的“爛尾樓”，它像人一樣久病不治，將會(huì)逐漸變形，變態(tài)，變?nèi)??！逗Ｑ蠡痉ā肥菫樨瀼芈鋵?shí)海洋政策和實(shí)現(xiàn)海洋戰(zhàn)略目標(biāo)，規(guī)范中國(guó)海洋管理行為的組織保障，其問(wèn)世可以改變目前粗放型、不入流的海洋管理模式和現(xiàn)狀。有鑒于此，中國(guó)制定《海洋基本法》已經(jīng)迫在眉睫。

China’s enactment of theBasicLawoftheSeacould learn from the Japanese model

YU Zhi-rong，QUAN Yong-bo

(School of Economics，Zhejiang Ocean University，Zhoushan 316022，China)

Japan enacted theBasicLawoftheSeaofJapanon April 2007 and later enacted theLawoftheBasicPlanoftheSeato support it. To this end, the “Ocean State” strategy which was made in 2005 began to soar to the skies with this pair of wings. TheBasicLawoftheSeawas designed by Japan to be a carrier as well as a platform in implementing the ocean policy, therefore, it is in its nature an organization law regulating the ocean management instead of a substantial law in the ordinary sense or a procedural law. The formulation of theBasicLawoftheSeaofJapanhad been through a process of thorough deliberation and discussion. This law is considered to be one with a clear purpose, reasonable structure and scientific contents and it has proven to be feasible during the past ten years. Therefore, the successful practice and experience is worthy of our reference.

theBasicLawoftheSea；theLawoftheBasicPlanoftheSea；outline of maritime policy；management of marine land

2017-03-05

郁志榮(1952-)，男，上海浦東人，浙江海洋大學(xué)經(jīng)管學(xué)院客座教授，中國(guó)太平洋學(xué)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)，中國(guó)海洋發(fā)展研究會(huì)研究員，原中國(guó)海監(jiān)東?？傟?duì)副總隊(duì)長(zhǎng)，E-mail：yuzhirongdhzd@163.com；全永波(1971-)，男，浙江舟山人，浙江海洋大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教授，E-mail：609049958@qq.com。

DF961.9

A

2096-028X(2017)01-0071-06

郁志榮,全永波.中國(guó)制定《海洋基本法》可借鑒日本模式[J]．中國(guó)海商法研究，2017,28(1):71-76