夏莉萍

領(lǐng)事保護(hù)是涉及每一位同胞切身利益的“必答題”

一個(gè)經(jīng)常用來(lái)形容中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)工作現(xiàn)狀的詞是“小馬拉大車(chē)”。

一方面，海外中國(guó)公民對(duì)領(lǐng)事保護(hù)的需求益發(fā)剛性。中國(guó)對(duì)外開(kāi)放持續(xù)深入，“一帶一路”建設(shè)、國(guó)際產(chǎn)能合作不斷推進(jìn)，越來(lái)越多中國(guó)公民和機(jī)構(gòu)走出國(guó)門(mén)。但海外安全形勢(shì)復(fù)雜，涉及中國(guó)公民和企業(yè)的安全事件持續(xù)不斷，并呈全球多點(diǎn)同時(shí)爆發(fā)態(tài)勢(shì)，事件類(lèi)型多、分布廣、處置難。

2016年7月16日，從南蘇丹撤離的中資機(jī)構(gòu)人員抵達(dá)蘇丹喀十穆國(guó)際機(jī)場(chǎng)

另一方面，誠(chéng)如外交部多位官員所說(shuō)，領(lǐng)事保護(hù)工作投入不足，主管機(jī)構(gòu)級(jí)別低，人員嚴(yán)重缺乏，經(jīng)費(fèi)不足，難以拉動(dòng)中國(guó)每年走出去的國(guó)民這輛“大車(chē)”。

2017年3月8日，外交部部長(zhǎng)王毅在全國(guó)兩會(huì)記者會(huì)上坦言，人民的信任對(duì)外交人員而言是寶貴的信任，更是厚重的責(zé)任。

王毅說(shuō)，領(lǐng)事保護(hù)是涉及每一位同胞切身利益的“必答題”。領(lǐng)保工作面臨的任務(wù)越來(lái)越繁重，未來(lái)如何把這項(xiàng)工作“越做越實(shí)、越做越好”？

外交部進(jìn)新人，領(lǐng)保培訓(xùn)是重頭

在海外中國(guó)公民機(jī)構(gòu)數(shù)量持續(xù)增加的大背景下，中國(guó)的領(lǐng)事機(jī)構(gòu)設(shè)置和專(zhuān)職領(lǐng)保人員配備總是顯得那么不足。

2011年，外交部領(lǐng)事司負(fù)責(zé)人在接受媒體訪談時(shí)表示，駐外領(lǐng)事干部編制自1994 年以來(lái)就再?zèng)]有增加。與此同時(shí)，中國(guó)內(nèi)地公民出境人次則增長(zhǎng)了10多倍，領(lǐng)事保護(hù)案件增長(zhǎng)了70多倍。大約600名駐外領(lǐng)事官員，平均每人要負(fù)責(zé)處理大概13萬(wàn)名在外中國(guó)公民的領(lǐng)事保護(hù)事務(wù)。

為了適應(yīng)不斷擴(kuò)大的服務(wù)需求，自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)駐外領(lǐng)事館總數(shù)一直在增加。黨的十八大以來(lái)，這一趨勢(shì)更加明顯。

從2013年至2016年的四年中，中國(guó)分別與12個(gè)、16個(gè)、13個(gè)和10個(gè)國(guó)家就調(diào)整領(lǐng)事機(jī)構(gòu)達(dá)成協(xié)議，中國(guó)駐奧什、駐瑯勃拉邦、巴塔等14個(gè)總領(lǐng)事館和領(lǐng)事館開(kāi)館。這進(jìn)一步擴(kuò)大了領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助服務(wù)的覆蓋范圍。

機(jī)構(gòu)增設(shè)必然要求配備專(zhuān)業(yè)領(lǐng)事人員。

為了應(yīng)對(duì)中國(guó)作為世界大國(guó)所面臨的外交挑戰(zhàn)，外交部目前正在擴(kuò)大人員規(guī)模，擬在未來(lái)幾年內(nèi)將部?jī)?nèi)人員編制由現(xiàn)在的5000多人擴(kuò)大到約10000人，其中也包括領(lǐng)事官員人數(shù)。

領(lǐng)事培訓(xùn)也實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有，從不太被重視到逐漸重視的過(guò)程。領(lǐng)事課程在外交部新入職外交官培訓(xùn)課程中所占的比重一直在上升。此外，無(wú)論是外交部派出干部還是從其他部門(mén)借調(diào)的人員在赴駐外使領(lǐng)館從事領(lǐng)事工作前都需要接受為期至少一個(gè)月的專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)。

增設(shè)領(lǐng)事機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)領(lǐng)事工作人員，強(qiáng)化領(lǐng)事培訓(xùn)是領(lǐng)事工作發(fā)展的必然要求。

“向下”分擔(dān)領(lǐng)事保護(hù)責(zé)任

從全球范圍來(lái)看，領(lǐng)事保護(hù)需求增加和外交投入減少之間的矛盾是不少國(guó)家面臨的共同挑戰(zhàn)。僅靠增加領(lǐng)事機(jī)構(gòu)設(shè)置和配備專(zhuān)業(yè)領(lǐng)事人員，無(wú)法完全緩解壓力。

尋求更多方合作，分擔(dān)保護(hù)責(zé)任，是各國(guó)的共同實(shí)踐。

新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)初步建立起了各方力量廣泛參與的“大領(lǐng)事”工作格局，即中央、地方、駐外使領(lǐng)館、企業(yè)和個(gè)人“五位一體”的領(lǐng)保聯(lián)動(dòng)機(jī)制。但這一機(jī)制只涉及中國(guó)國(guó)內(nèi)，不包括國(guó)際合作。

我國(guó)國(guó)內(nèi)領(lǐng)保合作機(jī)制可大致分為三個(gè)層面：即外交部與其他中央政府部門(mén)之間的合作機(jī)制;中央與各地方政府之間的合作機(jī)制;政府與非政府部門(mén)，包括企業(yè)、社會(huì)組織和學(xué)術(shù)界之間的合作機(jī)制等。

2011年3月3日，在蘇丹首都喀士穆國(guó)際機(jī)場(chǎng)，從利比亞撤離到蘇丹的中國(guó)公民正在登上中國(guó)空軍運(yùn)輸機(jī)準(zhǔn)備回國(guó)

前兩個(gè)層次上的合作機(jī)制已相對(duì)比較成熟。2004年，中央成立了“境外中國(guó)公民和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制”并召開(kāi)首次會(huì)議。各地方政府也按照國(guó)務(wù)院要求陸續(xù)建立了相應(yīng)機(jī)制。各省級(jí)地方政府以及一些省級(jí)以下地方政府外辦都成立了專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，協(xié)助中央政府處理涉及海外本地區(qū)公民和機(jī)構(gòu)的領(lǐng)事保護(hù)案件。

第三個(gè)層次的合作機(jī)制還相對(duì)薄弱。政府和企業(yè)及社會(huì)組織之間的合作還比較松散，僅限于相關(guān)政府部門(mén)或駐外使領(lǐng)館派工作組去企業(yè)駐地視察安保情況，召開(kāi)中資公司座談會(huì)通報(bào)安全形勢(shì)，聘請(qǐng)中資公司人員或者華僑社團(tuán)負(fù)責(zé)人擔(dān)任領(lǐng)事保護(hù)聯(lián)絡(luò)員等，制度化和機(jī)制化程度還有待加強(qiáng)。

其實(shí)，中國(guó)大型國(guó)有企業(yè)曾在海外大規(guī)模撤離中發(fā)揮過(guò)重要作用，在2011年駐利比亞中方人員撤離行動(dòng)中，中國(guó)建筑、中交集團(tuán)等企業(yè)通過(guò)各種渠道與港口有關(guān)方面溝通，保證了中方租用的接僑船舶進(jìn)港?？?。未來(lái)，“一帶一路”戰(zhàn)略的繼續(xù)深入實(shí)施更需要在政府和企業(yè)之間建立有效的安全保護(hù)合作機(jī)制。

海外華僑團(tuán)體在內(nèi)的一些社會(huì)組織也是重要資源，他們的作用可以通過(guò)深化機(jī)制合作得到更好的發(fā)揮。

推動(dòng)領(lǐng)保機(jī)制在“平行方向”上的發(fā)展

除了增加外交投入，繼續(xù)發(fā)揮現(xiàn)有的多方參與和合作機(jī)制，未來(lái)需要推動(dòng)中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制在“平行方向”上的發(fā)展，建立更多的國(guó)際合作機(jī)制。

目前領(lǐng)事保護(hù)的國(guó)際合作主要體現(xiàn)在以下四方面：

一是領(lǐng)事磋商機(jī)制。中國(guó)外交部領(lǐng)事司每年都與一些國(guó)家舉行領(lǐng)事磋商。例如，2013～2015年，中方分別與28個(gè)、21個(gè)和30個(gè)國(guó)家舉行了領(lǐng)事磋商，內(nèi)容包括便利兩國(guó)人員往來(lái)、公民權(quán)益保護(hù)等。

二是大規(guī)模海外撤離時(shí)協(xié)助他國(guó)公民。如2011年從利比亞協(xié)助撤離2100名和2015年從也門(mén)協(xié)助撤離279名外國(guó)公民。但這并不是按照兩國(guó)之間協(xié)議開(kāi)展的活動(dòng)，只是臨時(shí)應(yīng)對(duì)方請(qǐng)求而進(jìn)行的。

三是中國(guó)和有關(guān)國(guó)家通過(guò)政府談判方式解決一些影響中國(guó)公民安全的糾紛。比如，在2012年7月發(fā)生了中國(guó)漁民被俄羅斯方面扣押的事件后，中俄政府達(dá)成兩項(xiàng)合作共識(shí)：開(kāi)展?jié)O業(yè)合作，俄方在其專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)給予中方捕撈配額，中方給予俄方相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并就此進(jìn)行磋商;建立海上執(zhí)法安全合作機(jī)制，預(yù)防非法捕撈現(xiàn)象的發(fā)生。

四是在應(yīng)急處置方面共同舉行演練。2016年3月，代號(hào)為“聯(lián)合撤僑2016”的中英聯(lián)合撤僑室內(nèi)推演在南京舉行。這是中國(guó)首次與外國(guó)進(jìn)行此類(lèi)演練。

總體而言，領(lǐng)事磋商和談判是國(guó)際領(lǐng)事合作的常態(tài)，將會(huì)得到進(jìn)一步發(fā)展和完善，而大規(guī)模撤僑和緊急處置合作則會(huì)更趨合理化和常規(guī)化。

集中管理避免“非分要求”分流人力

信息化時(shí)代，使用各種新技術(shù)手段發(fā)布海外安全提醒，增強(qiáng)公民的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)是領(lǐng)事保護(hù)預(yù)防工作發(fā)展的必然趨勢(shì)。

比如，自2011年9月25日起，外交部領(lǐng)事保護(hù)中心與中國(guó)聯(lián)通、移動(dòng)、電信運(yùn)營(yíng)商合作建立海外安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警平臺(tái)，通過(guò)手機(jī)短信向赴181個(gè)國(guó)家和地區(qū)的中國(guó)公民發(fā)送海外安全風(fēng)險(xiǎn)國(guó)別提醒。

而2011年11月22日開(kāi)通的中國(guó)領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)、2014年1月開(kāi)通的“領(lǐng)事直通車(chē)”微信以及2016年7月1日在“今日頭條”APP開(kāi)通“領(lǐng)事直通車(chē)”政務(wù)頭條號(hào)，更進(jìn)一步拓寬了領(lǐng)事信息覆蓋面。此外，外交部還利用信息手段完善應(yīng)急管理，建立了海外公民登記系統(tǒng)和領(lǐng)事保護(hù)應(yīng)急呼叫系統(tǒng)。

2015年3月29日，中國(guó)海軍笫十九批護(hù)航編隊(duì)臨沂艦抵達(dá)也門(mén)亞丁港，臨沂艦女艦員幫助撤離的兒童登艦

未來(lái)，需要繼續(xù)努力的方向是，利用信息技術(shù)建立應(yīng)急處置集中管理模式，提高工作效率。

盡管我國(guó)已開(kāi)通了12308領(lǐng)事保護(hù)熱線，但外交部在海外安全提醒信息中仍將有關(guān)駐外使領(lǐng)館的領(lǐng)事保護(hù)值班電話列在這一號(hào)碼之前。民眾對(duì)領(lǐng)事保護(hù)的“非分要求”，使得領(lǐng)事保護(hù)的需求量更大，更難以滿足。

曾有領(lǐng)事官員在接受媒體采訪時(shí)談到，有海外中國(guó)公民家里的狗死了也申請(qǐng)保護(hù)，還發(fā)生過(guò)有陌生人敲門(mén)，僑民馬上給總領(lǐng)館打電話要求領(lǐng)館官員跟他們并肩作戰(zhàn)的事。

在這方面，加拿大、英國(guó)、澳大利亞等國(guó)的做法值得借鑒。

這些國(guó)家利用技術(shù)手段完善了集中化管理模式，只要海外公民在使領(lǐng)館下班時(shí)間內(nèi)撥打駐外使領(lǐng)館的工作電話，電話就會(huì)被自動(dòng)轉(zhuǎn)接到外交部應(yīng)急中心或類(lèi)似機(jī)構(gòu)，如是一般咨詢，工作人員就可以解決;如是不屬于領(lǐng)保范疇的事項(xiàng)，工作人員可以予以解釋和安慰;只有緊急的領(lǐng)保案件才會(huì)由應(yīng)急中心負(fù)責(zé)根據(jù)各館值班名單通知有關(guān)駐外使領(lǐng)館辦理。

采用這種模式，將會(huì)大大減輕一線領(lǐng)事保護(hù)官員的工作量，讓他們把有限的精力集中在重大案件的處置上，提升工作效率。

以立法厘清政府領(lǐng)保責(zé)任

中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)歷史較短，目前還處于探索階段，相關(guān)法律法規(guī)亟待建立健全。

2007年3月，外交部開(kāi)始研究分階段推動(dòng)領(lǐng)事保護(hù)立法。2009年11月，《中華人民共和國(guó)領(lǐng)事工作條例（征求意見(jiàn)稿）》面向公眾征詢意見(jiàn)，目前處在審議階段。

領(lǐng)事保護(hù)專(zhuān)門(mén)立法不能出臺(tái)，使得領(lǐng)事保護(hù)工作的各項(xiàng)環(huán)節(jié)，如預(yù)警信息發(fā)布、緊急撤僑、領(lǐng)事保護(hù)基金、公民緊急醫(yī)療救助等缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和執(zhí)行依據(jù)，不利于領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制持續(xù)、有效地發(fā)揮作用。

領(lǐng)事保護(hù)立法推動(dòng)領(lǐng)保工作向法制化方向發(fā)展，還有助于厘清政府保護(hù)責(zé)任的范圍。海外安全事件的處理不完全由政府埋單，要強(qiáng)調(diào)公民的自我保護(hù)責(zé)任。

英國(guó)外交部頒布的《領(lǐng)事服務(wù)：2016-2020》文件強(qiáng)調(diào)，2016?2020年，外交部將致力于三個(gè)目標(biāo)，其中就包括“幫助公民自己為國(guó)外旅行負(fù)責(zé)，在國(guó)外安全地生活和工作”。

具體實(shí)施辦法包括提醒公民在出國(guó)前閱讀外交部發(fā)布的旅行建議，購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)，了解如何申請(qǐng)使用當(dāng)?shù)氐姆?wù)設(shè)施如醫(yī)療、社會(huì)服務(wù)福利制度以及帶上足夠的藥品等。

日本外務(wù)省也在發(fā)布的文件中強(qiáng)調(diào)每個(gè)出國(guó)旅行的公民都應(yīng)該購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)，否則無(wú)法支付巨額醫(yī)療費(fèi)用;緊急情況下，公民應(yīng)該自救、互救，然后才是向政府求救。

中國(guó)也不例外，增強(qiáng)公民自身保護(hù)意識(shí)的宣傳已初步展開(kāi)并需進(jìn)一步加強(qiáng)。

由于涉及中國(guó)公民和企業(yè)的海外安全事件中，相當(dāng)比例的事件都是因海外公民的違法違規(guī)行為引起的，所以，應(yīng)加大海外安全和國(guó)外相關(guān)法律法規(guī)的宣傳力度，強(qiáng)化公民的海外安全意識(shí)和守法意識(shí);并應(yīng)加強(qiáng)國(guó)內(nèi)與領(lǐng)事保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)，使公民對(duì)領(lǐng)事保護(hù)服務(wù)的期待合理化;鼓勵(lì)企業(yè)和公民購(gòu)買(mǎi)有關(guān)保險(xiǎn)，利用商業(yè)渠道降低為海外風(fēng)險(xiǎn)付出的代價(jià)。

換句話說(shuō)，在通過(guò)各種渠道彌補(bǔ)領(lǐng)事保護(hù)方面外交投入不足的同時(shí)，還應(yīng)采取措施來(lái)減少領(lǐng)事保護(hù)需求。

（作者系外交學(xué)院外交學(xué)與外事管理系教授）