肖 勇

（樂山師范學(xué)院 四川樂山 614000）

“治理”理念下的我國“黨政群一體式”監(jiān)察體系建設(shè)

肖 勇

（樂山師范學(xué)院 四川樂山 614000）

“黨政群一體式”監(jiān)察體系，是指以中國共產(chǎn)黨紀(jì)檢機(jī)構(gòu)為核心的、由黨紀(jì)監(jiān)察員、政紀(jì)監(jiān)察員、人大監(jiān)察員、政協(xié)監(jiān)察員、單位監(jiān)察員等多元監(jiān)察人員組成的“一元化常態(tài)派駐式”黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)，即“一元主體、多元組成、分級(jí)派駐、常態(tài)監(jiān)督”的監(jiān)察體系。它具有權(quán)威性、一元性、多元性、法紀(jì)性、派駐性、層級(jí)性等六方面的顯著特征。在“黨政群一體式”監(jiān)察體系的構(gòu)建過程中應(yīng)重點(diǎn)解決名稱、地位、職權(quán)、產(chǎn)生方式及實(shí)際運(yùn)行模式等諸方面的問題。

治理；“黨政群一體式”監(jiān)察體系；多元監(jiān)督主體；常態(tài)派駐

一、什么是“黨政群一體式”監(jiān)察體系

所謂“黨政群一體式”監(jiān)察體系，是指以中國共產(chǎn)黨紀(jì)檢機(jī)構(gòu)為核心的、由黨紀(jì)監(jiān)察員、政紀(jì)監(jiān)察員、人大監(jiān)察員、政協(xié)監(jiān)察員、單位監(jiān)察員等多元監(jiān)察人員組成的“一元化常態(tài)派駐式”黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)，即“一元主體、多元組成、分級(jí)派駐、常態(tài)監(jiān)督”的監(jiān)察體系。它具有以下六個(gè)方面的顯著特征：

（一）權(quán)威性。

“黨政群一體式”監(jiān)察體系的權(quán)威性是指監(jiān)察機(jī)構(gòu)在產(chǎn)生和運(yùn)行上的一種對(duì)監(jiān)察對(duì)象的威懾力。我們認(rèn)為，如果說決策需要地位，執(zhí)行需要權(quán)力，那么監(jiān)督則需要權(quán)威，需要一種讓人畏懼的權(quán)威。監(jiān)督、監(jiān)察不是決策，它并不需要決策者的崇高地位來做出眾多重大決策；同樣它也不是執(zhí)行，它也并不需要執(zhí)行者的絕對(duì)權(quán)力來征服被執(zhí)行者；但它卻需要權(quán)威，需要一種讓決策者、執(zhí)行者在決策中、執(zhí)行中敬畏的權(quán)威，需要一種讓決策者、執(zhí)行者一旦違反黨紀(jì)、政紀(jì)、國法后其行為隨時(shí)會(huì)被大白于天下的威懾力。正因?yàn)楸O(jiān)察機(jī)構(gòu)需要這種權(quán)威，古今中外監(jiān)察官員的任命權(quán)和罷免權(quán)均嚴(yán)格控制在國家最高權(quán)力掌控者手中。

（二）一元性：監(jiān)察主體。

“黨政群一體式”監(jiān)察體系的一元性是指一個(gè)國家的監(jiān)察體系必須是統(tǒng)一性的一元化監(jiān)察機(jī)構(gòu)，而不能將監(jiān)察權(quán)力分設(shè)為若干相互獨(dú)立的機(jī)構(gòu)。監(jiān)察機(jī)構(gòu)的一元性是監(jiān)察機(jī)構(gòu)“權(quán)威性”的內(nèi)在要求：只有一元化的監(jiān)察機(jī)構(gòu)才能克服多元監(jiān)察機(jī)構(gòu)帶來的職能交叉和監(jiān)察效能低下的問題。西方發(fā)達(dá)資本主義國家的監(jiān)察機(jī)構(gòu)要么統(tǒng)一在立法機(jī)關(guān)中，如英國的各種立法委員會(huì)和瑞典的議會(huì)監(jiān)察專員；要么統(tǒng)一在司法機(jī)關(guān)中，如美國的聯(lián)邦法院和德國的憲法法院。亞洲五小龍的香港和新加坡，則是成立專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)并隸屬于最高行政長官，如香港的廉政公署和新加坡的貪污調(diào)查局。

（三）多元性：監(jiān)察人員的構(gòu)成。

“黨政群一體式”監(jiān)察體系的多元性是指一元化的監(jiān)察機(jī)構(gòu)的構(gòu)成主體必須是多元化的主體，而不能把監(jiān)察主體僅僅限制在特定范圍內(nèi)。監(jiān)察機(jī)構(gòu)的多元性與一元性并不沖突，只是各自強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)不同。一元性強(qiáng)調(diào)的是監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和統(tǒng)一性，它要求所有的監(jiān)察主體都必須統(tǒng)一在一個(gè)權(quán)威性高、獨(dú)立性強(qiáng)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)之中；而多元性強(qiáng)調(diào)的是一個(gè)統(tǒng)一的、獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)的構(gòu)成主體必須是多元化的，其外延越寬泛越好，它要求不同監(jiān)察主體在統(tǒng)一監(jiān)察機(jī)構(gòu)中必須相互合作。事實(shí)上無論是西方國家還是當(dāng)代中國，具有監(jiān)察功能的主體的外延均是十分寬泛的：除專職從事監(jiān)察工作的議員、法官外，非執(zhí)政黨、非政府組織、新聞媒體、普通選民等均是監(jiān)察主體的重要組成部分。

（四）法紀(jì)性。

“黨政群一體式”監(jiān)察體系的法紀(jì)性是指作為一個(gè)國家統(tǒng)一的、權(quán)威性監(jiān)察機(jī)構(gòu)，首先必須由國家相關(guān)法律來規(guī)范其產(chǎn)生、組成、職權(quán)和運(yùn)行；同時(shí)由于該監(jiān)察體系是以中國共產(chǎn)黨為核心構(gòu)建的，因而其產(chǎn)生、組成、職權(quán)和運(yùn)行還要受到中國共產(chǎn)黨規(guī)章制度的約束。

在當(dāng)代政黨政治的條件下，政黨作為政治生活的核心，其與政府、國家的關(guān)系日益密切。然而即便是作為執(zhí)政黨的政黨，也不能將自己政黨的規(guī)范，如黨章、黨紀(jì)外化為整個(gè)國家的規(guī)范；相反，一個(gè)國家的法律規(guī)范對(duì)任何一個(gè)公民，包括執(zhí)政黨領(lǐng)袖均是有約束力的。正是因?yàn)槿绱?，西方國家的監(jiān)察機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、組成、職權(quán)和運(yùn)行往往依靠國家的憲法或者專門法來進(jìn)行規(guī)范。如瑞典、德國。應(yīng)該指出的是，目前我國現(xiàn)行監(jiān)察機(jī)構(gòu)的法治性程度并不高：盡管在“雙軌制”下兩套監(jiān)察機(jī)構(gòu)合署辦公，但兩套監(jiān)察機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、組成、職權(quán)和運(yùn)行并沒有由一部統(tǒng)一的《監(jiān)察法》進(jìn)行規(guī)范，而仍然是分別由黨的規(guī)范和行政法律規(guī)范進(jìn)行調(diào)整，離“依憲治國”的要求相差甚遠(yuǎn)。我們要建立的以中國共產(chǎn)黨為核心的一元化監(jiān)察體系，其產(chǎn)生、組成、職權(quán)和運(yùn)行首先必須將其納入憲法或者專門法的調(diào)整范圍，同時(shí)配之以執(zhí)政黨規(guī)范進(jìn)行調(diào)整；從而體現(xiàn)出其“法紀(jì)性”。

（五）派駐性。

“黨政群一體式”監(jiān)察體系的派駐性是指作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)，一個(gè)監(jiān)察部門不能內(nèi)生于某個(gè)被監(jiān)督單位，其產(chǎn)生、組成、職權(quán)和運(yùn)行不能受被監(jiān)督單位控制。眾所周知，西方資本主義國家政治體制的運(yùn)行基本上都遵循權(quán)力分設(shè)與相互制衡的基本原則，即便是像英國式的“議行合一”政治體制，其國家政治權(quán)力的相互制衡也體現(xiàn)得十分明顯。因此，監(jiān)察權(quán)力雖然不屬于西方國家三種傳統(tǒng)權(quán)力中的一種獨(dú)立權(quán)力，但它肯定歸屬于三種傳統(tǒng)權(quán)力中的一種，一般以歸屬于立法權(quán)和司法權(quán)較為普遍。因此，西方國家的監(jiān)察權(quán)力從形成的那一天起，就自然對(duì)其他政治權(quán)力形成強(qiáng)大的威懾力。

而在當(dāng)代中國，一方面我們的政治體制是“議行合一”的；另一方面作為唯一合法執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)又是全方位的領(lǐng)導(dǎo)，因而當(dāng)代中國政治權(quán)力的相互制衡基本上是不存在的，反而強(qiáng)調(diào)得更多的是權(quán)力運(yùn)行的統(tǒng)一性。在“黨政群一體式”監(jiān)察體系下，一方面國家監(jiān)察權(quán)統(tǒng)一在執(zhí)政黨手中；而另一方面各個(gè)國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、軍隊(duì)中仍然有黨的監(jiān)督組織和行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)存在。因此，在目前的“雙軌制”監(jiān)察體系下，出現(xiàn)了兩套監(jiān)察機(jī)構(gòu)：一是“單位內(nèi)置式”監(jiān)察機(jī)構(gòu)；二是上級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)派駐單位的巡視監(jiān)察機(jī)構(gòu)。其中的“單位內(nèi)置式”監(jiān)察機(jī)構(gòu)地位十分尷尬：一方面它要受本單位黨委或黨組的領(lǐng)導(dǎo)，缺乏權(quán)威性；另一方面要受上級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，特別是在巡視組派駐時(shí)獨(dú)立性較差，基本上屬于配角角色。因此，“黨政群一體式”監(jiān)察體系的派駐性就要求改變“單位內(nèi)置式”監(jiān)察機(jī)構(gòu)的這種無權(quán)威性和配角性狀態(tài)，將之改變成為“常態(tài)派駐性”監(jiān)察機(jī)構(gòu)，以提升其權(quán)威性和獨(dú)立性。

（六）層級(jí)性。

“黨政群一體式”監(jiān)察體系的層級(jí)性是指“派駐性”巡視監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置不要全部由一級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)來實(shí)施，而是要通過不同層級(jí)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)來實(shí)施，從而保障“派駐性”監(jiān)察工作的高效性和合理性。

值得指出的是，在“派駐性”監(jiān)察模式下，法治化的監(jiān)察機(jī)構(gòu)必須是一元化的，這就必須達(dá)到兩個(gè)要求：一是改組“單位內(nèi)置式”監(jiān)察機(jī)構(gòu)；二是把目前的臨時(shí)性派駐機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)性派駐機(jī)構(gòu)。因此，派駐機(jī)構(gòu)的派駐成本就會(huì)大幅增加：一是時(shí)間成本；二是人員成本；三是辦公成本。為了最大幅度減少這三類派駐成本，就必須改變目前的“中央一級(jí)派駐式”監(jiān)察模式。根據(jù)西方國家治理中盛行的“抓大放小”治理模式，我們認(rèn)為，我國的“派駐式”監(jiān)察體系應(yīng)實(shí)行“兩級(jí)派駐”：一是中央一級(jí)派駐；二是省一級(jí)派駐，從而體現(xiàn)出治理的“層級(jí)性”。

二、“黨政群一體式”監(jiān)察體系的構(gòu)建

（一）“黨政群一體式”監(jiān)察體系的名稱。

監(jiān)察機(jī)構(gòu)的名稱的確是一個(gè)值得仔細(xì)斟酌的事情，在確立其具體名稱時(shí)必須考慮三個(gè)方面的因素：一是名稱必須體現(xiàn)出監(jiān)察機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和獨(dú)立性；二是名稱必須體現(xiàn)出監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職權(quán)和職能；三是名稱必須對(duì)不確定監(jiān)察對(duì)象產(chǎn)生強(qiáng)大的威懾力。

放眼當(dāng)今世界，西方發(fā)達(dá)資本主義國家、地區(qū)的一些典型監(jiān)察機(jī)構(gòu)的名稱均全方位符合上述三個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)。如德國的憲法法院、法國的憲法委員會(huì)、英國和瑞士的議會(huì)監(jiān)察專員、香港的廉政公署等等。就我國而言，建國后在監(jiān)察體系名稱的確立方面一起徘徊不定。建國初的名稱為：監(jiān)察委員會(huì)；改革開放后恢復(fù)；后因成立行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，即監(jiān)察部、局、處，中央監(jiān)察委員會(huì)又更名為中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，簡稱“中央紀(jì)委”。1993年后黨政兩套監(jiān)察機(jī)構(gòu)合署辦公，辦公地在紀(jì)委，名稱一般稱為紀(jì)監(jiān)委（部、局、處）。事實(shí)上“紀(jì)監(jiān)委”的名稱還不能完全達(dá)到上述三個(gè)方面的要求：一是監(jiān)察對(duì)象不夠清晰；二是威懾力不強(qiáng)，給人的感覺就像是內(nèi)部紀(jì)律監(jiān)督；三是職能、職權(quán)的體現(xiàn)不充分，十分模糊。反之倒是司法機(jī)關(guān)中設(shè)在檢察院中的“反貪局”名稱的威懾力非常高，但其職能又十分狹窄。

在“黨政群一體式”監(jiān)察體系下，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的名稱應(yīng)該確定為“黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)”：國家層面為“國家黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)”；地方上分為兩個(gè)層次：一是“?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)”；二是“市區(qū)縣鄉(xiāng)黨政紀(jì)監(jiān)察巡視組”、各單位“黨政紀(jì)監(jiān)察巡視組”。

（二）“黨政群一體式”監(jiān)察體系的地位和職權(quán)。

不可否認(rèn)，“黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)”的地位在目前的黨政關(guān)系下有些尷尬。但隨著國家法治建設(shè)的推進(jìn)和中國共產(chǎn)黨黨的建設(shè)的不斷完善，以中國共產(chǎn)黨為核心的“黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)”必將成為執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家統(tǒng)一監(jiān)察機(jī)構(gòu)。

至于 “黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)”的職權(quán)問題，首先我們來分析一下西方國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職權(quán)設(shè)置：就議會(huì)監(jiān)察而言，它是作為民意代表機(jī)關(guān)的議會(huì)或國會(huì)對(duì)政府施政、財(cái)政、人事等法定事項(xiàng)的監(jiān)督檢查，包括：同意、糾正、糾舉、彈劾、審計(jì)，以及為完成這些任務(wù)所必需的質(zhì)詢、視察和調(diào)查、投不信任票等事前防止，事中糾正和中止，事后懲戒和救濟(jì)等監(jiān)控規(guī)程。就違憲審查制度而言，它是一種通過對(duì)法律、法令、行政法規(guī)和政府行政行為進(jìn)行審查，對(duì)其是否合憲做出裁決的一種司法監(jiān)察制度。就政府內(nèi)行政監(jiān)察而言，它的主要職責(zé)是調(diào)整和改善政府行為運(yùn)行狀況。具體而言，如日本的行政監(jiān)察是政府行政管理的一個(gè)組成部分，其主要職責(zé)是：其一負(fù)責(zé)推進(jìn)政府行政決策，組織和運(yùn)行等方面的全面改善工作；其二負(fù)責(zé)了解和聽取公民的呼聲，監(jiān)督政府在行政管理過程中所發(fā)生的各類問題的改進(jìn)情況；其三負(fù)責(zé)組織行政協(xié)商對(duì)話活動(dòng)。美國監(jiān)察長辦公室的職責(zé)主要是審計(jì)和廉政肅貪工作。具體講，每年監(jiān)察長要根據(jù)各部門與外界交往的情況制定監(jiān)察計(jì)劃，凡涉及到資金數(shù)額較大的項(xiàng)目，事先列入監(jiān)察重點(diǎn)，另外，也根據(jù)舉報(bào)的線索進(jìn)行審計(jì)和肅貪調(diào)查。對(duì)查證屬實(shí)的問題向行政長官報(bào)告，提出處理建議，由行政首長決定如何處分。

從以上英美日等發(fā)達(dá)資本主義國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職權(quán)可以看出，其主要監(jiān)察職能是政紀(jì)監(jiān)察，基本不涉及黨紀(jì)監(jiān)察問題，這到是和其“監(jiān)察委員會(huì)”的名稱相吻合。

而2015年8月修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，則把巡視組的職權(quán)規(guī)定為對(duì)巡視對(duì)象執(zhí)行《中國共產(chǎn)黨章程》和其他黨內(nèi)法規(guī)，遵守黨的紀(jì)律，落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任等情況進(jìn)行監(jiān)督。

據(jù)此，筆者認(rèn)為“黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)”的主要職權(quán)首先是對(duì)國家黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、軍隊(duì)及其工作人員的“非廉政”行為進(jìn)行監(jiān)督和處理；同時(shí)還要對(duì)黨員執(zhí)行《中國共產(chǎn)黨章程》和其他黨內(nèi)法規(guī)，遵守黨的紀(jì)律，落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任等情況進(jìn)行監(jiān)督。這里需要明確兩方面的問題：一是“黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)”的監(jiān)察對(duì)象。在統(tǒng)一的國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)中，“黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)”的監(jiān)察對(duì)象不只是黨政機(jī)關(guān)，而且包含企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和軍隊(duì)。同時(shí)上述各機(jī)構(gòu)的工作人員，黨員與非黨員、干部與群眾、國家機(jī)關(guān)工作人員與非國家機(jī)關(guān)工作人員均屬于監(jiān)察對(duì)象。二是“黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)”的職權(quán)。我們認(rèn)為，就“黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)”而言，其職權(quán)不僅是要監(jiān)督國家黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、軍隊(duì)及其工作人員，即“監(jiān)督權(quán)”；而且還應(yīng)擁有對(duì)“非廉政”行為的處理權(quán)：即行政處理權(quán)和刑事處理權(quán)。如果被監(jiān)察對(duì)象只承擔(dān)行政責(zé)任，那么就只進(jìn)行行政處理，含黨紀(jì)、政紀(jì)處理；如果被監(jiān)察對(duì)象需承擔(dān)刑事責(zé)任，則還需進(jìn)行刑事立案、偵查和起訴。

（三）“黨政群一體式”監(jiān)察體系的構(gòu)建。

1.“黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)”的產(chǎn)生。國家“黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)”產(chǎn)生的前提有兩個(gè)：一是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的合理設(shè)置；二是對(duì)執(zhí)政黨執(zhí)政方式的科學(xué)認(rèn)識(shí)。對(duì)前者我們認(rèn)為，與西方資本主義國家常見的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三權(quán)分立的國家權(quán)力機(jī)關(guān)設(shè)置方式不同，我國的國家權(quán)力應(yīng)劃分為五大權(quán)力：決策權(quán)、監(jiān)察權(quán)、立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，前兩個(gè)方面的權(quán)力歸屬于執(zhí)政黨，后三個(gè)方面的權(quán)力主要?dú)w屬于人大，但兩者又不是絕對(duì)的分立，而是存在一定程度的融合。我們認(rèn)為，作為執(zhí)政黨，應(yīng)重點(diǎn)掌握“一頭一尾”兩個(gè)重要權(quán)力：一是重大決策權(quán)；二是對(duì)國家權(quán)力的監(jiān)察權(quán)；同時(shí)還要適度介入立法權(quán)。

因此，國家“黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)”作為國家統(tǒng)一監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)隸屬于中共中央，其主任、副主任均由中央委員會(huì)選舉產(chǎn)生，必須具有中央委員身份。鑒于要樹立國家“黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)”的權(quán)威性和獨(dú)立性，應(yīng)改變目前中央紀(jì)委隸屬于中央政治局的傳統(tǒng)做法，將其變?yōu)榕c中共中央政治局地位平行的一個(gè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，直接受中共中央總書記的領(lǐng)導(dǎo)，其主任、副主任非經(jīng)中央委員會(huì)全體會(huì)議改選或者罷免，不得變動(dòng)其職位。

而?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）“黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)”的主任、副主任的產(chǎn)生方法也應(yīng)改變目前主要由中央紀(jì)委提名的方法，把權(quán)力交給?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）黨的全體委員會(huì)選舉產(chǎn)生，但國家“黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)”主任有否決權(quán)，其在產(chǎn)生后受國家“黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)”和?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）黨的全體委員會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，非經(jīng)雙方共同罷免不得變動(dòng)其職位，但其必須具有?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）黨的全體委員會(huì)委員身份。

2.“黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)”成員的產(chǎn)生。除了主任、副主任外，“黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)”還應(yīng)有其他“五大員”：一是黨紀(jì)監(jiān)察員；二是政紀(jì)監(jiān)察員；三是檢察監(jiān)察員；四是人大監(jiān)察員；五是政協(xié)監(jiān)察員。這“五大員”根據(jù)目前我國的實(shí)際情況可分為專職和兼職監(jiān)察員兩大類：其中的黨紀(jì)監(jiān)察員、政紀(jì)監(jiān)察員和檢察監(jiān)察員為專職監(jiān)察員；人大監(jiān)察員和政協(xié)監(jiān)察員為兼職監(jiān)察員。但隨著我國政治體制改革的深入，這兩部分監(jiān)察員也將逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ｂ毐O(jiān)察員。人大監(jiān)察員和政協(xié)監(jiān)察員應(yīng)在同級(jí)人大、政協(xié)全會(huì)中選舉產(chǎn)生，其候選人必須為非領(lǐng)導(dǎo)干部。而黨紀(jì)監(jiān)察員、政紀(jì)監(jiān)察員和檢察監(jiān)察員可通過專職崗位公務(wù)員資格考試錄用，并分別附加黨員身份、文化程度和相關(guān)專業(yè)及司法考試資質(zhì)等條件，以體現(xiàn)“黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)”的權(quán)威性和專業(yè)性。專兼職監(jiān)察員均有一定聘期，一般以5年為限期，可以連續(xù)聘用。專職監(jiān)察員的錄用、解聘由同級(jí)“黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)”主任負(fù)責(zé)；兼職監(jiān)察員的選拔由同級(jí)人大、政協(xié)全委會(huì)負(fù)責(zé)，但同級(jí)“黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)”主任有否決權(quán)。

三、“黨政群一體式”監(jiān)察體系的運(yùn)行

“黨政群一體式”監(jiān)察體系的運(yùn)行涉及兩方面的問題：一是“黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)”的運(yùn)行模式；二是“黨政紀(jì)監(jiān)察巡視組”的職能履行模式。

首先我們來分析一下“黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)”的運(yùn)行模式。為了保證“黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)”的權(quán)威性與獨(dú)立性，“黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)”必須實(shí)行“派駐制”，即由“黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)”向各被監(jiān)察單位派駐“黨政紀(jì)監(jiān)察巡視組”，同時(shí)改組現(xiàn)有的“單位內(nèi)置式”黨政紀(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，即單位內(nèi)的紀(jì)監(jiān)委（處）。同時(shí)，在派駐層級(jí)上實(shí)行“兩級(jí)派駐”：即國家“黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)”向國家一級(jí)黨、政、人大、司法、企事業(yè)單位及軍隊(duì)派駐“黨政紀(jì)監(jiān)察巡視組”，同時(shí)也向?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）一級(jí)黨、政、人大、司法機(jī)關(guān)派駐“黨政紀(jì)監(jiān)察巡視組”；同時(shí)由省（直轄市、自治區(qū)）“黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)”向市縣鄉(xiāng)黨、政、人大、司法機(jī)關(guān)及?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）一級(jí)及市縣鄉(xiāng)一級(jí)企事業(yè)單位派駐“黨政紀(jì)監(jiān)察巡視組”。

在巡視組的組成上，應(yīng)由以下人員組成；組長、副組長各1名，必須具有黨員身份；黨紀(jì)監(jiān)察員1名，必須具有黨員身份；政紀(jì)監(jiān)察員1名；人大監(jiān)察員、政協(xié)監(jiān)察員、檢察監(jiān)察員各1名，分別由人大代表、政協(xié)委員、檢察官擔(dān)任。考慮到目前這三類人員的缺口較大，目前可在多個(gè)相同地域內(nèi)的“黨政紀(jì)監(jiān)察巡視組”內(nèi)同時(shí)任職。除此之外，黨政紀(jì)監(jiān)察巡視組還應(yīng)設(shè)立1名職工監(jiān)察員，由派駐單位職工代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，任期與其他監(jiān)察員相同，但任期不得超過兩屆，同時(shí)同級(jí)“黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)”有否決權(quán)。在具體運(yùn)行時(shí)，各黨政紀(jì)監(jiān)察巡視組實(shí)行組長負(fù)責(zé)制，組長直接向同級(jí)“黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)”主任負(fù)責(zé)。

其次是“黨政紀(jì)監(jiān)察巡視組”的職能履行模式。2015年8月修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》中對(duì)巡視組的工作方式規(guī)定了專題匯報(bào)，個(gè)別談話，受理來信、來電、來訪，抽查核實(shí)、詢問、調(diào)閱、復(fù)制有關(guān)資料，召開座談會(huì)，列席有關(guān)會(huì)議，民主測評(píng)、問卷調(diào)查，專項(xiàng)檢查，提請(qǐng)有關(guān)單位予以協(xié)助等10多種具體形式。

事實(shí)上“黨政紀(jì)監(jiān)察巡視組”的職能履行模式包括兩個(gè)部分；一是日常監(jiān)察模式；二是貪腐案件處理模式。

就日常監(jiān)察模式而言，“黨政紀(jì)監(jiān)察巡視組”主要有三種監(jiān)察運(yùn)行模式：一是會(huì)議監(jiān)察，即黨政紀(jì)監(jiān)察巡視組可派若干成員出席派駐單位的各級(jí)、各種會(huì)議，他們雖然沒有獨(dú)立決定權(quán)，但卻享有知情權(quán)和問詢權(quán)，但不能干涉派駐單位的正常工作；二是舉報(bào)監(jiān)察，即接受與派駐單位有關(guān)的廉政問題的實(shí)名舉報(bào)，進(jìn)行無形監(jiān)察，但不能接受匿名舉報(bào)，以免重復(fù)“文革”的錯(cuò)誤；三是走訪監(jiān)察，即黨政紀(jì)監(jiān)察巡視組可走訪派駐單位各級(jí)組織和所有人員，了解派駐單位的廉政情況。

就貪腐案件處理模式而言，“黨政紀(jì)監(jiān)察巡視組”的處理權(quán)涉及兩類：一是黨政紀(jì)處理權(quán)，即對(duì)于派駐單位和人員出現(xiàn)的不構(gòu)成犯罪的貪腐案件，可由“黨政紀(jì)監(jiān)察巡視組”調(diào)查后做出對(duì)相關(guān)人員的黨政紀(jì)方面的初步處理意見，并上報(bào)同級(jí)“黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)”，同級(jí)“黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)”審核后報(bào)同級(jí)黨組織審批后下達(dá)處理意見；二是刑事處理權(quán)。目前的模式一般是移送反貪局提起公訴，但在“黨政群一體式”監(jiān)察體系下，反貪局應(yīng)撤消并將其人員合并至“黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)”。但鑒于刑事責(zé)任的特殊性和相關(guān)法律的權(quán)威性、專業(yè)性，應(yīng)在兩級(jí)“黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)”中設(shè)立“刑事犯罪調(diào)查公訴組”，其人員全部由有司法資格的獨(dú)立檢察官組成，專門負(fù)責(zé)在“黨政紀(jì)監(jiān)察巡視組”初步調(diào)查的基礎(chǔ)上對(duì)涉嫌構(gòu)成犯罪的相關(guān)人員進(jìn)行立案偵查并提起公訴。這樣可以大大節(jié)約監(jiān)察成本，不必像過去那樣還要移送給同級(jí)反貪局進(jìn)行立案偵查并提起公訴。但在實(shí)際運(yùn)行中一定要注意：其職權(quán)僅僅是立案偵查權(quán)和公訴權(quán)，而沒有審判權(quán)。同時(shí)鑒于目前我國貪腐案件高居不下的嚴(yán)峻局面，建議在今后巡回法院的建設(shè)中，設(shè)立專門審理貪腐案件的“廉政法庭”，從而充分實(shí)現(xiàn)“黨政紀(jì)監(jiān)察巡視組”的刑事處理權(quán)。

總之，我國國家“黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)”的建立及“黨政紀(jì)監(jiān)察巡視組”的運(yùn)行，必將大大改善目前我國多重監(jiān)察機(jī)構(gòu)交叉、重疊運(yùn)行的混亂局面及臨時(shí)性巡視所帶來的監(jiān)察效能低下等一系列問題，大力提升一元化監(jiān)察機(jī)構(gòu)——“黨政紀(jì)監(jiān)察委員會(huì)”的監(jiān)察形象，從而形成黨政主導(dǎo)、全民參與監(jiān)察的監(jiān)察新氣象，極力遏制各種“非廉政”行為、現(xiàn)象及各種違反黨紀(jì)行為、現(xiàn)象的滋生，最終營造出我國民主政治發(fā)展的新格局。

On Construction of Party-government-mass Integrated Supervision System under Administration Idea

XIAO Yong

Party-government-mass integrated supervision system refers to the unified normal station supervisory committee which consists of supervisors from party,government departments,NPC,CPPCC and other ordinary units,with CCP discipline inspection agency as the core.Distinguishing features of the system include authority,unitary,diversity,disciplines,station and gradability.Problems such as name,status,power,producing way and actual operational mode should be focused on in construction of the system.

administration;party-government-mass integrated supervision system;multiple supervision subjects;normal station

D0

A

1674-5612（2017）03-0001-06

（責(zé)任編輯:李宗侯）

2017-02-28

肖 勇，（1964-），男，重慶江津人，樂山師范學(xué)院政法學(xué)院教授,研究方向:政治學(xué)。