摘要：按照國務院、國土資源部的安排和部署，近年來在節(jié)約集約用地方面做了大量工作，在保護資源和保障發(fā)展的雙重壓力之下，較好的解決了城市發(fā)展用地需求和土地供應的矛盾。按照“控制總量、限制增量、盤活存量”的總體目標，主要從土地審批、供應、利用、監(jiān)管和存量土地內(nèi)涵挖潛等方面上實現(xiàn)土地的節(jié)約集約利用。本文分析了盤活城市存量土地節(jié)約集約用地之路。

關鍵詞：城市存量土地；節(jié)約集約；用地之路

土地是民生之本、發(fā)展之基。我國既是一個土地資源相對短缺的大國，又是一個經(jīng)濟快速起飛的發(fā)展中的國家。對我國絕大多數(shù)城市來講，均面臨經(jīng)濟建設需要占用大量土地與土地資源相對短缺的現(xiàn)實矛盾。只有以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，正確處理建設用地與城市發(fā)展的關系， 走好土地資源節(jié)約集約利用之路，才能保證城市經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

1、重要性

盤活存量土地的主要形式事實上，國內(nèi)城市存量土地目前主要集中在占地面積大、土地產(chǎn)出率低的工業(yè)及其倉儲用地，關、停、并、轉(zhuǎn)企業(yè)調(diào)整置換出的土地，行政、事業(yè)單位利用不充分的土地，閑置的建設用地以及急需改造的城中村。其重要性在于：

1.1從土地管理的角度來看可以有效地保護耕地。十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的一項基本國策，過去通過將農(nóng)用地征收為國有土地來調(diào)節(jié)土地市場的做法造成耕地急劇減少，為了保護耕地國家實行嚴格的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度，因而可供征收的農(nóng)用地已經(jīng)相當有限。鑒于上述情況，為解決用地的需求，城市土地利用要走集約節(jié)約化的道路，要促使城市土地供應實現(xiàn)由增量調(diào)節(jié)為主向存量調(diào)節(jié)為主轉(zhuǎn)變，充分挖掘和利用城市存量土地，提高土地利用率來有效地保護耕地。在土地出讓合同和劃撥決定書中明確約定投資強度、容積率、建筑密度和開竣工時間等內(nèi)容，切實加強土地利用監(jiān)管。

1.2從城市規(guī)劃的角度來看有利于城市土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整。通過對城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，將城市用地方式從粗放式向集約式的進行轉(zhuǎn)變，著眼未來合理規(guī)劃并盤活城市存量土地，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮潛在的土地經(jīng)濟效益；而城中村的土地資源由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃、建設與管理，易形成土地占有率高、利用率低、產(chǎn)出率更低的惡性循環(huán)，既形不成開發(fā)的規(guī)模效益，又破壞了土地利用的整體性，從而造成城市土地資源的嚴重浪費，通過對城中村的改造，不僅有利于城市規(guī)劃的實施，合理利用城市土地，而且還可以有效地遏制土地資源的浪費。

2、存在的問題

本研究通過摸清某區(qū)建設用地集約利用程度、工業(yè)用地集約利用和存量土地現(xiàn)狀，找出存在的問題。

2.1部分園區(qū)定位不明確，用地結(jié)構(gòu)欠合理。部分工業(yè)園區(qū)在招商引資之初，由于缺乏先進的指導思想和統(tǒng)一科學的規(guī)劃，將一些與工業(yè)無關的項目如房地產(chǎn)開發(fā)項目等也引入工業(yè)園區(qū)，雖然在一定程度上拉動了園區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，但同時也浪費了有限的工業(yè)發(fā)展空間。工業(yè)園區(qū)作為一定區(qū)域的工業(yè)生產(chǎn)集聚區(qū)，其工礦倉儲用地應在用地結(jié)構(gòu)中居于主導地位，部分園區(qū)的工業(yè)用地不占主導地位，用地結(jié)構(gòu)不盡合理。

2.2城市規(guī)模擴張迅速，投入產(chǎn)出效益不高。城市的規(guī)模應與當?shù)氐娜丝谝?guī)模、資源環(huán)境容量等因素相適應，城市擴張速度遠低于人口增長速度時，就會引發(fā)資源供應緊張、環(huán)境嚴重污染等問題；城市擴張速度大大高于人口增長速度時，又容易導致土地浪費。城市用地規(guī)模增長彈性系數(shù)是衡量城市用地擴張是否合理的重要指標， 國際公認的合理標準為1 .1 2。近年來，本區(qū)建成區(qū)土地投入產(chǎn)出率呈現(xiàn)逐年增長的趨勢，但與周邊省會城市相比，建成區(qū)土地的投入產(chǎn)出效益仍相對較低。

2.3劃撥土地成本核算缺乏統(tǒng)一規(guī)定，容易造成劃撥土地低效利用。劃撥土地在該市經(jīng)濟社會建設中發(fā)揮了極其重要的作用，但隨著市場經(jīng)濟體制的完善與土地有償使用制度的發(fā)展，現(xiàn)行劃撥土地成本核算管理的弊端逐漸顯露。由于劃撥土地成本核算缺乏規(guī)范統(tǒng)一的規(guī)定，劃撥土地成本確定的隨意性較大，難以反映劃撥土地所在區(qū)域的公共和基礎設施投入成本，土地取得成本低、用地單位缺乏集約用地動力，一定程度上造成了市區(qū)土地的粗放、低效利用和閑置，只有充分發(fā)揮市場機制作用，才能有效地促進節(jié)約集約用地。

3、盤活城市存量土地節(jié)約集約用地之路分析

3.1嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，控制建設用地總規(guī)模。按照“守住耕地紅線、節(jié)約集約用地”的要求嚴格執(zhí)行新一輪縣土地利用總體規(guī)劃，確保耕地保有量不低于上級政府下達的相應指標、劃定基本農(nóng)田保護面積不低于上級政府下達的保護指標、建設項目占用基本農(nóng)田符合土地管理法律法規(guī)及相關政策規(guī)定，保障耕地占補平衡的實施；控制建設用地規(guī)模，將新增建設用地總量、新增建設占用農(nóng)用地、新增建設占用耕地3項指標全部控制在國家逐級下達的土地利用年度計劃指標內(nèi)。進一步優(yōu)化土地利用空間和布局結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮土地利用的集聚效應。 另外對城市存量土地進行遠期規(guī)劃時還要充分研究當?shù)氐牡赜驓v史和文化特點，不能因為失誤的規(guī)劃、盲目的開發(fā)而喪失了城市原有的特色，從延續(xù)歷史文化和改善環(huán)境的目標出發(fā)進行舊城改造，力求使改造后的舊城仍保持昔日的特色風貌，留住傳統(tǒng)的本城韻味。

3.2盤活存量建設用地，提高土地利用效率。推動工業(yè)項目向園區(qū)集中。依托府谷縣資源優(yōu)勢，根據(jù)《土地利用總體規(guī)劃》、《礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃》以及《城鎮(zhèn)建設規(guī)劃》等實施“園區(qū)帶動、項目支撐、產(chǎn)業(yè)奠基”發(fā)展戰(zhàn)略，按照“布局集中、用地集約、產(chǎn)業(yè)集聚”的要求，嚴格執(zhí)行國土資源部《工業(yè)項目建設用地控制指標》和陜西省《建設用地控制指標》對投資強度、容積率等控制指標的規(guī)定，提高園區(qū)工業(yè)項目地準入門檻，強化生產(chǎn)要素聚集，提高工業(yè)用地的投資強度及集約利用程度。推動礦山企業(yè)整合升級。淘汰落后工藝、合理利用資源、減少環(huán)境污染、促進聯(lián)合重組的原則，對分散建設、生產(chǎn)能力低下的蘭炭企業(yè)分期分批予以關閉，在此基礎上積極實施煤炭資源整合工作，強化生產(chǎn)要素集聚，提高用地效率以及資源的就地轉(zhuǎn)化率。煤炭資源整合搬遷的廢棄工業(yè)場地，置換建設用地指標或城鎮(zhèn)周邊使用，復墾的土地則按照“宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林”的原則加以合理利用，力爭在做到建設用地總量不增加，耕地面積不減少的同時，通過建設用地的空間置換使用地布局更加合理。

3.3探索未利用地的差別化管理政策，拓展城市用地空間。積極探索差別化的未利用地管理政策。結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展土地利用的實際需要，構(gòu)建差別化的未利用地管理政策，深入探索開發(fā)利用荒山荒溝等未利用地的有效途徑和模式，通過搬山、填溝、填涂開發(fā)建設城市新區(qū)，充分利用未利用地拓展建設用地空間。對于建設項目使用未利用地的，從土地有償使用費、征地地價等方面給予更多的優(yōu)惠政策，引導個人和單位使用未利用地。

3.4提高用地監(jiān)管水平、加大執(zhí)法力度。強化建設用地動態(tài)監(jiān)管。對建設用地的審批、供應、利用和管理等有關情況實行全過程動態(tài)監(jiān)管。不僅要嚴格執(zhí)行產(chǎn)業(yè)用地準入制度，嚴把建設用地審批供應關，還要加強對建設用地的批后監(jiān)管，強化建設用地合同管理，完善和落實建設項目用地的復核驗收制度，加強對節(jié)約集約用地工作的動態(tài)監(jiān)管。加強土地執(zhí)法監(jiān)察。依法查處違法違規(guī)用地行為，對非法批地、未批先用、少批多用、擅自改變土地用途、違規(guī)減免返還土地出讓收入、低價出讓國有土地使用權等嚴重土地違法違規(guī)行為，依法進行嚴肅查處并公開曝光，涉嫌犯罪的，移交司法機關依法處理。監(jiān)察部門每年要會同國土資源部門組織開展專項土地執(zhí)法檢查。

3.5制定各類建設用地控制指標和管理規(guī)范，促進城市土地集約利用。為解決土地利用較為粗放的問題，為國土資源管理部門審核各類建設項目用地規(guī)模提供依據(jù)，進一步推進市區(qū)土地集約利用，建議參考國家和廣西現(xiàn)行的建設用地控制指標，結(jié)合土地利用實際，嚴格土地使用標準，健全各類建設用地標準體系，抓緊編制公共設施和公益事業(yè)建設用地標準，研究制定機關團體和事業(yè)單位用地、教育用地、工業(yè)項目建設用地等控制指標和管理規(guī)范。通過嚴格規(guī)范各類建設用地的管理，控制用地規(guī)模，緩解區(qū)建設用地供需矛盾，提高集約節(jié)約用地水平。

通過吸取教訓、總結(jié)經(jīng)驗，要結(jié)合土地利用總體規(guī)劃，樹立科學發(fā)展觀的思想，根據(jù)城市自身的特色對存量土地進行遠景規(guī)劃，從城市長遠利益出發(fā)安排存量土地的利用，從根本上實現(xiàn)城市存量土地功能結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，完善城市整體功能結(jié)構(gòu)，使其成為城市有機組成的一部分，以達到城市可持續(xù)發(fā)展的目的。

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