徐穎

如今，“外交的窮親戚”重要性越發(fā)凸顯，領事服務成為“眾人矚目的灰姑娘”

2017年2月6日傍晚，尼日利亞上演了一場生命救援。

在尼務工的陜西人楊占行因患瘧疾生命垂危，中國駐拉各斯總領事館立即組織華人社團緊急救援。經過徹夜的透析治療，楊占行逐漸脫離危險。

同時，在領事館協(xié)助下，楊占行家屬只用了短短40小時就從陜西農村趕到了拉各斯醫(yī)院。

2016年11月14日凌晨，新西蘭南島發(fā)生7.5級地震。一天多的時間內，中國駐克賴斯特徹奇總領館調集了18架次直升機將受困的125名中國游客全部安全撤離。

社交媒體上，深受“祖國力Max！”鼓舞的網友高呼“厲害了我的國！”

與時間賽跑，維護海外華人的生命財產安全和合法權益，這樣的故事每天都在上演。外交部部長王毅曾說，“中國腳步走到哪里，中國領事保護與服務就會跟到哪里?！?/p>

2016年，外交部和駐外使領館會同有關部門，妥善處置領事保護與協(xié)助案件10萬余起，相當于差不多5分鐘就有一起。

“窮親戚”頻現(xiàn)“首腦外交”

就在楊占行住院急救當晚，駐拉各斯總領館還緊急處理了44名中國工友被尼有關執(zhí)法部門抓扣的案件。當?shù)貢r間23點前，全部被扣人員獲釋。

中國駐拉各斯總領館總領事巢小良表示，這兩起領保案件的妥善解決表明，以習近平同志為核心的黨中央和中國政府高度重視海外華僑華人的生命財產安全。

外交學院外交學與外事管理系教授夏莉萍在接受《瞭望東方周刊》采訪時說，黨的十八大報告在談及中國外交所取得的成績時，將“堅定維護國家利益和我國公民、法人在海外合法權益”放在第一位。

而中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步提出要“完善領事保護體制”。

有數(shù)據顯示，每年我國內地居民出境人次已超過1億，境外注冊中資企業(yè)超過3萬家，在海外工作、生活、學習的中國公民也有數(shù)百萬人。

然而，2015年，外交部領保中心和中國駐外使領館受理的領事保護和協(xié)助案件數(shù)量達86678件，涉及中國公民95860人，造成1928人死亡。與2014年相比，2015年領保與協(xié)助案件總量增加27152件，增幅達45.61%。

外交部發(fā)布的《2015年中國境外領事保護與協(xié)助案件總體情況》報告稱，“量率齊升、增幅擴大”的態(tài)勢表明當前中國公民“走出去”面臨海外安全形勢仍然復雜、嚴峻，且呈現(xiàn)常態(tài)化、長期化趨勢。

“在歷史上，領事作為外交的一部分所受到的重視，還是不夠的。”夏莉萍向本刊記者解釋，如今“外交的窮親戚”重要性越發(fā)凸顯，領事保護工作成為“眾人矚目的灰姑娘”。

2016年1 1月14日凌晨，新西蘭南島發(fā)生 7.5級地震。中國駐克賴斯特徹奇總領館調集了18架次直升饑，將受閑的125名中國游客全部安全撤離

“由于其為普通民眾服務的性質，領事保護工作成為落實‘執(zhí)政為民‘外交為民指導思想的重要抓手之一?！彼f。

2014年11月，習近平總書記出席中央外事工作會議時強調“要切實維護我國海外利益，不斷提高保障能力和水平，加強保護力度”。

夏莉萍指出，“領事保護曾被普遍認為是國際事務中的低級政治問題，但如今卻越發(fā)成為高級政治會晤的重要內容。”

2014年9月，習近平主席在與馬爾代夫總統(tǒng)會談時表示，希望馬方采取有效措施切實保障中國游客安全和合法權益。2015年5月20日，國務院總理李克強訪問巴西期間，也表示希望巴西聯(lián)邦和地方政府更加重視保障中國企業(yè)特別是中小企業(yè)和僑民的安全與合法權益，為他們在巴西投資興業(yè)創(chuàng)造更好環(huán)境。

“應急領事保護的成功實施離不開有關國家的支持，而首腦外交對雙邊關系的促進無疑為此打下了堅實基礎。”夏莉萍說。

2014年，利比亞局勢動蕩。8月2日，在利工作的79名中國公民搭乘希臘海軍“撒拉米斯”號軍艦抵達希臘首都雅典。在此之前，習近平主席一月之內兩次訪問希臘，李克強總理也對希臘進行了正式訪問，這十分罕見。

希臘外交部8月4日發(fā)表聲明，稱希臘這次用軍艦幫助中國公民撤離的行動，再次顯示出兩國關系十分牢固，表明在習近平主席和李克強總理分別對希臘進行過境訪問和正式訪問后雙方的全面戰(zhàn)略伙伴關系正繼續(xù)向前發(fā)展。

“這表明‘外交為民不僅僅是領導人的一種話語，更是切實的行動?！毕睦蚱几嬖V本刊記者。

預防性領保“盡量把問題解決在當?shù)亍?/p>

外交部領事司司長郭少春在2016年度領事工作國內媒體吹風會上稱，2016年外交部和駐外使領館會同各有關部門，妥善處置領事保護與協(xié)助案件10萬余起，相當于差不多5分鐘就有一起。

而公安部數(shù)據顯示，2016年內地居民出境已達1.37億人次，如此計算，當年出境的內地居民每萬人次發(fā)案率達到7.3件左右。2015年，這一數(shù)據為6.77件，2014年為5.1件，2013年為4.25件。

可見，走出國門的中國公民和企業(yè)對領事保護與服務的剛性需求呈持續(xù)增長趨勢。

旁證領事保護和協(xié)助工作現(xiàn)狀的另一組數(shù)據是，成立于2014年9月的外交部全球領事保護與服務應急呼叫中心“12308”24小時熱線電話在2016年共接聽約8.5萬通來電，平均每隔6分鐘就會接到一通來電。

夏莉萍告訴本刊記者，十八大以后我國領事保護預防機制的建設措施更為細致。對2011年和2014年兩次利比亞撤離行動進行對比可以發(fā)現(xiàn)，領事保護預警信息發(fā)布情況有很大改進。

2011年2月19日和22日，外交部和商務部網站首次發(fā)布了關于利比亞危險局勢的預警信息，但此前中國駐利使館網站并未顯示相關信息。

2014年，從7月13日利比亞兩派民兵武裝在首都的黎波里爆發(fā)沖突至7月29日凌晨，中國駐利使館經商參處網站共發(fā)布了66條相關信息。

“這一系列預警信息可助中國公民及時了解外界情況，以避免出現(xiàn)大規(guī)模轉移的被動局面?！?夏莉萍說。

2014年，外交部領事司開通“領事直通車”微信公眾號，目前總訂閱戶超過16萬。2016年7月1日在“今日頭條”App開通的“領事直通車”政務頭條，閱讀量超過330萬。

據郭少春介紹，2016年度中國領事服務網、“領事直通車”微信平臺和政務頭條號共發(fā)布安全信息240余條。

夏莉萍補充說，2016年外交部領事部門還將海外安全提醒明確分級，分為“暫勿前往”“謹慎前往”“注意安全”三個等級。

“這是一個巨大進步，”她告訴本刊記者，其實很多發(fā)達國家早已將海外安全提醒明確分級，“但考慮到對外關系的敏感性，我國此前并未實現(xiàn)?！?/p>

王毅在2016年全國兩會期間回答記者提問時表示，“預防性領保是我們今后工作的方向，比如加強安全防范意識的普及，在有條件的國家設立警民合作中心，聘用當?shù)仡I保聯(lián)絡員等?！?/p>

“我們要把領保工作的關口向國外前移，縮短領保反應的時間，提高工作效率，盡量把問題解決在當?shù)兀苊獯笠?guī)模轉移帶來不必要的損失?！蓖跻阏f。

2016年lO月，被索馬里海盜劫持的我國船員第二批人員回國

創(chuàng)新聯(lián)動機制，破解“供需矛盾”

2015年，自3月29日到4月6日，中國海軍護航編隊共赴也門執(zhí)行了4次撤離任務，成功撤離中國公民629人。時任中國駐也門大使館武官劉永選大校告訴《瞭望東方周刊》：“軍艦緊急靠岸并不常見，從申請到靠岸一般要一個月的時間，而這次我們只用了4天。”

中國駐也門大使田琦對本刊記者表示，“成功撤離充分體現(xiàn)了中國政府保護海外公民安全的堅定決心，這是各部門團結協(xié)作、共同努力的結果，是中國特色大國外交的重要實踐?！?/p>

2016年11月22日，以色列發(fā)生特大火災，第三大城市海法受災嚴重。24日，海法市宣布進入緊急狀態(tài)，中國駐以色列大使館連夜出動大巴重新安置中國留學生。25日一早，當其他國家留學生還在想法投親靠友，中國留學生已經在特拉維夫（以色列第二大城市）的酒店里悠閑地吃早餐。

有評論說，中國護照的含金量，不僅是說走就走的出發(fā)，更是在危險時祖國可以帶你回家。

在夏莉萍看來，“祖國力Max”得來不易。2011年，外交部領事司負責人在接受媒體訪談時表示，駐外領事干部編制自1994年以來就再沒有增加。 與此同時，中國內地公民出境人次則增長了10多倍，領事保護案件增長了70多倍。

2012年，時任外交部領事司副司長、領事保護中心主任的郭少春曾透露的一組數(shù)據是：“大約600名駐外領事官員，平均每名領事官員要負責處理大概13萬名在外中國公民的領事保護事務?！?/p>

其實，這600多人中，“專司領保工作的人員不到一半，畢竟領事保護只是領事工作的一部分， 除了應對領保案件外，領事官員還要承擔簽證、公證、認證等多項領事工作?！毕睦蚱几嬖V本刊記者。

她認為，十八大后領事保護機制創(chuàng)新值得關注。“在老撾考察時，我了解到中國駐瑯勃拉邦總領事館只有5名工作人員。2016年初，該國出現(xiàn)中國公民被襲身亡事件后，該館開始與老撾軍方及警方聯(lián)合構建安全聯(lián)防機制。”

她進一步解釋說，在外交投入有限的情況下，各主要發(fā)達國家政府紛紛采取改革措施，尋求與各方合作，分擔領事保護責任。合作方向有三：向上，即通過國際組織的方式，典型如歐盟集體領事保護;平行，即國家間達成合作協(xié)議，如美國、英國、澳大利亞、加拿大和新西蘭等國在領事事務方面的合作;向下，即外交部同政府其他部門、非政府組織及私人機構合作。

“從中國的實踐來看，主要是‘向下分擔領事保護責任?！毕睦蚱几嬖V本刊記者。目前，我國已初步建立起了各方力量廣泛參與的“大領事”工作格局，即中央、地方、駐外使領館、企業(yè)和個人“五位一體”的領保聯(lián)動機制。

比如，以色列發(fā)生特大火災后，不僅中國駐以色列大使館反應迅速、組織有序，海外華人團體也及時通過facebook、微信和微博，傳遞災情和使館保護信息;中國在海法當?shù)氐膶W生聯(lián)合會機構也積極在撤離和安置中進行自我管理，統(tǒng)一聯(lián)絡和組織。

領事保護沒有完成時，只有進行時

“領事保護是國家綜合國力的體現(xiàn)，也是‘海外民生工程，”中國駐法蘭克?？傤I事王順卿告訴《瞭望東方周刊》。

在夏莉萍看來，十八大以來，隨著“外交為民”理念的不斷踐行和發(fā)展，領事保護工作在外交格局中的地位和作用不斷凸顯，領事保護機制也在實踐中不斷創(chuàng)新和完善。比如，持續(xù)推進中外人員往來便利化，提升中國護照“含金量”;加強領事工作法制化、信息化建設，不斷提升領事服務水平。

2011年在利比亞中國人員撤離行動前，只有6000 名中國公民在外交部官方登記，這一數(shù)字不到實際數(shù)字的20%。為了改變這種局面，外交部和商務部組織研發(fā)，分別于2013年推出了“出國及海外中國公民自愿登記”系統(tǒng)和“對外投資合作在外人員信息管理”系統(tǒng)，以滿足海外領事保護的需要。

“在領事保護應急機制建設方面，考慮也更為長遠?！毕睦蚱几嬖V本刊記者。過去在一些重大突發(fā)事件面前，中國領事保護工作強調速度效率，很少考慮經濟成本和未來影響。例如，2011年的利比亞大撤離取得了舉世矚目的成就，但耗資巨大，難再復制。

“而2014年再次撤離利比亞時，外交部和中國使館強調企業(yè)和公民采取安全措施，盡早撤離，政府提供協(xié)助;在撤離方式的選擇上也更為理性，并未出動政府包機，而是鼓勵公民自行前往機場購買機票，最后組織撤離時選擇了陸路方式?！彼龔娬{。

同樣，2015年尼泊爾大地震后的撤離行動也顯示出施救和自救相結合，商業(yè)渠道和非常規(guī)渠道互為補充的特點。

夏莉萍特別提到，2016年2月28日， 由全歐旅游同業(yè)聯(lián)合建立、多方募集的中國公民旅歐應急救援基金正式啟動?！昂Ｍ夤褚坏┏鍪拢Y金由政府全權承擔并非長久之計。成立這類基金，是積極創(chuàng)新之舉?！?/p>

領事保護的國際合作也初具成效。2016年， 代號為“聯(lián)合撤僑2016”的中英聯(lián)合撤僑室內推演在南京舉行，這是中國首次與外國進行此類演練。夏莉萍告訴本刊記者，據新華社報道，雙方26名代表就撤僑政策、實踐經驗等9個專題開展研討交流，并以第三國政局動蕩，政府軍與反對派武裝沖突造成大量人員傷亡，針對外國僑民恐襲事件不斷發(fā)生為背景，進行了聯(lián)合撤僑室內推演。

“相對于上億人次的出境人員總量來說，我們領事保護和服務的資源、手段還相當薄弱，但是，‘外交為民是我們不變的宗旨和不忘的初心?！惫俅涸?016年度領事工作國內媒體吹風會上說。

他援引王毅的話說，“海外民生工程只有進行時，沒有完成時。中國腳步走到哪里，中國領事保護與服務就會跟到哪里?！?