摘要：工程咨詢企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的工程技術(shù)與管理經(jīng)驗(yàn)，以及作為獨(dú)立第三方的中立性，使之在PPP項(xiàng)目中扮演著不可或缺且身份迥異的角色。隨著中國(guó)投資體制的改革和PPP模式在國(guó)內(nèi)開始廣泛應(yīng)用，中國(guó)工程咨詢企業(yè)正面臨新的發(fā)展機(jī)遇和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。目前，我們必須打破現(xiàn)有的專業(yè)分離、條塊分割的業(yè)務(wù)模式，切實(shí)推行全生命周期造價(jià)管理、全方位全過程管理和全面風(fēng)險(xiǎn)管理，努力加強(qiáng)金融財(cái)務(wù)管理方面的知識(shí)和能力，以及提高參與PPP聯(lián)營(yíng)體的商務(wù)運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)承受水平。這是PPP模式對(duì)中國(guó)工程咨詢企業(yè)的必然要求，也是中國(guó)工程咨詢企業(yè)向國(guó)際和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)尋求更大發(fā)展空間的必由之路。

關(guān)鍵詞：PPP模式；機(jī)遇挑戰(zhàn)；角色擔(dān)當(dāng)

1、PPP模式簡(jiǎn)介

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營(yíng)合作制”，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。其產(chǎn)生原因是政府資金無(wú)力承擔(dān)日益高漲的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求，因而政府由PPP模式引入國(guó)際或國(guó)內(nèi)的民間私人資本，利用給予私營(yíng)公司長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)來(lái)?yè)Q取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運(yùn)營(yíng)。它是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來(lái)的一種優(yōu)化的項(xiàng)目融資與實(shí)施模式。1992以來(lái)，PPP模式在英國(guó)、美國(guó)、加拿大、法國(guó)、德國(guó)、澳大利亞、新西蘭和日本等主要西方國(guó)家得到廣泛應(yīng)用。聯(lián)合國(guó)、世界銀行、OECD、歐盟委員會(huì)等組織在全球推廣PPP理念和經(jīng)驗(yàn)，很多發(fā)展中國(guó)家正在學(xué)習(xí)引進(jìn)，如巴西、墨西哥、阿根廷、印度、菲律賓等。中國(guó)也已引入PPP模式，北京地鐵4號(hào)線、深圳地鐵4號(hào)線以及08年奧運(yùn)會(huì)建設(shè)項(xiàng)目中等已有不少成功實(shí)踐的案例。本文著重分析PPP模式下工程咨詢所能夠扮演的角色及發(fā)揮的作用，并提出工程咨詢企業(yè)利用PPP模式開展業(yè)務(wù)的建議。私營(yíng)企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)及提供公共服務(wù)的歷史可以追溯到1782年，以法國(guó)皮埃爾兄弟建設(shè)、運(yùn)營(yíng)自來(lái)水公司作為其開端的標(biāo)志性事件。此后陸續(xù)出現(xiàn)私人參與供排水項(xiàng)目以及公路項(xiàng)目等政府壟斷性行業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，及至20世紀(jì)中葉這種模式開始盛行。目前，PPP已成為許多國(guó)家政府在工程建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)其經(jīng)濟(jì)目標(biāo)及提升公共服務(wù)水平的核心理念和措施之一。PPP在全球范圍內(nèi)并無(wú)統(tǒng)一準(zhǔn)確定義。發(fā)達(dá)國(guó)家一般采用英國(guó)1992年提出的PPP理論，強(qiáng)調(diào)政府在項(xiàng)目中的參與（如占股份），著重發(fā)揮政府與企業(yè)的長(zhǎng)期合作與發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，共享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)責(zé)任。FIDIC（國(guó)際咨詢工程師聯(lián)合會(huì)）認(rèn)為，利用私人領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)是PPP概念的核心。歐盟委員會(huì)對(duì)PPP的解釋比較常用，即“PPP是公共機(jī)構(gòu)和商業(yè)機(jī)構(gòu)之間為了確保基礎(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè)、更新、管理與維護(hù)或服務(wù)提供而進(jìn)行的合作形式”。合作各方參與某個(gè)項(xiàng)目時(shí)，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，無(wú)論是在發(fā)達(dá)國(guó)家或發(fā)展中國(guó)家，PPP模式的應(yīng)用越來(lái)越廣泛，成為融資建設(shè)大型基礎(chǔ)設(shè)施的主要模式。英國(guó)英吉利海峽隧道項(xiàng)目就非常具有典型性。PPP模式下，公開透明與廉潔是基本要求，風(fēng)險(xiǎn)管理也是關(guān)鍵因素，并且項(xiàng)目投資大、建設(shè)運(yùn)營(yíng)時(shí)間長(zhǎng)、參與者多、潛在風(fēng)險(xiǎn)較多。這一切均為工程咨詢企業(yè)全方位參與PPP項(xiàng)目提供了有利條件。2006年FIDIC布達(dá)佩斯年會(huì)的重要議題之一即為PPP；2008年5月在京舉辦的“中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展與投資論壇”也成為我國(guó)“十一五”。

2、PPP模式帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

1.從政府層面看：從BT的“補(bǔ)建設(shè)”轉(zhuǎn)為PPP的“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”，緩解了地方政府的財(cái)政壓力，政府可把有限的資金用在刀刃上，“四兩撥千斤”，增加了公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給。同時(shí)，政府需要轉(zhuǎn)變觀念和職能，從過去的公共產(chǎn)品和服務(wù)的“直接提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本的“合作者”，該讓社會(huì)資本做的，放手讓社會(huì)資本承擔(dān)，政府只需要集中精力做好政策制定、發(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管和指導(dǎo)服務(wù)。

2.從社會(huì)資本層面看：隨著PPP模式的推廣，社會(huì)資本有更多的機(jī)會(huì)進(jìn)入到基礎(chǔ)設(shè)施和公用服務(wù)領(lǐng)域中。社會(huì)資本擁有相應(yīng)的融資、專業(yè)、技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)，通過與政府長(zhǎng)期合作，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整的收費(fèi)機(jī)制和政府補(bǔ)貼機(jī)制，并要求政府把政府付費(fèi)部分納入中長(zhǎng)期預(yù)算中，從而得到合理和穩(wěn)定的收益回報(bào)。為了讓項(xiàng)目在約定的期限內(nèi)能達(dá)標(biāo)，并穩(wěn)定、安全地運(yùn)行，社會(huì)資本在設(shè)計(jì)和建設(shè)環(huán)節(jié)就要開始在成本可控的前提下考慮項(xiàng)目的質(zhì)量問題。

3.從工程咨詢企業(yè)層面看：部分政府部門和社會(huì)資本缺乏PPP項(xiàng)目運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)，需要工程咨詢企業(yè)提供專業(yè)的指導(dǎo)。工程咨詢企業(yè)積累了豐富的項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以根據(jù)不同的行業(yè)和不同的地區(qū)為每個(gè)項(xiàng)目量身定做切實(shí)可行的實(shí)施方案，推進(jìn)項(xiàng)目依法、規(guī)范、高效地運(yùn)作。同時(shí)，工程咨詢企業(yè)作為第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，可以扮演相對(duì)客觀中立的角色，去促進(jìn)政府和社會(huì)資本之間的溝通，協(xié)調(diào)雙方的利益沖突。由于目前PPP立法仍在研討中，PPP的頂層設(shè)計(jì)有待進(jìn)一步完善，部分已發(fā)布的政策文件存在一些矛盾，因此工程咨詢企業(yè)在項(xiàng)目的實(shí)際操作中，需要更加嚴(yán)謹(jǐn)和周到，以最大限度地降低項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)保證政府和社會(huì)資本雙方的利益。

4.從社會(huì)公眾層面看：某些公共產(chǎn)品和服務(wù)，若由社會(huì)資本提供時(shí)可能會(huì)出現(xiàn)兩種結(jié)果：第一種是企業(yè)利用自身專業(yè)優(yōu)勢(shì)使得效率和質(zhì)量提高并且價(jià)格降低，實(shí)現(xiàn)物美價(jià)廉；第二種是企業(yè)追逐高額利潤(rùn)提供價(jià)高質(zhì)次的產(chǎn)品，損害了社會(huì)公眾的合法權(quán)益。PPP模式的出發(fā)點(diǎn)是希望得到第一種結(jié)果，因此在PPP項(xiàng)目的實(shí)施過程中，社會(huì)公眾可積極行使自身的監(jiān)督權(quán)利，當(dāng)合法權(quán)益被損害時(shí)向政府積極反映，督促政府采取相關(guān)措施。目前，行業(yè)內(nèi)對(duì)PPP較為一致的認(rèn)識(shí)是，“PPP是一段婚姻，而不是一場(chǎng)婚禮”，政府和社會(huì)資本需要長(zhǎng)期合作、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，雙方是地位平等的伙伴關(guān)系，中間需要第三方工程咨詢企業(yè)進(jìn)行協(xié)調(diào)，并保駕護(hù)航，同時(shí)需要社會(huì)公眾行使自身的監(jiān)督權(quán)利。PPP作為一種新的項(xiàng)目操作模式，是一種多方共贏的模式，對(duì)參與其中的各方均充滿了挑戰(zhàn)與機(jī)遇，各方應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)迎接挑戰(zhàn)并抓住機(jī)遇。

3、工程咨詢企業(yè)在PPP模式下的角色擔(dān)當(dāng)

PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵是解決社會(huì)資本愿不愿意投資的問題，而吸引社會(huì)資本不一定要采取PPP的模式。如電廠項(xiàng)目不是采用PPP模式而是直接投資，民營(yíng)醫(yī)院只需打破醫(yī)保壟斷和其有接口就可以參與公共服務(wù)。使社會(huì)資本能夠得到合理的回報(bào)且投資風(fēng)險(xiǎn)得到有效分擔(dān)是工程咨詢企業(yè)在PPP模式下有別于傳統(tǒng)咨詢服務(wù)的重要內(nèi)容。私營(yíng)企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)及提供公共服務(wù)的歷史可以追溯到1782年，英國(guó)PPP項(xiàng)目中的工程咨詢企業(yè)在項(xiàng)目各個(gè)階段中均扮演著不同的重要角色。采用PPP方式建造的英國(guó)塞文河2號(hào)斜拉橋，全長(zhǎng)5128m，主跨456m，為鋼筋混凝土復(fù)合懸索橋，弓形高架引橋預(yù)制結(jié)構(gòu)超過4km，采用平衡懸臂施工方式，1996年竣工，當(dāng)年即獲英國(guó)建筑工業(yè)最高獎(jiǎng)。表1詳細(xì)列明了工程咨詢企業(yè)在塞文河2號(hào)斜拉橋項(xiàng)目中分別扮演的角色。

日本PPP模式與英國(guó)模式稍有不同，在采購(gòu)和執(zhí)行階段之間單列設(shè)立合同談判階段。日本工程咨詢企業(yè)在此階段作為政府部門代表與其他諸如律師、會(huì)計(jì)師等專業(yè)人士進(jìn)行協(xié)調(diào)。這與歐洲PPP模式中由會(huì)計(jì)師事務(wù)所負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)律師事務(wù)所和工程咨詢企業(yè)的機(jī)制差異甚大。2007年4月，F(xiàn)IDIC發(fā)布關(guān)于PFI/PPP模式的政策聲明，也認(rèn)為咨詢工程師在PPP項(xiàng)目中的角色和作用并不固定。咨詢工程師通常作為PP模式中政府機(jī)構(gòu)（項(xiàng)目業(yè)主）的代理，但有時(shí)也可以成為特殊目的載體（項(xiàng)目公司）或者金融機(jī)構(gòu)（銀行）的工程咨詢顧問。因此，咨詢工程師（工程咨詢企業(yè)）公正、獨(dú)立地提供專業(yè)項(xiàng)目服務(wù)，可以為客戶（政府部門或項(xiàng)目公司）增加投資價(jià)值，轉(zhuǎn)移、減小風(fēng)險(xiǎn)。從廣咨國(guó)際的項(xiàng)目實(shí)踐可以看出，我司在PPP項(xiàng)目的工作內(nèi)容涵蓋“519”模式中的項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)及項(xiàng)目執(zhí)行四個(gè)階段，包含了項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目篩選、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、實(shí)施方案編制或?qū)徍?、資格預(yù)審、采購(gòu)文件編制、響應(yīng)文件評(píng)審、談判與合同簽署、績(jī)效檢驗(yàn)與支付及中期評(píng)估等十余個(gè)環(huán)節(jié)。當(dāng)作為實(shí)施機(jī)構(gòu)代理時(shí)，我們?cè)谧稍兎?wù)過程中會(huì)著重考慮：項(xiàng)目篩選及項(xiàng)目庫(kù)的建立、PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制與交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、需求預(yù)測(cè)及管理、融資方案及項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移；清楚地定義采購(gòu)與評(píng)估的方法和要求；盡早與利益相關(guān)方進(jìn)行足夠的磋商和談判。當(dāng)作為社會(huì)資本方代理或負(fù)責(zé)項(xiàng)目公司的設(shè)計(jì)與管理時(shí)，我們?cè)谧稍兎?wù)過程中要著重考慮：項(xiàng)目投資及設(shè)計(jì)方案的適宜性與可行性、項(xiàng)目的全生命周期的成本優(yōu)化、對(duì)施工管理的有效監(jiān)督。當(dāng)作為金融機(jī)構(gòu)（銀行）的顧問時(shí)，我們?cè)谧稍兎?wù)過程中要著重考慮：從技術(shù)經(jīng)濟(jì)專業(yè)角度審查意向投資人（項(xiàng)目公司）建議的可行性、設(shè)計(jì)的充分性、項(xiàng)目全生命周期成本、需求預(yù)測(cè)、設(shè)施管理所需資源等。雖然工程咨詢企業(yè)也可以選擇作為項(xiàng)目聯(lián)營(yíng)體的設(shè)計(jì)師或者運(yùn)營(yíng)商，出資入股參與PPP項(xiàng)目的運(yùn)作與投標(biāo)，但在國(guó)內(nèi)的實(shí)踐中，此類情形并不多見。

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