【摘要】本文以農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼理論和農(nóng)村金融系統(tǒng)論為基礎(chǔ)，認(rèn)為金融扶貧即依托金融系統(tǒng)，采用造血式資本循環(huán)運(yùn)作，遵循市場(chǎng)機(jī)制，滿足貧困居民的自發(fā)性需求的扶貧模式。本文提出精準(zhǔn)金融扶貧模式，落實(shí)金融機(jī)構(gòu)責(zé)任片區(qū)；扶貧新思想與金融信用、扶貧資金與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、金融創(chuàng)新與扶貧項(xiàng)目三種組合形式的組合發(fā)展，以及建立長(zhǎng)效機(jī)制，確保金融扶貧的精準(zhǔn)、普惠、可持續(xù)發(fā)展。

【關(guān)鍵字】 金融扶貧 問(wèn)題策略

1、金融扶貧的理論

1.1農(nóng)業(yè)信貸補(bǔ)貼論。20世紀(jì)80年代前，學(xué)者們主要以農(nóng)業(yè)信貸補(bǔ)貼理論為基礎(chǔ)展開對(duì)金融扶貧的理論研究。改理論認(rèn)為，農(nóng)村的貧困群體幾乎沒(méi)有任何儲(chǔ)蓄，因此，在各種生產(chǎn)活動(dòng)中普遍存在資金短缺問(wèn)題，貧困群體需要金融機(jī)構(gòu)的信貸補(bǔ)貼。另一方面，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)具有自然因素風(fēng)險(xiǎn)高，收益低，種植周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，金融機(jī)構(gòu)在放貸考量中處于劣勢(shì)地位。這樣雙方的需求與供給就無(wú)法達(dá)成一致，因此，眾多學(xué)者認(rèn)為，此時(shí)，政府應(yīng)采取干預(yù)手段，給貧困地區(qū)的貧困群體投入政策性的扶貧資金。

1.2 農(nóng)村金融系統(tǒng)論。20世紀(jì)八十年代后，業(yè)內(nèi)逐漸以農(nóng)村金融系統(tǒng)論為研究基礎(chǔ)，區(qū)別于農(nóng)業(yè)信貸補(bǔ)貼理論以政府的政策性補(bǔ)貼為主，該理論更傾向于市場(chǎng)的力量，認(rèn)為市場(chǎng)具有重要作用，二者是截然相反的。農(nóng)業(yè)信貸補(bǔ)貼論的假設(shè)前提是認(rèn)為貧困地區(qū)的貧困人群沒(méi)有儲(chǔ)蓄需求，倡導(dǎo)信貸供給先行。實(shí)際情況中，我國(guó)廣大農(nóng)村的貧困地區(qū)人群，儲(chǔ)蓄的需求還是普遍存在的，只要給與他們實(shí)際的儲(chǔ)蓄機(jī)會(huì)和相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。亞洲其他發(fā)展中國(guó)家的實(shí)際情況也證實(shí)了這一點(diǎn)。

農(nóng)村金融系統(tǒng)論同時(shí)指出，低息貸款的舉措在實(shí)施過(guò)程中很有可能被替換，那些需要貸款的貧困居民很有可能得不到相應(yīng)的貸款，而是一些關(guān)系人員或者較為富有的農(nóng)民獲得這些低息貸款，這樣一方面，真正的需要補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)活動(dòng)沒(méi)有得到有效的支持和發(fā)展，另一方面，政府的低息補(bǔ)貼被用作他用，進(jìn)一步擴(kuò)大了貧富差距，?？顚ｍ?xiàng)政策沒(méi)有落實(shí)到專項(xiàng)的人群，阻礙了扶貧工作的展開，落不到實(shí)處。

2現(xiàn)階段金融扶貧的特征和問(wèn)題

我國(guó)的貧困人口大多處于交通不便的偏遠(yuǎn)地區(qū)，生存條件惡劣，處在這些地區(qū)的社會(huì)發(fā)展水平與全國(guó)平均水平相比，還差的很遠(yuǎn)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，貧困地區(qū)所在縣是縣域國(guó)土面積的80%。人口是縣域人口的37%，而GDP僅占四分之一。農(nóng)業(yè)發(fā)展水平落后，投入嚴(yán)重不足，基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后，金融機(jī)構(gòu)沒(méi)法在這些偏遠(yuǎn)地區(qū)建立完善的網(wǎng)點(diǎn)和服務(wù)體系。我國(guó)政府自2011年大幅度提高貧困標(biāo)準(zhǔn)線后，大批量的貧困人口也迅猛激增，脫貧工作不容樂(lè)觀，傳統(tǒng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移和低息貸款不能滿足近1.28億貧困人口每月2300元的脫貧資金需求，這么巨大的資金需求，需要更多樣化的金融扶貧渠道來(lái)協(xié)助完成。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)極度貧困人口在世界極度貧困人口總數(shù)的比例由1981年的43%下降到2013年的13%。

黨的十八大明確提出2020年全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，全面提高人民生活水平，縮小收入差距，讓更多的貧困群眾脫貧扶貧。隨著我國(guó)改革開放的發(fā)展，人民群眾對(duì)生活需求的提高，金融服務(wù)體系的創(chuàng)新和完善，脫貧事業(yè)同樣面臨著新的形勢(shì)和挑戰(zhàn)。總結(jié)近幾年金融扶貧的特征和存在的問(wèn)題，對(duì)于精確鎖定貧困對(duì)象，實(shí)施行之有效的金融扶貧策略，實(shí)現(xiàn)貧困戶、金融機(jī)構(gòu)和政府的多贏，具有重要意義。

2.1現(xiàn)階段金融扶貧的特征

（1）依托金融系統(tǒng)。政府以往的扶貧模式是層層傳遞，縱向展開，主要以財(cái)政補(bǔ)貼模式為主。金融扶貧則以金融系統(tǒng)為依托，農(nóng)村的各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至是較大的村落存在金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，規(guī)模大小不一，類型眾多，構(gòu)成了一個(gè)較為龐大的金融體系，這些金融機(jī)構(gòu)深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村落，吸納了當(dāng)?shù)鼐用竦拇婵?，開展小額貸款等業(yè)務(wù)來(lái)幫助那些有生產(chǎn)性資金需求的人，這些網(wǎng)點(diǎn)的在當(dāng)?shù)鼐用裰械玫秸J(rèn)可，為居民的脫貧致富配置資金。

（2）造血式資本循環(huán)運(yùn)作。金融扶貧改變了政府以往采用較多的輸血式財(cái)政補(bǔ)貼方式，以全新的造血式資金循環(huán)模式實(shí)施扶貧工作。造血式資本循環(huán)運(yùn)作體系下，各金融服務(wù)機(jī)構(gòu)以資本的盈利性、可回收性為考核標(biāo)準(zhǔn)，按照市場(chǎng)化要求，向貧困地區(qū)發(fā)放扶貧資金。通過(guò)良好的自我循環(huán)機(jī)制，資本運(yùn)轉(zhuǎn)并盈利，并進(jìn)一步的為貧困地區(qū)的資金需求提供幫助，整個(gè)運(yùn)作過(guò)程在市場(chǎng)化過(guò)程中良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

（3）堅(jiān)持市場(chǎng)化原則。區(qū)別于財(cái)政扶貧側(cè)重的的政府財(cái)政干預(yù)金融扶貧更加注重市場(chǎng)機(jī)制。一方面，為了風(fēng)險(xiǎn)和收益相匹配，金融扶貧在利率方面嚴(yán)格按照市場(chǎng)化原則定制。另一方面，為了公平競(jìng)爭(zhēng)，拓寬貧困地區(qū)金融市場(chǎng)的準(zhǔn)入機(jī)制，讓更多符合條件的金融機(jī)構(gòu)參與到金融扶貧的工作中來(lái)，豐富金融扶貧工作中的金融機(jī)構(gòu)，創(chuàng)建更加多樣化的金融服務(wù)體系。

（4）增強(qiáng)對(duì)貧困人群自我發(fā)展需求的滿足。金融扶貧的對(duì)象側(cè)重在次貧困人群，也就是那些具備勞動(dòng)能力并且愿意通過(guò)自身勞動(dòng)來(lái)改善生活的貧困地區(qū)的群眾，因此金融扶貧更加關(guān)注的是貧困人群的自我發(fā)展需求，是更高層次的需求。這樣可以先富帶動(dòng)后富，先富起到帶頭模范作用，在脫貧的過(guò)程中讓貧困居民的自主性增強(qiáng)，自我發(fā)展需求得到滿足，是人性化的脫貧方式。

2.2 現(xiàn)階段金融扶貧存在的問(wèn)題：

（一）模式單一，效率低下

據(jù)人民銀行初步統(tǒng)計(jì)，截至2015年9月末，貧困地區(qū)（含680個(gè)連片特困地區(qū)縣、152個(gè)非片區(qū)重點(diǎn)縣，共832個(gè)縣）人民幣各項(xiàng)貸款余額3.9萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)17%，比全國(guó)平均增速高出1.2個(gè)百分點(diǎn)。扶貧貼息貸款余額464.8億元，同比增長(zhǎng)66.5%。直接債務(wù)融資額158.7億元，同比增長(zhǎng)53.5%；股權(quán)融資額413.6億元，同比增長(zhǎng)865.6%。貧困地區(qū)支農(nóng)再貸款限額834.4億元，同比增長(zhǎng)23.6%；支農(nóng)再貸款余額793.6億元，同比增長(zhǎng)16.6%。

金融扶貧主要以扶貧貼息貸款為主。但是每年受到貸款貼息補(bǔ)貼的貧困居民數(shù)量有限，需求與供給之間存在嚴(yán)重的供不應(yīng)求。資金的使用形式，往往只是一次性投入，沒(méi)有長(zhǎng)期跟蹤調(diào)查，形成可持續(xù)性的金融扶貧。即使資金準(zhǔn)時(shí)無(wú)誤的投放給貧困地區(qū)農(nóng)戶，農(nóng)戶對(duì)資金的使用情況也沒(méi)有進(jìn)行深入細(xì)致的跟蹤調(diào)查，有的資金甚至被轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)向非農(nóng)戶，非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)上，這種現(xiàn)象也是普遍存在的。建立適當(dāng)有效的瞄準(zhǔn)機(jī)制勢(shì)在必行。目前，我國(guó)小額信貸機(jī)構(gòu)的扶持機(jī)制還在摸索發(fā)展階段，金融扶貧方式主要以貼息貸款為主，模式單一，而具有優(yōu)勢(shì)的小額信貸等金融扶貧手段雖在國(guó)際上廣泛使用，但在我國(guó)的發(fā)展仍是個(gè)別地區(qū)試行。

（二）貧困地區(qū)的金融普惠性有待提高

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)貧困地區(qū)平均每萬(wàn)人擁有銀行業(yè)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)由2010年末的1.1個(gè)提高到2015年9月末的1.4個(gè)，每萬(wàn)人擁有ATM、POS機(jī)等自助設(shè)備由2010年末的8.3臺(tái)提高到2015年9月末的38.1臺(tái)。截至2015年9月末，貧困地區(qū)已設(shè)立縣級(jí)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)5048個(gè)，服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)43009個(gè)，證券分支機(jī)構(gòu)168家、保險(xiǎn)分支機(jī)構(gòu)5302家；共布放自助設(shè)備113.8萬(wàn)臺(tái)，其中ATM52913臺(tái)、POS機(jī)69.2萬(wàn)臺(tái)。全國(guó)貧困地區(qū)共建立農(nóng)戶信用檔案4149.7萬(wàn)戶，評(píng)定信用農(nóng)戶2376.7萬(wàn)戶。農(nóng)村金融生態(tài)是一個(gè)復(fù)雜綜合性系統(tǒng)，包括社會(huì)信用環(huán)境和信用意識(shí)、抵押擔(dān)保體系、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以及農(nóng)村的互助資金組織體系等諸多方面，是金融扶貧必須破解的難題。貧困地區(qū)由于環(huán)境惡劣，地處偏遠(yuǎn)，交通不利，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，金融體制發(fā)展不健全，社會(huì)信用意識(shí)淡薄，金融扶貧的收益率低，違約風(fēng)險(xiǎn)較高，以致眾多金融機(jī)構(gòu)在金融扶貧的貸款業(yè)務(wù)中采取惜貸，慎貸的方式。

（三）參與金融扶貧的各部門共贏意識(shí)不足

金融扶貧涉及部門眾多，政府主導(dǎo)，制定各項(xiàng)策略措施，財(cái)政、銀行、保險(xiǎn)等各個(gè)機(jī)構(gòu)展開工作，具體實(shí)施，是各個(gè)部門相互協(xié)作，相互溝通的系統(tǒng)性工程。這項(xiàng)包含各個(gè)部門的系統(tǒng)工程中，不同部門所處的地位不同，對(duì)各自的考量也各不相同，政府在金融扶貧工作中，追求的是社會(huì)效益， 社會(huì)公平，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)利益在里面，對(duì)其他部門還有一個(gè)監(jiān)督和督導(dǎo)的責(zé)任；而其他部門則要追求社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的一個(gè)平衡點(diǎn)，既要兼顧自己的社會(huì)責(zé)任，又要防范企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)造可觀的經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。目前貼息貸款的發(fā)放方式是：首先，銀行向符合貸款條件的農(nóng)戶發(fā)放貸款，其次年底的時(shí)候，政府的相關(guān)扶貧部門會(huì)篩選出符合貼息條件的農(nóng)戶貸款給與貼息。這個(gè)流程中，各個(gè)部門的協(xié)調(diào)和計(jì)劃性不完善，分塊現(xiàn)象明顯，在一定程度上阻礙了貧困戶的長(zhǎng)期跟蹤，以及貧困地區(qū)覆蓋面的擴(kuò)大。

（四）貧困地區(qū)和貧困人口的自我發(fā)展能力較弱

目前，我國(guó)的貧困地區(qū)人口素質(zhì)較低，普遍存在等著救濟(jì)，靠政府，靠別人的陳舊觀念，自我脫貧致富的觀念落后，能力有限，因?yàn)榈靥幤h(yuǎn)，交通不便，環(huán)境惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施陳舊不完善。輸血式的扶貧模式為主導(dǎo)的扶貧方式很難發(fā)掘貧困地區(qū)群眾的自我發(fā)展能力，只有運(yùn)用造血式的扶貧方式，結(jié)合貧困地區(qū)群眾的自身需求很自我發(fā)展能力，才能達(dá)到真正意義上的脫貧。某些地區(qū)盡管有很多扶貧項(xiàng)目，可是與真正的脫貧目標(biāo)還有一段距離，其真正原因就是沒(méi)有發(fā)掘貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力。

3工具與策略

3.1金融扶貧要建立責(zé)任片區(qū)

金融扶貧要做到精準(zhǔn)到位，就是解決誰(shuí)來(lái)扶、扶持誰(shuí)的問(wèn)題。這些都得責(zé)任到具體單位和部門。往往好多情況是，目標(biāo)盲目的選擇，或者沒(méi)有具體的考量標(biāo)準(zhǔn)；政府與金融部門之間的鏈接反饋環(huán)節(jié)缺失，以至于扶貧對(duì)象不精準(zhǔn)，扶貧責(zé)任不明確，進(jìn)而導(dǎo)致扶貧的資金投放不到位，扶貧效果不佳。

建立金融扶貧責(zé)任片區(qū)，首先要落實(shí)責(zé)任主體，即將具體地區(qū)的具體責(zé)任落實(shí)到具體金融機(jī)構(gòu)，形成具體金融機(jī)構(gòu)的社會(huì)責(zé)任。通過(guò)金融機(jī)構(gòu)具體部門與政府部門的大力合作、相互聯(lián)動(dòng)、合作溝通，劃定具體的責(zé)任片區(qū)，保證貧困地區(qū)，貧困村鎮(zhèn)、貧困農(nóng)戶的各類金融問(wèn)題有人負(fù)責(zé)，有人解決。此外，相關(guān)的政府督促部門根據(jù)制定的監(jiān)管細(xì)則對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，保障責(zé)任的真正具體落實(shí)，達(dá)到其真正的社會(huì)責(zé)任。

政府落實(shí)了責(zé)任主體，責(zé)任主體接下來(lái)就要為解決扶持誰(shuí)和怎么扶持來(lái)展開實(shí)地調(diào)研。組織專門金融扶貧小組，深入到貧困地區(qū)貧困農(nóng)戶中去，掌握第一手扶貧資料，保證資料的真實(shí)完整。這樣做的目的是精準(zhǔn)需要扶持的對(duì)象。對(duì)于怎么扶持，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)與政府部門建立聯(lián)席工作制度，對(duì)當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)進(jìn)行實(shí)地考察，包括現(xiàn)階段發(fā)展情況，所需資金，勞動(dòng)力供求狀況，勞動(dòng)力技能質(zhì)量等，這些材料都應(yīng)積極深入調(diào)查，為后續(xù)的怎么扶貧做好最基本的調(diào)研工作。

3.2金融扶貧要打“組合拳”

首先新興扶貧理念與金融信用的組合。目的是從思想、理念和手法上改變貧困地區(qū)貧困居民的貧困狀態(tài)。貧困居民的等、靠、要思想嚴(yán)重，等著政府救濟(jì)。白吃白要的思想已經(jīng)深入頭腦，金融扶貧更加關(guān)注個(gè)人的價(jià)值需求和個(gè)人信用，金融機(jī)構(gòu)和政府部門應(yīng)做好新的扶貧理念和個(gè)人信用的宣傳工作，讓貧困居民認(rèn)識(shí)到金融扶貧不是一中沒(méi)有回報(bào)的單項(xiàng)給與，它是憑借個(gè)人信用，借入資金，然后借助自己的自我勞動(dòng)，返還資金和脫貧的方式，這樣的思想下，每個(gè)人的勞動(dòng)積極性被調(diào)動(dòng)，脫貧思想萌發(fā)，不斷提高自我發(fā)展能力實(shí)現(xiàn)脫貧致富。

其次金融機(jī)構(gòu)的扶貧資金與產(chǎn)業(yè)提升的組合。目的是改善貧困地區(qū)的金融生態(tài)環(huán)境和提升貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力，力求向精準(zhǔn)扶貧和普惠金融方向前進(jìn)。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)在貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立金融網(wǎng)點(diǎn)，提供合理優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)，許多貧困地區(qū)的貧困群體要走好遠(yuǎn)的路去辦理金融業(yè)務(wù)，或者他們對(duì)金融服務(wù)很模糊，只有鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)把網(wǎng)點(diǎn)建立在這些地區(qū)，才能帶動(dòng)貧困地區(qū)金融環(huán)境的發(fā)展。

最后不斷創(chuàng)新的金融產(chǎn)品與扶貧項(xiàng)目的組合，目的是通過(guò)項(xiàng)目的金融支持，實(shí)現(xiàn)脫貧。主要有擴(kuò)大貧困地區(qū)抵押擔(dān)保品的擔(dān)保范圍，允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地的使用權(quán)做抵押擔(dān)保，創(chuàng)新新的信貸模式；推動(dòng)金融網(wǎng)點(diǎn)在貧困地區(qū)的電子化結(jié)算，貧困地區(qū)的金融服務(wù)需求主要是一些基礎(chǔ)的存儲(chǔ)匯兌業(yè)務(wù)，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和開發(fā)，鼓勵(lì)電子化金融服務(wù)，不僅可以降低金融機(jī)構(gòu)的開戶成本，還能提高金融服務(wù)的辦事效率，改善貧困地區(qū)的金融理念，有助于金融設(shè)施的基礎(chǔ)建設(shè)，更好的支持扶貧建設(shè)。

3.3金融扶貧要建立長(zhǎng)效機(jī)制

金融扶貧應(yīng)以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以政策為支撐，堅(jiān)持市場(chǎng)化和政策相結(jié)合，健全激勵(lì)約束機(jī)制。完善的金融體系可以促進(jìn)貧困地區(qū)的資源優(yōu)化配置，保障貸款的質(zhì)量，貧困地區(qū)的信用擔(dān)保機(jī)制建立能夠帶動(dòng)小額貼息貸款業(yè)務(wù)。這些業(yè)務(wù)的完美實(shí)施需要金融主管部門和監(jiān)管部門的政策傾斜，比如加大貨幣政策支持力度、差異化監(jiān)管、傾斜的信貸政策，適當(dāng)放寬貧困地區(qū)現(xiàn)行存貸比監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，扶貧信貸資金不納入存貸比考核，提高不良貸款率的容忍度，激勵(lì)和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)貧困地區(qū)的信貸投放。

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2013-03-01.

作者信息：李偉舵（1975.4-）男，湖南邵東人，中共湖南省委黨校湖南行政學(xué)院教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向：金融與貿(mào)易。