李美珍, 黃開(kāi)勝

(清華大學(xué) 實(shí)驗(yàn)室與設(shè)備處, 北京 100084)

高校儀器設(shè)備單一來(lái)源采購(gòu)審批工作探析

李美珍, 黃開(kāi)勝

(清華大學(xué) 實(shí)驗(yàn)室與設(shè)備處, 北京 100084)

分析了只存在唯一供應(yīng)商、不可預(yù)見(jiàn)的緊急采購(gòu)以及一致性或配套添購(gòu)3種單一來(lái)源采購(gòu)適用情形,提出在高校儀器設(shè)備單一來(lái)源采購(gòu)申請(qǐng)審批工作中,采購(gòu)管理部門應(yīng)控制好審批風(fēng)險(xiǎn),關(guān)鍵要扎實(shí)做好單一來(lái)源采購(gòu)專家論證、單位內(nèi)部會(huì)商、單一來(lái)源公示以及市場(chǎng)檢驗(yàn)論證等多渠道獲得審批依據(jù)的各項(xiàng)工作,從而為學(xué)校儀器設(shè)備采購(gòu)管理部門進(jìn)行單一來(lái)源采購(gòu)審批決策時(shí)提供依據(jù)。

儀器設(shè)備； 單一來(lái)源采購(gòu)； 采購(gòu)管理

近年來(lái),隨著國(guó)家對(duì)高等教育的加大投入,學(xué)校儀器設(shè)備采購(gòu)量獲得快速增長(zhǎng)。儀器設(shè)備作為科學(xué)研究投入的重要因素,直接關(guān)系到高?？茖W(xué)研究的產(chǎn)出和水平。由于一些專項(xiàng)科研項(xiàng)目對(duì)儀器設(shè)備性能指標(biāo)的特殊需求,導(dǎo)致市場(chǎng)只存在唯一供應(yīng)商的情況,從而必須通過(guò)單一來(lái)源方式來(lái)實(shí)施采購(gòu)。

考慮到單一來(lái)源采購(gòu)的特殊性,為提高資金的使用效益、確保采購(gòu)行為的規(guī)范運(yùn)行,對(duì)學(xué)校采購(gòu)管理部門而言,深入研究單一來(lái)源采購(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)控制就顯得尤為重要。本文嘗試從明晰單一來(lái)源采購(gòu)適用范圍及把控審批環(huán)節(jié)2個(gè)重要方面予以闡述。

1 明晰單一來(lái)源采購(gòu)適用范圍

相比其他采購(gòu)方式而言,單一來(lái)源采購(gòu)具有特殊性。在沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)性的條件下由采購(gòu)人和供應(yīng)商進(jìn)行一對(duì)一的交易,容易造成采購(gòu)資金的浪費(fèi)及腐敗現(xiàn)象,故適用范圍受到了很大的限制[1]。

一般而言,單一來(lái)源采購(gòu)方式的采用都是出于緊急采購(gòu)的時(shí)效性或者只能從唯一供應(yīng)商處取得貨物、工程或服務(wù)的客觀性[2]?！吨腥A人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》規(guī)定了適用單一來(lái)源采購(gòu)的3種情形:一是只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的；二是發(fā)生了不可預(yù)見(jiàn)的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購(gòu)的；三是必須保證原有采購(gòu)項(xiàng)目一致性或服務(wù)配套的要求,需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購(gòu),且添購(gòu)資金總金額不超過(guò)原合同采購(gòu)金額10%的。由于法律條文的相關(guān)規(guī)定相對(duì)籠統(tǒng)和簡(jiǎn)練,致使單一來(lái)源采購(gòu)實(shí)踐操作中依然會(huì)存在種種困惑,需要在實(shí)踐工作中仔細(xì)分析判斷采購(gòu)項(xiàng)目是否屬于這3種情形。

1.1 只存在唯一供應(yīng)商

對(duì)于只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的情形,《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》進(jìn)行了說(shuō)明,是指因貨物或者服務(wù)使用不可替代的專利、專有技術(shù),或者公共服務(wù)項(xiàng)目具有特殊要求,導(dǎo)致只能從某一特定供應(yīng)商處采購(gòu)。從這個(gè)解釋可以看出,判斷是否屬于只有唯一供應(yīng)商的標(biāo)準(zhǔn),關(guān)鍵是看是否使用不可替代的專利或?qū)Ｓ屑夹g(shù),是從技術(shù)需求和儀器設(shè)備性能指標(biāo)相對(duì)應(yīng)的角度來(lái)論證分析,找不到其他可替代方案。

值得注意的是,在工作實(shí)踐中,“只存在唯一供應(yīng)商”并不是一個(gè)絕對(duì)的概念,更多的情況下它是相對(duì)于采購(gòu)申請(qǐng)項(xiàng)目必要的技術(shù)需求而存在的。例如,由于相對(duì)高端的項(xiàng)目特殊需要,其他供應(yīng)商生產(chǎn)的儀器設(shè)備在性能指標(biāo)方面無(wú)法滿足科研工作的需要,從而導(dǎo)致只有唯一供應(yīng)商的情況發(fā)生。工作中的一個(gè)難點(diǎn)是判斷采購(gòu)申請(qǐng)者提出的技術(shù)指標(biāo)需求是否合理或虛高,明確采購(gòu)項(xiàng)目的技術(shù)要求。

1.2 不可預(yù)見(jiàn)的緊急采購(gòu)

對(duì)于發(fā)生了不可預(yù)見(jiàn)的緊急情況導(dǎo)致不能從其他供應(yīng)商處采購(gòu)的情形,在工作實(shí)踐當(dāng)中應(yīng)當(dāng)如何去界定緊急情況，從法律條文的表述來(lái)看,能夠適用單一來(lái)源采購(gòu)方式的緊急情況應(yīng)當(dāng)是具有不可預(yù)見(jiàn)性。例如,自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件造成的緊急情況就具有不可預(yù)見(jiàn)性,而搶險(xiǎn)救災(zāi)和急救設(shè)備采購(gòu)最看重的就是采購(gòu)效率和時(shí)效性,由于情勢(shì)緊急而難以找到其他供應(yīng)商,可采用單一來(lái)源采購(gòu)方式。只具有緊急性而不是由于不可預(yù)見(jiàn)的事件導(dǎo)致的緊急性是不能夠采用單一來(lái)源采購(gòu)方式的,例如應(yīng)付上級(jí)單位的突擊檢查而進(jìn)行的采購(gòu)[3]。另外,由于采購(gòu)人的拖延導(dǎo)致的時(shí)間緊迫也不適用于單一來(lái)源采購(gòu)。

1.3 一致性或配套添購(gòu)

適用于單一來(lái)源采購(gòu)的第三種情形針對(duì)的是必須保證原有采購(gòu)項(xiàng)目一致性或服務(wù)配套的要求,需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購(gòu)的情況。例如,對(duì)原有儀器設(shè)備的換件,對(duì)原有系統(tǒng)的升級(jí)和擴(kuò)充。出于一致性和延續(xù)性的考慮,需要進(jìn)行單一來(lái)源采購(gòu)。

需要注意的是,該種情形中限制了新項(xiàng)目添購(gòu)資金總額不能超過(guò)原合同采購(gòu)金額的10%。雖然10%的量化要求看似具有很強(qiáng)的操作性,但在實(shí)際工作中卻并不容易把握。一些采購(gòu)申請(qǐng)者有可能為了實(shí)現(xiàn)從某供應(yīng)商處多次進(jìn)行單一來(lái)源采購(gòu)的目的,會(huì)從一致性需求的角度將新采購(gòu)項(xiàng)目描述為已采購(gòu)項(xiàng)目的升級(jí),延續(xù)或者服務(wù)配套。因此,有研究指出,可能不僅要在規(guī)模上,還要在時(shí)間上限制使用此種理由?？梢砸?guī)定添購(gòu)的時(shí)間距離原合同簽訂時(shí)間不能太長(zhǎng),并避免多次進(jìn)行添購(gòu)的情況[4]。

2 把控好單一來(lái)源采購(gòu)審批環(huán)節(jié)

學(xué)校采購(gòu)管理部門最關(guān)鍵的是要把控好單一來(lái)源采購(gòu)的審批環(huán)節(jié)。盡管有研究指出非招標(biāo)采購(gòu)方式應(yīng)嚴(yán)密事前環(huán)節(jié)、嚴(yán)審事中環(huán)節(jié)、嚴(yán)格事后環(huán)節(jié)[5],但事前的審批卻最為重要。由于單一來(lái)源采購(gòu)非競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn),易使采購(gòu)方處于不利地位,加大了采購(gòu)成本增加的可能[6],因此一旦啟動(dòng)了單一來(lái)源采購(gòu),采購(gòu)人對(duì)供應(yīng)商儀器設(shè)備報(bào)價(jià)和相關(guān)服務(wù)的談判將沒(méi)有太多主動(dòng)權(quán),其利益難以得到有效保證。學(xué)校采購(gòu)管理部門若對(duì)單一來(lái)源采購(gòu)方式審批失當(dāng)?shù)脑?會(huì)存在廉政風(fēng)險(xiǎn),其后果直接關(guān)系到高校資金流向的安全與否。然而,面對(duì)一個(gè)涉及面廣且技術(shù)復(fù)雜的貨物服務(wù)市場(chǎng),不論是采購(gòu)人還是審批人,僅進(jìn)行一些市場(chǎng)調(diào)查,都難以對(duì)這一市場(chǎng)有較為全面的了解[7]。為了有效控制管理風(fēng)險(xiǎn),在單一來(lái)源審批過(guò)程中,學(xué)校采購(gòu)管理部門需要依據(jù)多渠道的信息來(lái)進(jìn)行考量和判斷,做到科學(xué)決策、合理審批。

2.1 單一來(lái)源采購(gòu)專家論證

判斷采購(gòu)項(xiàng)目是否適合單一來(lái)源采購(gòu)方式,專家論證的意見(jiàn)可作為重要的依據(jù)。專家論證既能發(fā)揮專家的智囊參謀作用,又能強(qiáng)化設(shè)備申購(gòu)、審批的制約與監(jiān)督[8]。專家論證應(yīng)基于市場(chǎng)調(diào)研情況以及采購(gòu)項(xiàng)目的技術(shù)指標(biāo)需求進(jìn)行綜合分析而得出。對(duì)于法定招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上的單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目,論證專家的資格和人數(shù)要求、論證意見(jiàn)填寫規(guī)范等在財(cái)政部管理文件里均有明確要求。由3名以上本單位以外的副高級(jí)職稱以上專家對(duì)只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的理由進(jìn)行論證,論證意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)完整、清晰和明確。

學(xué)校采購(gòu)管理部門為了獲得符合實(shí)際且有分量的審批依據(jù),需要對(duì)專家論證工作進(jìn)行有效的組織。首先,要注意避免單一來(lái)源專家論證流于純粹請(qǐng)專家簽名的形式。專家論證會(huì)議是非常重要的環(huán)節(jié),經(jīng)過(guò)論證會(huì)議,專家可充分了解項(xiàng)目需求信息和市場(chǎng)供應(yīng)信息,結(jié)合項(xiàng)目目標(biāo)以及相關(guān)技術(shù)指標(biāo)需求進(jìn)行充分討論并獨(dú)立做出論證意見(jiàn)。其次,要避免論證專家的來(lái)源過(guò)于單一。論證專家均來(lái)自同一單位可能會(huì)增加由于人情因素導(dǎo)致評(píng)價(jià)出現(xiàn)偏差的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于法定招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以下的單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目,高校采購(gòu)管理部門也應(yīng)當(dāng)對(duì)論證專家的來(lái)源做出明確要求,避免單一來(lái)源采購(gòu)方式論證變成完全由采購(gòu)申請(qǐng)單位自說(shuō)自話而流于形式。

2.2 單位內(nèi)部會(huì)商

對(duì)于法定招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上的單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目,由業(yè)務(wù)部門根據(jù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算和工作實(shí)際,提出合理的采購(gòu)需求。采購(gòu)部門應(yīng)組織財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)等相關(guān)部門,根據(jù)采購(gòu)需求和相關(guān)產(chǎn)業(yè)、行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r,對(duì)申請(qǐng)單一來(lái)源采購(gòu)方式的理由及必要性進(jìn)行內(nèi)部會(huì)商。會(huì)商意見(jiàn)由3個(gè)部門崗位負(fù)責(zé)人共同簽字認(rèn)可。3個(gè)相互獨(dú)立的部門在協(xié)商的基礎(chǔ)上分別對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目是否適用于單一來(lái)源采購(gòu)方式提出明確建議,從而為上級(jí)部門進(jìn)行審批時(shí)提供依據(jù)。3個(gè)部門共同對(duì)采購(gòu)方式變更事項(xiàng)負(fù)責(zé),單一來(lái)源采購(gòu)的理由和必要性不再僅僅是一家之言,從而在一定程度上控制了傾向性采購(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 單一來(lái)源公示

為了避免采購(gòu)環(huán)節(jié)中可能滋生的腐敗現(xiàn)象,引入公眾和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制就顯得非常必要。相關(guān)法律和政策文件已對(duì)單一來(lái)源公示的媒介、公示期限、公示的必要信息等方面做了詳細(xì)規(guī)定,對(duì)法定招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上的單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)行強(qiáng)制公示。接受公眾監(jiān)督,提高公示的有效性,能夠有效前置防范采購(gòu)過(guò)程中違規(guī)行為發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn),避免暗箱操作；通過(guò)強(qiáng)化責(zé)任管理,完善報(bào)批依據(jù),可避免審批流于形式[9-11]。由于單一來(lái)源專家論證意見(jiàn)屬于必須公示的內(nèi)容,這在一定程度上促進(jìn)了單一來(lái)源專家論證環(huán)節(jié)的嚴(yán)肅性,有助于提升專家論證意見(jiàn)的客觀性和可信度。

對(duì)于法定招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以下的單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目,學(xué)校同樣可以通過(guò)公示環(huán)節(jié)來(lái)獲得校內(nèi)審批依據(jù)。例如,公示單一來(lái)源申請(qǐng)材料和單一來(lái)源采購(gòu)方式論證材料,公開(kāi)征詢公眾的意見(jiàn)和看法。不過(guò)即使無(wú)人質(zhì)疑,也應(yīng)該留意這樣的可能性,供應(yīng)商往往更看重在學(xué)校采購(gòu)領(lǐng)域的長(zhǎng)期利益,對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追逐可能會(huì)讓位于對(duì)公平公正的訴求,即使面對(duì)不公也因心有顧慮而選擇不去質(zhì)疑,因此單一來(lái)源公示所獲得的依據(jù)也需要配合其他渠道獲得的依據(jù)以相互佐證。

2.4 市場(chǎng)檢驗(yàn)論證

從財(cái)政部《中央預(yù)算單位變更政府采購(gòu)方式審批管理辦法》的表述來(lái)看,公開(kāi)招標(biāo)過(guò)程中提交投標(biāo)文件或者經(jīng)評(píng)審實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件要求的供應(yīng)商只有一家時(shí),在專家論證招標(biāo)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款以及無(wú)供應(yīng)商質(zhì)疑的前提下可以向財(cái)政部申請(qǐng)單一來(lái)源采購(gòu)。這樣的招標(biāo)失敗并非是無(wú)意義的,它可以看作是市場(chǎng)檢驗(yàn)論證的過(guò)程。

對(duì)于法定招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以下的單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目,學(xué)校采購(gòu)管理部門會(huì)積極探索相對(duì)高效而可靠的方法以獲得審批依據(jù)或佐證。判斷是否適合單一來(lái)源采購(gòu)方式,也可以通過(guò)市場(chǎng)檢驗(yàn)來(lái)獲得依據(jù)。例如,公布擬申請(qǐng)單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目必須且合理的技術(shù)和商務(wù)要求,邀請(qǐng)符合條件的供應(yīng)商前來(lái)參與?？稍O(shè)定相對(duì)合理的報(bào)名時(shí)間段,例如,某大學(xué)快速采購(gòu)項(xiàng)目設(shè)置的報(bào)名時(shí)間為5天。在第一次報(bào)名截止時(shí)如果只有一家供應(yīng)商登記參與,可以重新啟動(dòng)報(bào)名,在第二次報(bào)名截止時(shí)如仍然僅有一家符合條件的供應(yīng)商登記參與,可認(rèn)為其單一來(lái)源的理由是合理的,是能經(jīng)得住市場(chǎng)檢驗(yàn)和論證的。

3 結(jié)語(yǔ)

學(xué)校采購(gòu)管理部門需要平衡好采購(gòu)效率和風(fēng)險(xiǎn)控制兩方面的因素,在明晰單一來(lái)源采購(gòu)適用情形的基礎(chǔ)上,通過(guò)單一來(lái)源專家論證、單位內(nèi)部會(huì)商、單一來(lái)源公示以及市場(chǎng)檢驗(yàn)論證等方法獲得審批的依據(jù)[12]。在實(shí)踐中,往往是“法乎其上,得乎其中”,實(shí)踐效果和理想狀態(tài)總會(huì)存在差距,學(xué)校采購(gòu)管理部門,應(yīng)盡可能多渠道獲取審批依據(jù)以相互佐證,以有效控制單一來(lái)源采購(gòu)的審批風(fēng)險(xiǎn)。

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Analysis on examination and approval of single-source procurement of instruments and equipment in colleges and universities

Li Meizhen, Huang Kaisheng

(Office of Laboratory and Equipment, Tsinghua University, Beijing 100084,China)

Three kinds of the single-source procurements including the procurement in case of only one supplier, the unforeseen urgent procurement and the consistent or supporting procurement are analyzed. It is proposed that the management office for procurements should control the approval risk in the single-source procurement application and approval for university instruments and equipment. The key is to do a solid job in experts’ examination for the single-source procurement, the internal consultation, the publicity of the single-source procurement, the market inspection, etc., so as to provide the basis for the university management office for equipment procurement to make an approval decision for single-source procurement.

instruments and equipment; single-source procurement; procurement management

F253.2

: A

: 1002-4956(2017)09-0265-03

2017-06-27

李美珍(1976—),女(白族),云南怒江,碩士,教育職員,主要從事儀器設(shè)備招標(biāo)采購(gòu)與管理工作.

E-mail:limz@tsinghua.edu.cn

10.16791/j.cnki.sjg.2017.09.068