崔焯城

[摘 要]價(jià)格聽(tīng)證作為一種舶來(lái)品，在推動(dòng)實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府價(jià)格決策制度化、法制化的同時(shí)，也因其制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐操作等方面的缺陷而面臨著某種程度的信任危機(jī)。只有從立法和實(shí)踐兩個(gè)層面深入分析其缺陷和不足，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情采取有效措施加以完善，價(jià)格聽(tīng)證制度才能真正迸發(fā)出生機(jī)，充分獲得廣大人民群眾的信賴(lài)。

[關(guān)鍵詞]價(jià)格聽(tīng)證；困境；出路

[中圖分類(lèi)號(hào)]D922.294 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）12 — 0086 — 02

一、我國(guó)價(jià)格聽(tīng)證制度的產(chǎn)生發(fā)展

聽(tīng)證制度起源于英美，是一種把司法審判的模式引入行政和立法程序的制度。我國(guó)引入聽(tīng)證制度始于1996年3月制訂的《行政處罰法》，該法第五章第三節(jié)明確規(guī)定了聽(tīng)證事項(xiàng)和聽(tīng)證程序，這是我國(guó)聽(tīng)證史上一件具有標(biāo)志意義的事件。1998年制定的《價(jià)格法》首次引入價(jià)格聽(tīng)證制度，規(guī)定“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽(tīng)證會(huì)制度，由政府價(jià)格主管部門(mén)主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見(jiàn)，論證其必要性、可行性”。此后我國(guó)開(kāi)始了對(duì)價(jià)格聽(tīng)證的實(shí)踐和摸索。2001年，依據(jù)《價(jià)格法》關(guān)于定價(jià)聽(tīng)證的規(guī)定，原國(guó)家計(jì)委發(fā)布了《政府價(jià)格決策聽(tīng)證暫行辦法》。實(shí)施一年多后，原國(guó)家計(jì)委又于2002年底對(duì)該辦法進(jìn)行了修訂，重新發(fā)布了《政府價(jià)格決策聽(tīng)證辦法》。該辦法對(duì)聽(tīng)證組織、聽(tīng)證程序、法律責(zé)任等作了全面規(guī)定，對(duì)于規(guī)范政府定價(jià)聽(tīng)證行為，提高政府定價(jià)的科學(xué)性、民主性和透明度發(fā)揮了重要作用。但與此同時(shí)，我國(guó)價(jià)格聽(tīng)證制度的弊端也逐步顯現(xiàn)，在一定程度上影響了價(jià)格聽(tīng)證制度作用的正常發(fā)揮。針對(duì)這種現(xiàn)象，2008年10月，國(guó)際發(fā)改委頒布了新的《政府制定價(jià)格聽(tīng)證辦法》并于12月1日正式實(shí)施。該辦法實(shí)施以來(lái)，我國(guó)價(jià)格聽(tīng)證制度取得很大進(jìn)展，逐步向制度化、規(guī)范化邁進(jìn)。但是由于制度設(shè)計(jì)、執(zhí)行機(jī)制等方面仍存缺陷，導(dǎo)致我國(guó)價(jià)格聽(tīng)證并未完全步入良性發(fā)展的軌道。反思我國(guó)價(jià)格聽(tīng)證制度的弊端和不足，采取有效措施予以完善，是保障公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，充分實(shí)現(xiàn)價(jià)格聽(tīng)證制度價(jià)值功能的必然選擇。

二、我國(guó)價(jià)格聽(tīng)證制度的現(xiàn)實(shí)困境

1.聽(tīng)證主持人地位不中立

聽(tīng)證主持人地位中立、利益超脫，這是保證聽(tīng)證公正的基本前提，然而考察我國(guó)的《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》和《政府制定價(jià)格聽(tīng)證辦法》可以發(fā)現(xiàn)，有關(guān)聽(tīng)證主持人的制度設(shè)計(jì)沒(méi)有充分考慮“中立”的價(jià)值取向。《價(jià)格法》第23條規(guī)定：政府價(jià)格主管部門(mén)為聽(tīng)證的主持人。《聽(tīng)證辦法》規(guī)定：“聽(tīng)證會(huì)主持人由聽(tīng)證人中的政府價(jià)格主管部門(mén)的工作人員兼任”。理論上講，價(jià)格主管部門(mén)作為主持人應(yīng)當(dāng)恪守中立，著眼全局，超越狹隘的部門(mén)與局部利益，客觀(guān)公正地作出合理決策。而實(shí)際上，由于種種原因，政府價(jià)格主管部門(mén)的利益與要求漲價(jià)方的利益在很大程度上是一致的，由其主持聽(tīng)證會(huì)，很難保證中立與獨(dú)立，價(jià)格聽(tīng)證的公正性也就大打折扣。

2.聽(tīng)證方案設(shè)計(jì)過(guò)于隨意

我國(guó)《聽(tīng)證辦法》對(duì)于聽(tīng)證方案的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，很難起到規(guī)范作用。實(shí)踐當(dāng)中，我國(guó)聽(tīng)證會(huì)的聽(tīng)證方案由政府價(jià)格主管部門(mén)制定，并在社會(huì)上征求意見(jiàn)，根據(jù)意見(jiàn)做出調(diào)整后再行聽(tīng)證。至于聽(tīng)證方案如何設(shè)計(jì)、設(shè)計(jì)幾個(gè)備選方案、備選方案是漲價(jià)還是降價(jià)，很大程度上是由定價(jià)機(jī)關(guān)單方?jīng)Q定，廣大消費(fèi)者的參與權(quán)和建議權(quán)很難得到充分保障。不少聽(tīng)證方案雖有多個(gè)備選方案，但是往往每種方案都是漲價(jià)方案，只不過(guò)漲的幅度不同而已，無(wú)論聽(tīng)證代表傾向于哪種方案，都會(huì)出現(xiàn)“逢聽(tīng)必漲”的結(jié)果。

3.聽(tīng)證參加人制度不規(guī)范

《聽(tīng)證辦法》對(duì)于聽(tīng)證會(huì)參加人人數(shù)和人員構(gòu)成比例的規(guī)定彈性太大：“聽(tīng)證會(huì)參加人的人數(shù)和人員的構(gòu)成比例由政府價(jià)格主管部門(mén)根據(jù)聽(tīng)證項(xiàng)目的實(shí)際情況確定，其中消費(fèi)者人數(shù)不得少于聽(tīng)證會(huì)參加人總數(shù)的五分之二”。辦法只對(duì)消費(fèi)者代表比例做出明確規(guī)定，對(duì)于其他聽(tīng)證參加人的人數(shù)和構(gòu)成比例則用根據(jù)“實(shí)際情況確定”進(jìn)行表述，過(guò)于粗疏，留下太大自由操作的空間，容易導(dǎo)致聽(tīng)證會(huì)帶有傾向性，也難以保證與價(jià)格決策關(guān)系最密切的利益群體參與聽(tīng)證會(huì)。

《聽(tīng)證辦法》對(duì)于聽(tīng)證代表產(chǎn)生方式的規(guī)定也不合理?！皩?zhuān)家、學(xué)者、政府部門(mén)、社會(huì)組織和其他人員由政府價(jià)格主管部門(mén)聘請(qǐng)”，消費(fèi)者代表“采取自愿報(bào)名、隨機(jī)選取方式，也可以由政府價(jià)格主管部門(mén)委托消費(fèi)者組織或者其他群眾組織推薦”。正如有的學(xué)者指出，“聽(tīng)證代表產(chǎn)生辦法操作性不強(qiáng)，沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，代表產(chǎn)生的政府傾向性和主觀(guān)隨意性大；代表選擇標(biāo)準(zhǔn)不明確，彈性太大，與經(jīng)營(yíng)者有關(guān)的利益相關(guān)方容易混進(jìn)來(lái)，非利益關(guān)系代表有被收買(mǎi)的可能性”。〔1〕據(jù)此聽(tīng)證辦法，聽(tīng)證會(huì)的組織者即政府價(jià)格主管部門(mén)對(duì)于代表人數(shù)、代表產(chǎn)生方式等具有很大決定權(quán)，勢(shì)必影響到價(jià)格聽(tīng)證的客觀(guān)與中立。

4.聽(tīng)證信息公開(kāi)制度缺失

雖然《聽(tīng)證辦法》規(guī)定政府價(jià)格主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)通過(guò)政府網(wǎng)站、新聞媒體向社會(huì)公告聽(tīng)證會(huì)參加人、旁聽(tīng)人員、新聞媒體的名額、產(chǎn)生方式及具體報(bào)名辦法以及聽(tīng)證會(huì)舉行的時(shí)間、地點(diǎn)、定價(jià)聽(tīng)證方案要點(diǎn)、聽(tīng)證會(huì)參加人和聽(tīng)證人名單等具體信息，但是由于一方面這一規(guī)定太過(guò)籠統(tǒng)，缺乏具體的操作規(guī)則；另一方面辦法沒(méi)有規(guī)定違反此項(xiàng)規(guī)定的法律責(zé)任，所以導(dǎo)致這一規(guī)定成為虛設(shè)，不能真正起到約束作用。實(shí)踐當(dāng)中，許多重要聽(tīng)證信息例如代表報(bào)名情況，代表的職業(yè)、身份，各方代表的比例構(gòu)成以及代表產(chǎn)生的程序、聽(tīng)證的相關(guān)資料等往往披露不及時(shí)，公開(kāi)不徹底，或者有選擇地進(jìn)行公開(kāi)，只公開(kāi)無(wú)關(guān)緊要的內(nèi)容，核心內(nèi)容則以保密為由拒絕透漏，消費(fèi)者的知情權(quán)被剝奪。

5.聽(tīng)證筆錄法律效力模糊

“從法律的角度來(lái)說(shuō)，聽(tīng)證筆錄具有多大的法律效力將直接決定著價(jià)格聽(tīng)證會(huì)的實(shí)際效果”。〔2〕然而《聽(tīng)證辦法》沒(méi)有賦予聽(tīng)證筆錄法律效力，聽(tīng)證代表的建議對(duì)決策的制定沒(méi)有任何剛性的約束，聽(tīng)證會(huì)的作用也大打折扣。只是規(guī)定“定價(jià)機(jī)關(guān)作出定價(jià)決定時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮聽(tīng)證會(huì)的意見(jiàn)”。至于如何“充分考慮”，自然是由定價(jià)機(jī)關(guān)靈活把握。面對(duì)幅度如此之大的自由裁量權(quán)，處于弱勢(shì)的消費(fèi)者根本沒(méi)有能力與之抗衡，有些價(jià)格聽(tīng)證淪為形式也就在所難免。

三、完善我國(guó)價(jià)格聽(tīng)證制度的出路

1.保證聽(tīng)證主持人中立

聽(tīng)證主持人保持中立，這是價(jià)格聽(tīng)證公開(kāi)、公平、公正的基本前提。當(dāng)前我國(guó)價(jià)格聽(tīng)證各種問(wèn)題的主要根源就在于作為聽(tīng)證主持人的政府部門(mén)沒(méi)有保持中立，行政權(quán)力過(guò)分強(qiáng)勢(shì)，使得價(jià)格聽(tīng)證逐漸喪失它的制度價(jià)值和群眾基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)修改完善相關(guān)法律法規(guī)，充分考慮聽(tīng)證的中立價(jià)值取向，確保聽(tīng)證主持人的中立地位，使得聽(tīng)證各方成為平等的利益主體。聽(tīng)證過(guò)程當(dāng)中，聽(tīng)證主持人應(yīng)當(dāng)“扮演著一個(gè)過(guò)程主導(dǎo)者的角色”〔3〕，而不應(yīng)當(dāng)是結(jié)果的主導(dǎo)者。要做到這一點(diǎn)，聽(tīng)證主持人就不應(yīng)由政府價(jià)格主管部門(mén)工作人員擔(dān)任，聽(tīng)證代表人也不應(yīng)由政府價(jià)格主管部門(mén)聘請(qǐng)，可以出自與聽(tīng)證案件有利害關(guān)系的個(gè)人、團(tuán)體和按照法律規(guī)定需要通知的有關(guān)政府部門(mén)。

2.規(guī)范聽(tīng)證方案的設(shè)計(jì)

聽(tīng)證方案如何設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法統(tǒng)一加以規(guī)范。聽(tīng)證會(huì)設(shè)計(jì)幾套方案，方案內(nèi)容是漲價(jià)、降價(jià)還是維持原價(jià)，方案出臺(tái)之前是否需要征求各方意見(jiàn)以及如何征求各方意見(jiàn)等基本問(wèn)題應(yīng)當(dāng)保持相對(duì)統(tǒng)一，防止實(shí)踐當(dāng)中設(shè)計(jì)方案過(guò)于隨意，導(dǎo)致聽(tīng)證缺乏公信力而遭受公眾質(zhì)疑。至于聽(tīng)證方案的提出，可以由價(jià)格主管部門(mén)提出，也可以委托專(zhuān)家學(xué)者或第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)等提出，這樣不僅更加科學(xué)合理，而且可以避免有關(guān)聽(tīng)證參加人利用優(yōu)勢(shì)地位，把聽(tīng)證會(huì)變成“聽(tīng)漲會(huì)”。

3.健全聽(tīng)證參加人制度

首先，明確聽(tīng)證參加人的人員范圍、資格能力以及比例構(gòu)成。要擴(kuò)大聽(tīng)證參加人的人員范圍，不僅應(yīng)當(dāng)包括消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者、專(zhuān)家學(xué)者，還應(yīng)包括人大代表、政協(xié)委員以及新聞媒體工作人員等，使得聽(tīng)證會(huì)能夠充分反映各方面的意見(jiàn)和心聲。要對(duì)聽(tīng)證參加人的能力資格提出基本要求。在價(jià)格聽(tīng)證過(guò)程中，“參加人對(duì)信息的擁有和控制是有效參與的基礎(chǔ)”〔4〕，這就要求參加人必須具備很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)能力，能夠真正履行聽(tīng)證職責(zé)，而不只是“例行公事”。要進(jìn)一步優(yōu)化聽(tīng)證參加人的比例構(gòu)成，適當(dāng)增加具備專(zhuān)業(yè)背景的聽(tīng)證參加人尤其是專(zhuān)家學(xué)者的比例。因?yàn)閷?zhuān)家學(xué)者具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)和理論功底，往往能對(duì)聽(tīng)證會(huì)提出更加客觀(guān)、中肯的意見(jiàn)和建議，對(duì)于保證聽(tīng)證的科學(xué)性具有重要意義。

其次，規(guī)范遴選程序，建立透明而公正的聽(tīng)證會(huì)代表遴選機(jī)制。參加聽(tīng)證會(huì)的各方代表不應(yīng)由政府價(jià)格主管部門(mén)聘請(qǐng)或者委托推薦，這樣難免讓人產(chǎn)生被人收買(mǎi)的合理懷疑，影響聽(tīng)證的公信力。專(zhuān)家學(xué)者代表應(yīng)由消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)方共同推薦，或者主持人提出名單，由雙方共同指定。至于消費(fèi)者代表要么由消費(fèi)者推薦，要么采取自愿報(bào)名、隨機(jī)選取的方式。但是不管采用哪種方式，產(chǎn)生過(guò)程必須予以規(guī)范，做到公開(kāi)透明，不能暗箱操作，否則，聽(tīng)證會(huì)的公信力無(wú)從談起。

另外，培育規(guī)范、獨(dú)立的社會(huì)組織，參與價(jià)格決策。由于個(gè)體的認(rèn)識(shí)能力有限，有時(shí)候難以提出有價(jià)值、建設(shè)性的聽(tīng)證觀(guān)點(diǎn)，而一些行業(yè)性的組織則可以把有關(guān)問(wèn)題研究得更加透徹。如果吸收這些組織進(jìn)入價(jià)格決策，必將有助于價(jià)格聽(tīng)證的科學(xué)化。

4.完善聽(tīng)證信息公開(kāi)制度

價(jià)格聽(tīng)證的關(guān)鍵在于公開(kāi)和透明。離開(kāi)公開(kāi)和透明，價(jià)格聽(tīng)證就會(huì)失去應(yīng)有意義，淪為走過(guò)場(chǎng)的座談會(huì)。完善聽(tīng)證信息公開(kāi)制度應(yīng)從兩個(gè)方面著手：一方面要推進(jìn)信息公開(kāi)制度的具體化和規(guī)范化。我國(guó)現(xiàn)行聽(tīng)證辦法對(duì)于聽(tīng)證信息批露的規(guī)定過(guò)于原則、粗疏，缺乏可操作性，實(shí)施效果大打折扣。應(yīng)當(dāng)制訂實(shí)施細(xì)則，明確信息批露的具體內(nèi)容（包括運(yùn)營(yíng)成本、漲價(jià)理由等關(guān)鍵信息）和操作程序，使之有章可循。另一方面，應(yīng)當(dāng)規(guī)定違反信息公開(kāi)制度的法律責(zé)任，對(duì)于應(yīng)予批露而未批露相關(guān)信息或者批露信息違反法定程序的，應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任并認(rèn)定聽(tīng)證結(jié)果無(wú)效，以此保障信息公開(kāi)制度落到實(shí)處。

5.明確聽(tīng)證筆錄法律效力

聽(tīng)證筆錄是記載聽(tīng)證會(huì)實(shí)況及各種意見(jiàn)的法律文書(shū)。正如學(xué)者所言，“如果行政機(jī)關(guān)的裁決不以案卷為根據(jù)，則聽(tīng)證程序只是一種欺騙行為，毫無(wú)實(shí)際意義?！薄?〕“不從根本上解決聽(tīng)證筆錄對(duì)價(jià)格決策機(jī)關(guān)的拘束作用，價(jià)格聽(tīng)證制度的困境也許永遠(yuǎn)都無(wú)法徹底擺脫”?！?〕應(yīng)當(dāng)賦予聽(tīng)證筆錄應(yīng)有的法律效力，規(guī)定價(jià)格決策的作出應(yīng)以聽(tīng)證筆錄為主要依據(jù)，凡是在聽(tīng)證會(huì)上提出的意見(jiàn)，決策者必須在最后裁決中作出回應(yīng)。唯其如此，聽(tīng)證會(huì)的價(jià)值才能充分彰顯，聽(tīng)證會(huì)才能真正贏(yíng)得公眾的信任。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕彭向剛.論我國(guó)價(jià)格聽(tīng)證制度的完善〔J〕.天津社會(huì)科學(xué)，2010，（03）.

〔2〕章志遠(yuǎn).價(jià)格聽(tīng)證困境的解決之道〔J〕.法商研究，2005，（02）.

〔3〕黃華.完善我國(guó)價(jià)格聽(tīng)證制度的思路探析〔J〕.經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2014，（03）.

〔4〕尹少成.價(jià)格聽(tīng)證中消費(fèi)者參加人遴選機(jī)制的困境與出路〔J〕.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，（03）.

〔5〕王名揚(yáng).美國(guó)行政法（上）〔M〕.北京：中國(guó)法制出版社，1995.

〔6〕章志遠(yuǎn).價(jià)格聽(tīng)證困境的解決之道〔J〕.法商研究，2005，（02）.

〔責(zé)任編輯：孫玉婷〕