文‖于廣文

國(guó)資監(jiān)管體制的“隔離墻”

文‖于廣文

黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，中國(guó)國(guó)企改革總體上是沿著機(jī)制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、體制創(chuàng)新這條軌道一步步的發(fā)展和深化。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》的發(fā)布，標(biāo)志著在繼承前述三個(gè)階段改革成果的基礎(chǔ)上，我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革邁入一個(gè)新的時(shí)期。

而進(jìn)一步深化國(guó)有企業(yè)改革的關(guān)鍵點(diǎn)是以“管資本”為主推進(jìn)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司。

“管資本”的優(yōu)勢(shì)

以“管資本”為主推進(jìn)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能的轉(zhuǎn)換，通過(guò)改組組建國(guó)有資本投資公司有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政權(quán)力向經(jīng)濟(jì)權(quán)力的轉(zhuǎn)換，把監(jiān)督與管理、監(jiān)督與運(yùn)營(yíng)分開(kāi)，形成權(quán)責(zé)清晰的三層架構(gòu)體系：第一層次為國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)制定規(guī)則和監(jiān)管；第二層次為國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司或國(guó)有資本投資公司，負(fù)責(zé)國(guó)有資本管理與運(yùn)營(yíng)，是領(lǐng)隊(duì)；第三層次則是眾多的國(guó)有企業(yè)，是隊(duì)員。這樣的架構(gòu)有利于進(jìn)一步厘清政府和國(guó)有企業(yè)的職責(zé)邊界，有利于國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，通過(guò)政企分開(kāi)使市場(chǎng)更好地配置資源、發(fā)揮作用。

在這一架構(gòu)中，投資運(yùn)營(yíng)公司既是國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與下屬公司的結(jié)合點(diǎn)，又是國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行為邊界，將成為國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與下屬公司間的“隔離墻”。國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)將國(guó)有資本委托給投資運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作與管理，由此，產(chǎn)生兩個(gè)層次的委托代理關(guān)系：一是國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與投資運(yùn)營(yíng)公司之間的委托代理關(guān)系；二是投資運(yùn)營(yíng)公司與國(guó)企之間委托代理關(guān)系。前者在一定程度上具有政企關(guān)系性質(zhì)；而后者則完全是一種控股參股形式的市場(chǎng)化主體關(guān)系。通過(guò)投資運(yùn)營(yíng)公司，劃清了政府行為和企業(yè)行為的邊界，隔離了政府對(duì)企業(yè)的直接干預(yù)，確保了企業(yè)獨(dú)立的市場(chǎng)主體地位。

首先，作為出資人，在新的授權(quán)管理架構(gòu)中，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要是通過(guò)向投資運(yùn)營(yíng)公司派出董事來(lái)行使出資人權(quán)利，影響投資運(yùn)營(yíng)公司的重大決策。國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政意愿很難穿透投資運(yùn)營(yíng)公司這道“隔離墻”。這是因?yàn)?，根?jù)現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，新組建的投資運(yùn)營(yíng)公司將設(shè)一個(gè)專(zhuān)業(yè)的、獨(dú)立的董事會(huì)，在這個(gè)董事會(huì)中，將有較高比例的外部董事，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)董事只占部分比例，甚至小于半數(shù)。在這個(gè)董事會(huì)中，夾帶行政指令的議題因?yàn)椴环险麄€(gè)公司的利益要求，很可能得不到董事會(huì)的同意。其次，不僅投資運(yùn)營(yíng)公司層面設(shè)有董事會(huì)，而且下屬公司層面也設(shè)有董事會(huì)。

通常，下屬公司的股權(quán)往往是多元化的，多元化的股權(quán)決定了多元化的利益格局，下屬公司的董事會(huì)將是一個(gè)有效相互制衡的董事會(huì)；另一方面，投資運(yùn)營(yíng)公司則更關(guān)注運(yùn)營(yíng)收益，在對(duì)下屬公司控制中，以財(cái)務(wù)性戰(zhàn)略性控股為主，不介入下屬公司日常的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)。因此，即使國(guó)資委的行政指令穿過(guò)了“隔離墻”，但是，要在下屬公司中得到具體落實(shí)，還需經(jīng)下屬公司董事會(huì)表決同意，在多元化的利益格局下，不符合最大化公司利益的動(dòng)議將被屏蔽在董事會(huì)之外，無(wú)法通過(guò)。因此，除了“隔離墻”外，還有下屬公司董事會(huì)這道“屏蔽門(mén)”?？梢?jiàn)，在授權(quán)投資運(yùn)營(yíng)公司履行出資人權(quán)利后，等于給下屬企業(yè)加了雙保險(xiǎn)，將隔離、屏蔽絕大部分行政干預(yù)。

厘清兩個(gè)層次的委托代理關(guān)系

“管資本”為主的國(guó)資監(jiān)管架構(gòu)要順暢地發(fā)揮作用，必須厘清國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司和經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)之間的責(zé)權(quán)關(guān)系。

一是明確國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與投資運(yùn)營(yíng)公司的關(guān)系。政府授權(quán)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對(duì)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司履行出資人職責(zé)。國(guó)有資本監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照“一企一策”原則，明確對(duì)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司授權(quán)的內(nèi)容、范圍和方式，依法落實(shí)國(guó)有資本董事會(huì)職權(quán)。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的國(guó)有資本履行出資人職責(zé)，作為國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作的專(zhuān)業(yè)平臺(tái)，依法開(kāi)展國(guó)有資本運(yùn)作，對(duì)所出資企業(yè)行使股東職責(zé)，維護(hù)股東合法權(quán)益，按照權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)原則切實(shí)承擔(dān)起國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。

二是界定投資運(yùn)營(yíng)公司與所出資企業(yè)間的關(guān)系。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司依據(jù)公司法等相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)所出資企業(yè)依法行使股東權(quán)利，以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任。以財(cái)務(wù)性持股為主，建立財(cái)務(wù)管控模式，重點(diǎn)關(guān)注國(guó)有資本流動(dòng)和增值狀況；或以對(duì)戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主，建立以戰(zhàn)略目標(biāo)和財(cái)務(wù)效益為主的管控模式，重點(diǎn)關(guān)注所出資企業(yè)執(zhí)行公司戰(zhàn)略和資本回報(bào)狀況。

推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變

厘清兩個(gè)層次的委托代理關(guān)系后，重點(diǎn)還要推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵抓好“一個(gè)轉(zhuǎn)變、兩個(gè)清單、三個(gè)歸位、四個(gè)重點(diǎn)”。

“一個(gè)轉(zhuǎn)變”，就是準(zhǔn)確把握國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位，實(shí)現(xiàn)以“管企業(yè)”為主向“管資本”為主轉(zhuǎn)變，使其作為政府直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，根據(jù)授權(quán)代表本級(jí)人民政府對(duì)監(jiān)管企業(yè)履行出資人職責(zé)，專(zhuān)司國(guó)資監(jiān)管，不行使政府公共管理職能，不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。

“兩個(gè)清單”，就是科學(xué)界定出資人監(jiān)管邊界，建立監(jiān)管權(quán)利清單和責(zé)任清單，按照國(guó)有企業(yè)的功能界定和類(lèi)別實(shí)行分類(lèi)監(jiān)管，優(yōu)化監(jiān)管流程，提高監(jiān)管效率。該管的要科學(xué)管理、絕不缺位，不該管的要依法放權(quán)、絕不越位。將國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使的投資計(jì)劃、部分產(chǎn)權(quán)管理和重大事項(xiàng)決策等權(quán)利，授權(quán)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司和其他監(jiān)管的企業(yè)行使，逐步實(shí)現(xiàn)從管理企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者到管理企業(yè)董事會(huì)，由董事會(huì)選聘經(jīng)營(yíng)班子轉(zhuǎn)變；從管理企業(yè)的重大事項(xiàng)向部分授權(quán)委托董事會(huì)管理轉(zhuǎn)變。

“三個(gè)歸位”，就是將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè)，將延伸到子企業(yè)的管理事項(xiàng)原則上歸位于一級(jí)企業(yè)，將配合承擔(dān)的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門(mén)和單位。

“四個(gè)重點(diǎn)”就是重點(diǎn)管好國(guó)有資本布局、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報(bào)、維護(hù)資本安全。

什么是高效的運(yùn)營(yíng)模式

“管資本”為主完善國(guó)有資本管理體制的關(guān)鍵還要探索高效的國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)模式。

首先，投資運(yùn)營(yíng)公司要抓緊探索建立協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)建立形成外部董事占多數(shù)的董事會(huì)結(jié)構(gòu)，授予董事會(huì)充分的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)；強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)監(jiān)督職能，加強(qiáng)多方監(jiān)督，提高公司運(yùn)作的透明度；實(shí)行職業(yè)經(jīng)理制度，開(kāi)展市場(chǎng)化的薪酬管理，建立長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制；處理好黨委會(huì)與董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)之間的關(guān)系。

其次，國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司要進(jìn)一步明晰自身的功能定位；在清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng)新發(fā)展一批國(guó)有企業(yè)中，發(fā)揮好作用；在國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)授權(quán)的范圍內(nèi)，對(duì)出資企業(yè)履行好出資人職責(zé)；通過(guò)開(kāi)展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本整合，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級(jí)，優(yōu)化國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)；通過(guò)股權(quán)運(yùn)作、價(jià)值管理、有序進(jìn)退，促進(jìn)國(guó)有資本合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)保值增值。同時(shí)，投資運(yùn)營(yíng)公司要在推進(jìn)混合所有制改革，提高國(guó)有資產(chǎn)流動(dòng)性，集中處置國(guó)有企業(yè)歷史遺留問(wèn)題上積極發(fā)揮作用。

（作者單位：浙江省國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)有限公司辦公室）