韓玲玲

（新疆財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院 新疆烏魯木齊 830012）

我國政府會計改革近況分析
——以新準(zhǔn)則的頒布為研究視角

韓玲玲

（新疆財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院 新疆烏魯木齊 830012）

國家在2015年10月下旬頒布的《政府會計準(zhǔn)則—基本準(zhǔn)則》預(yù)示著討論多年的政府會計改革已基本確定下來。新準(zhǔn)則的頒布表明了我國政府決心要建立財務(wù)會計和預(yù)算會計相結(jié)合的新型的政府會計制度，以改變我國政府會計制度多年來存在的弊端。力圖打破我國政府會計不適應(yīng)當(dāng)代經(jīng)濟全球化的政治經(jīng)濟環(huán)境、政府辦事效率低下、由于政府會計信息披露缺失而引起的社會大眾對政府產(chǎn)生不信任感的不利局面。目前政府會計改革已初步取得比較好的成績,但改革的進行依然存在一些問題，我國的政府會計改革仍需要進一步進行優(yōu)化。為了使2017年1月1日新準(zhǔn)則的實施可以順利進行，本文分析了我國政府會計改革的現(xiàn)狀以及在執(zhí)行的過程中存在的問題并提出建議，以期望對我國會計改革的順利進行提出建議。

基本準(zhǔn)則；改革現(xiàn)狀

一、研究背景

隨著新的基本準(zhǔn)則的公布到現(xiàn)在，我國政府會計改革從之前的緩慢的摸索階段走向了明朗的規(guī)范之路。經(jīng)過了黨和國家以及社會專家的努力和探索，在2014年11月國務(wù)院批準(zhǔn)了財政部《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》（以下簡稱《方案》），《方案》中提到：把我國當(dāng)局的會計制度由單一的預(yù)算會計制度改革成引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的綜合財務(wù)會計制度是我國政府會計制度改革非常重要的一步。2014年12月尾，《基本準(zhǔn)則》在內(nèi)部采集意見之后于2014年12月開始公開向社會各界詢問意見，力圖集百家所長完善我國的當(dāng)局的會計體系。改變我國和世界發(fā)達國家之間的會計信息缺乏可比性，政府會計質(zhì)量不高的現(xiàn)狀。經(jīng)過各方議決在2015年10月底我國新的政府會計準(zhǔn)則正式對外公布，為下一步的政府會計改革指明了方向和鋪平了道路?，F(xiàn)在我們國家實行的政府會計制度體系過于龐大，具體執(zhí)行起來太過復(fù)雜。不同制度的規(guī)定有不一樣，有些制度之間的規(guī)定甚至還有相互沖突的地方，目前我國實行的政府會計制度缺乏一個同一的框架對它們進行引導(dǎo)和規(guī)范。通過對2015年頒布的《基本準(zhǔn)則》進行分析，我認(rèn)為新的準(zhǔn)則正式實行以后將會將會改變甚至是終結(jié)我國政府會計混亂的現(xiàn)狀。因為新的準(zhǔn)則要求今后政府會計核算的相關(guān)的全部規(guī)定均不能違反新的基本準(zhǔn)則，所有的政府會計核算工作均應(yīng)在基本準(zhǔn)則的指導(dǎo)下進行。新的《基本準(zhǔn)則》比1998年所確立的預(yù)算會計制度體系框架更加進步更加符合時代的要求，更加順應(yīng)當(dāng)代全球化的經(jīng)濟時代發(fā)展需要，更加有利于政府提高我國的會計信息質(zhì)量，使我國的當(dāng)局的會計水準(zhǔn)更加進步，這必定對以后我國當(dāng)局的會計工作有著極其長遠的影響。合理推動會計改革對實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化尤為重要，高效的政府會計治理機制能有效預(yù)防和抑制政府官員的權(quán)力尋租，由此降低社會交易成本，促成公共資源科學(xué)配置，因此，政府會計制度可成為推動國家治理現(xiàn)代化的機制和程序之一?？茖W(xué)變革政府會計對提升政府組織管理能力，開拓國家治理新路徑，夯實國家善治之基礎(chǔ)均有促進作用。所以研究政府的會計改革近況對國家的現(xiàn)代化進程尤為重要。因此研究政府會計改革的近況也就顯得尤為重要。

二、政府會計改革近況

2017年正式實施的政府會計準(zhǔn)則體系，改變了以往現(xiàn)行的單一的以收付實現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)的預(yù)算會計系統(tǒng)，而是決定開始采用預(yù)算會計和財務(wù)會計相結(jié)合的政府會計。這一舉措有利于提高政府的辦事效率、使得社會大眾對政府的信任感進一步加強、使我國會計制度與世界趨同化的步伐加快。新準(zhǔn)則的頒布要求2017年實行政府會計制度相較之現(xiàn)行的政府會計制度有許多改進的地方，這里知識簡要的概述一下幾個大的方面：

第一新準(zhǔn)則廢除了我國實行多年來一直沿用，但已經(jīng)不再適合我國的具體國情的單獨以收付實現(xiàn)制為會計核算基礎(chǔ)的政府預(yù)算會計制度。2017年1月1日實行的新的政府準(zhǔn)則并沒有完全拋棄現(xiàn)行的政府會計制度，而是在參照了國際成功案例，考慮了我國特殊的經(jīng)濟環(huán)境之后，建立一個預(yù)算會計核財務(wù)會計相結(jié)合的綜合的政府會計體系。在新的政府準(zhǔn)則體系下采用的政府預(yù)算會計和財務(wù)會計相結(jié)合相輔相成相互取長補短的辦法。與目前實行多年的預(yù)算會計核算體系相比較后發(fā)現(xiàn)，新的基本準(zhǔn)則具有時代性，《基本準(zhǔn)則》把政府的財務(wù)會計核算職能放在了非常重要的位置。這也符合我國政府會計要與國際趨同的方向，現(xiàn)行的政府會計在信息披露方面存在較大的缺陷，但是2017年正式實施的基本準(zhǔn)則財務(wù)會計和預(yù)算會計相結(jié)合的辦法，避免了這一長期以來無法規(guī)避的弊端?？梢匀轿磺逦髁说陌颜念A(yù)算執(zhí)行的信息和財務(wù)信息呈現(xiàn)給相關(guān)使用者及社會大眾。新準(zhǔn)則既提高了政府的辦事效率，也增加了社會大眾對政府的信任度。

第二個方面是新的準(zhǔn)則增添了政府會計的會計要素。政府會計改革中引入了權(quán)責(zé)發(fā)生制，政府會計不再是以前的三個簡單的會計要素核算模式。新的準(zhǔn)則又增添了財務(wù)會計中的資產(chǎn)、負債、凈資產(chǎn)、收入和費用5個會計要素，解決了社會各界乃至世界各國呼吁多年的要求，使我國的政府會計制度更加合理更加現(xiàn)代化。使得政府會計核算的信息更加完整。收入、費用這兩個會計要素是在政府會計中第一次提出來，和目前我國實行的預(yù)算會計中的收入和支出要素具有較大的差別，這一變化是為了可以更加精準(zhǔn)的讓有關(guān)會計信息使用者掌握我國政府會計主體的運行成本的信息，還可以對我國政府的政府資源管理能力和績效進行分析評價。以便于我監(jiān)督政府的執(zhí)政能力。

第三對會計要素的定義和確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)進行了重新的定義。新準(zhǔn)則為我國的政府經(jīng)濟交易的會計處理在政府會計具體準(zhǔn)則和政府會計制度上供應(yīng)了基本原則，從而使得我國的政府會計標(biāo)準(zhǔn)體系在內(nèi)在上保持一致性。新準(zhǔn)則在對當(dāng)局的資產(chǎn)和負債進行定義時尤其考慮了當(dāng)前的政治經(jīng)濟環(huán)境，重視當(dāng)局財政管理的特殊需要。

第四個方面2017年正式施行的基本準(zhǔn)則和現(xiàn)行的政府會計資產(chǎn)和負債的計量和應(yīng)用相比有了較大的改進，2017年正式實行的基本準(zhǔn)則非常重視用歷史成本對資產(chǎn)和負債進行計量，這樣的改革表明我國希望當(dāng)局制定會計制度可以和國際上先進的經(jīng)濟體相互可比，與世界趨同。這樣的改變既充分考慮了資產(chǎn)負債計量的未來適用性，也全面考慮了我國特殊的政治經(jīng)濟環(huán)境。

最后一個是突破性的創(chuàng)立了當(dāng)局的財務(wù)報告體系。2017年之后我國政府會計主題不僅要編制決算報表，還要編制資產(chǎn)負債表、收入費用表以及現(xiàn)金流量表，合并財務(wù)報表。在新的準(zhǔn)則下我國當(dāng)局的政府財務(wù)報告由政府綜合財務(wù)報告和政府部門財務(wù)報告形成。基本準(zhǔn)則創(chuàng)立了順應(yīng)當(dāng)代政治經(jīng)濟環(huán)境需要的當(dāng)局財務(wù)報告體系。

三、目前政府會計改革中出現(xiàn)的問題

我國的政府會計改革既有喜人的成績，也有令人憂心的問題。今天我們已在準(zhǔn)則體系上基本解決了政府會計目標(biāo)單一、會計體系不健全、會計制度規(guī)范滯后、會計基礎(chǔ)存在弊端、會計核算內(nèi)容不全面、會計報表不合理的問題。可是從對試點地區(qū)的觀察來看，新準(zhǔn)則的執(zhí)行不是一帆風(fēng)順的。主要變化為實行新準(zhǔn)則人才的缺乏，現(xiàn)有的政府財務(wù)人員基本都是比較熟悉收付實現(xiàn)制的預(yù)算會計體系。他們大多不熟悉新的政府會計制度，再加上多年的習(xí)慣使得一部分人已經(jīng)形成了固化思維，不愿意甚至是抵觸新的會計制度。由于實行的是預(yù)算會計和財務(wù)會計相結(jié)合的政府會計制度，所以不可避免的要編制雙分錄，這使得會計工作變得復(fù)雜和難以接受。并且新的準(zhǔn)則并沒有考慮到成本會計在新的政府會計體系中的應(yīng)用。不利于分析的資源利用效率，也不利于對政府的績效進行評價。

四、建議

一是要對政府的財務(wù)部門的人員針對新準(zhǔn)則進行專業(yè)的培訓(xùn)。對政府會計人員進行專業(yè)的培訓(xùn)，使他們認(rèn)識新準(zhǔn)則了解新準(zhǔn)則。消除他們因不熟悉而出現(xiàn)的抵觸情緒，使得政府會計改革又快又好的實行。

二是對權(quán)責(zé)發(fā)生制的推行要緩緩的進行，不能一蹴而就。我國的經(jīng)濟特色決定了要想我國的當(dāng)局會計改革要健康順利的進行，就必須緩慢的推行權(quán)責(zé)發(fā)生制度。推行不能操之過急。采用先簡單后復(fù)雜，逐步提高權(quán)責(zé)發(fā)生制的引入力度?！墩畷嫓?zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》明確，當(dāng)局會計由預(yù)算會計和財務(wù)會計組成，預(yù)算會計實行收付實現(xiàn)制，財務(wù)會計實行權(quán)責(zé)發(fā)生制。具體來說，財務(wù)會計應(yīng)該實行修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制，規(guī)定確認(rèn)資產(chǎn)和負債的范圍，加大對金融資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)的確認(rèn)，并計提折舊和攤銷對部分難以確認(rèn)的債務(wù)，例如政府擔(dān)保債務(wù)、平臺融資、未來養(yǎng)老金缺口等，可采取表外披露的方法進行報告。

三是利用我國注冊會計師專業(yè)的審計職能為我國會計改革的順利進行保駕護航。按照國務(wù)院要求，我國的政府綜合財務(wù)報告必須經(jīng)過審計。考慮到我國政府審計資源有限，審計任務(wù)繁重，支持政府購買注冊會計師專業(yè)服務(wù)，是推進實現(xiàn)公共部門注冊會計師審計制度的必選路徑。張曾蓮指出，日本會計師事務(wù)所利用了其在企業(yè)的咨詢和審計經(jīng)驗，積極服務(wù)和推動了日本政府的應(yīng)計制政府會計改革。2014 年，財政部發(fā)了《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》，明確將會審計服務(wù)納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄。財政、審計等政府監(jiān)管部門通過實施政府購買服務(wù)制度改革，構(gòu)建公開透明的政府會計服務(wù)購買制度，對于有效促進政府會計改革的發(fā)展將產(chǎn)生積極的影響。

四是要根據(jù)需要把政府會計核算范圍進行合適的擴大。以滿足政府績效評價的需求，財務(wù)報告系統(tǒng)有兩種選擇：優(yōu)化內(nèi)容或擴展邊界但這二者存在一定的矛盾。應(yīng)在合理確定政府財務(wù)報告系統(tǒng)邊界的基礎(chǔ)上，優(yōu)化其內(nèi)容并擴展其邊界。筆者認(rèn)為，從長遠來看，應(yīng)充分利用預(yù)算會計和決算報告的信息，編制較為完善的財務(wù)報告，提供包含專門績效報告的政府財務(wù)報告系統(tǒng)。同時，政府會計資產(chǎn)核算的范圍應(yīng)考慮包括土地、資源等資產(chǎn)，政府會計負債核算的應(yīng)考慮賬外負債、或有負債等債務(wù)。這可以全面反映政府的“家底”，為提高政府財務(wù)管理水平奠定基礎(chǔ)。

五、結(jié)論

總的來說，進過長期的探索我國政府會計改革目前我們已經(jīng)與我國特殊的經(jīng)濟環(huán)境相結(jié)合。走的是一條適合我國國情的政府會計改革之路，通過先進行試點再在全國范圍內(nèi)逐步推廣的方法，現(xiàn)已取得初步成果。當(dāng)然在進行改革的進程中不可避免的會遇見一些小困難，改革的進行不是那么一帆風(fēng)順。隨著國家加大了對政府會計改革的決心和力度后，在政府和社會大眾的共同努力之下，改革的進行還是比較順暢。本文分析了我國政府會計改革的現(xiàn)狀及其出現(xiàn)的問題，并提出了一些建議。以期望對2017年1月1日新準(zhǔn)則的實施提供一些建議和幫助。然而政府會計改革是一個涉及諸多方面的系統(tǒng)性漸進式過程，在我國當(dāng)前轉(zhuǎn)型經(jīng)濟背景下，政府會計改革仍然要在摸索中繼續(xù)前進。

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F235.1

A

10.3969/j.issn.1673-0968.2017.02.014

韓玲玲（1986-），女，漢族，新疆昌吉人，現(xiàn)為新疆財經(jīng)大學(xué)2015級會計學(xué)碩在讀研究生。