□張彤彤

(廣東海洋大學(xué)管理學(xué)院,廣東 湛江 524088)

生態(tài)文明視角下公共政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制問題研究
——以山東平陰為例

□張彤彤

(廣東海洋大學(xué)管理學(xué)院,廣東 湛江 524088)

從生態(tài)文明視角出發(fā),將霧霾作為線索,以平陰縣碳素廠為案例,對(duì)公共政策執(zhí)行中的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行研究。通過平陰碳素廠所引發(fā)的實(shí)際問題從公共政策監(jiān)督主客體,“問責(zé)制”等方面探討公共政策監(jiān)督存在的問題并提出相應(yīng)的解決措施。

公共政策；公共政策執(zhí)行；監(jiān)督機(jī)制

改革開放以來,我國經(jīng)濟(jì)獲得了長足的發(fā)展,但是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以環(huán)境污染為代價(jià),看不到藍(lán)天白云,青山綠水,但是前段時(shí)間我們在APEC峰會(huì)上再次看到了所謂的藍(lán)天白云,為什么只有在“APEC”上可以看到藍(lán)天,我們都知道在這其中我們?yōu)榇烁冻隽撕芏?在我看來不僅是北京人民的努力,更在于政府公共政策的實(shí)施得到很好的監(jiān)督,在政府及廣大的人民和社會(huì)輿論監(jiān)督下,“APEC”藍(lán)才能出現(xiàn)。在記者柴靜報(bào)道中我們看到了霧霾不僅存在,倘若不加緊治理將會(huì)一直存在,而此時(shí)我們看到了公共政策的重要性,然而環(huán)境保護(hù)政策一直都存在,但是由于缺乏公共政策的監(jiān)督,使得環(huán)境治理的公共政策成為一紙空文。

1 平陰縣碳素廠基本情況及公共政策監(jiān)督現(xiàn)狀

1.1 平陰縣碳素廠基本情況介紹

平陰縣碳素廠坐落在物華天寶、鐘靈毓秀的玫瑰之鄉(xiāng)——山東省平陰縣境內(nèi)。東面毗鄰泰山,西面靠近黃河,南面直接曲阜,北面靠近泉城,歷史悠久,氣候宜人。該廠成立于2002年11月,為股份制民營企業(yè),現(xiàn)擁有固定資產(chǎn)1.88億元,占地面積93 854平方米。主導(dǎo)產(chǎn)品為各種規(guī)格電解鋁用預(yù)焙陽極塊。公司經(jīng)過多年的發(fā)展,本著“質(zhì)量第一、安全生產(chǎn)”的原則現(xiàn)已形成年產(chǎn)20萬噸預(yù)焙陽極炭塊的生產(chǎn)能力,具有成熟的炭素生產(chǎn)技術(shù)、完善的檢測手段、豐富的生產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)化的職工隊(duì)伍,生產(chǎn)工藝和裝備已達(dá)到國內(nèi)先進(jìn)水平,是碳素生產(chǎn)的專業(yè)化公司。

1.2 平陰縣碳素廠現(xiàn)狀調(diào)查

平陰縣孔村鎮(zhèn)炭素工業(yè)園占地1 200畝,內(nèi)有五六家成規(guī)模的碳素廠,每家工廠里都有三、四根高大的煙囪,在不斷排放滾滾煙塵。據(jù)了解,碳素廠是孔村鎮(zhèn)的支柱產(chǎn)業(yè),鎮(zhèn)里90%以上的財(cái)政收入都來自這些企業(yè)。在碳素廠的山坡上,有一陣陣的瀝青的氣味,并彌漫著整個(gè)山頭久久不能散去。 經(jīng)查閱了相關(guān)資料,炭素產(chǎn)品主要用于煉鋼和電解鋁,而生產(chǎn)這些產(chǎn)品的主要原料是石油焦和瀝青焦,并以煤瀝青為粘結(jié)劑?！叭ツ晷侣劙l(fā)布會(huì)上,環(huán)境報(bào)的記者問我,有人說治霾需要很長時(shí)間。我大概估計(jì)了一下,我說中國東部,連片的霧霾,30年治好太長,2、3年治好很難說”3月27日,原國家氣象局長秦大河在2015博鰲亞洲論壇“霧霾與健康”分論壇上做出上述表示。問題隨之產(chǎn)生,污染如此嚴(yán)重,為什么沒有人來監(jiān)督治理?經(jīng)調(diào)查得知政府對(duì)此很無奈,一方面知道碳素項(xiàng)目屬于高耗能高污染的項(xiàng)目,另一方面它又是孔鎮(zhèn)的90%的財(cái)政來源。據(jù)了解這類工廠只有在環(huán)保局檢查時(shí)打開除塵器,所以除塵器等設(shè)施只是為了應(yīng)付檢查,并不能起到真正的除塵作用。環(huán)保部門對(duì)此表示將會(huì)加大罰款力度,但是事實(shí),孔村鎮(zhèn)炭素工業(yè)園沒有按國家和省里的要求開展區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià),而是明目張膽的繼續(xù)生產(chǎn)。

2 環(huán)境保護(hù)政策執(zhí)行過程中的政策監(jiān)督問題

從上述對(duì)平陰縣碳素廠的現(xiàn)狀調(diào)查,我們可以發(fā)現(xiàn)在公共政策執(zhí)行過程中存在著很多政策監(jiān)督問題,主要有以下幾個(gè)方面:

2.1 政策執(zhí)行監(jiān)督主體方面

2.1.1 政策執(zhí)行監(jiān)督主體缺乏絕對(duì)的獨(dú)立性和權(quán)威性

在實(shí)際的政策監(jiān)督過程中監(jiān)督機(jī)構(gòu)大多附屬于其他政府部門,各種機(jī)構(gòu)交織在一起,使得監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒有垂直的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制,不僅受到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)還受到同級(jí)的制約,各種政策執(zhí)行會(huì)受到多層行政主體的領(lǐng)導(dǎo),使政策執(zhí)行監(jiān)督主體缺乏獨(dú)立性,更沒有相應(yīng)的權(quán)威性[1]。

2.1.2 政策執(zhí)行監(jiān)督主體之間的協(xié)調(diào)性差,主體職責(zé)不明確

對(duì)于碳素廠的環(huán)境問題不僅僅是環(huán)保部門的責(zé)任,還是監(jiān)督部門等的義務(wù)。然而面對(duì)這類案件時(shí)各部門之間的協(xié)調(diào)性比較差,不能明確自己的職責(zé),遇到解決不了的問題時(shí)就相互推卸責(zé)任,各部門、各個(gè)環(huán)節(jié)之間脫節(jié),更加變相的使政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差[2]。

2.1.3 政策執(zhí)行監(jiān)督主體功能的不健全

政策監(jiān)督僅僅靠政黨、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,并不是所有事件都可以進(jìn)入政府議程,并為解決相關(guān)公共問題制定政策,執(zhí)行政策的。還有更多的事件是不會(huì)進(jìn)入政府議程,不會(huì)被關(guān)注的,就是因?yàn)檎邎?zhí)行監(jiān)督主體的功能的不健全[3]。

2.1.4 社會(huì)監(jiān)督主體程序的不規(guī)范

社會(huì)監(jiān)督包括新聞媒介的監(jiān)督和公民的監(jiān)督。對(duì)于平陰縣碳素廠的污染，當(dāng)?shù)孛癖娛怯心抗捕玫?公眾的生產(chǎn)生活受到危害后也曾投訴過,但總是得不到應(yīng)有的重視。新聞媒介監(jiān)督的傳播速度,透明度,公開度,傳播范圍的廣泛性,揭露事實(shí)的深刻性,能將公眾的關(guān)注點(diǎn)聚焦在一起,從而產(chǎn)生極大的社會(huì)壓力,因此新聞媒介監(jiān)督是公共政策監(jiān)督的重要的一部分[4]。事實(shí)上新聞媒介對(duì)平陰縣碳素廠的污染報(bào)道不在少數(shù),但是為什么沒能引起公眾的重視,原因之一就是因?yàn)樾侣劽浇楸O(jiān)督程序的不規(guī)范,沒能發(fā)揮其正能量的一面。

2.1.5 監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的不健全

所謂的政策監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)就是有法可依,有法必依。在當(dāng)前監(jiān)督過程中沒有嚴(yán)格的監(jiān)督立法,在對(duì)排污問題上雖然有一定的政策法規(guī),但是從總體上來說總能讓當(dāng)事者根據(jù)法規(guī)的漏洞找出相應(yīng)的對(duì)策,再加上法律法規(guī)對(duì)類似案件沒有一個(gè)治理期限,使得相關(guān)部門和當(dāng)事人一拖再拖,治理總是得不到改善。

2.2 政策執(zhí)行監(jiān)督的客體方面

2.2.1 信息的透明度低

公共政策能夠被很好地執(zhí)行,關(guān)鍵在于公眾的接受程度和了解程度。而現(xiàn)實(shí)中存在著監(jiān)督主體與對(duì)象缺乏溝通,監(jiān)督主體只是在其職權(quán)范圍內(nèi)行使某些權(quán)利,遠(yuǎn)遠(yuǎn)忽視了監(jiān)督對(duì)象對(duì)整個(gè)監(jiān)督活動(dòng)的重要作用[5]。

2.2.2 政策執(zhí)行監(jiān)督缺乏合理的評(píng)估反饋過程

在政策監(jiān)督過程中,監(jiān)督主體只是注重執(zhí)行的結(jié)果,對(duì)整個(gè)執(zhí)行過程缺乏相應(yīng)的評(píng)估反饋機(jī)制,不能經(jīng)常總結(jié)上一政策所帶來的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)。

2.3 從“問責(zé)制”方面探討政策執(zhí)行監(jiān)督問題

2.3.1 “問責(zé)制”的定位不明確

問責(zé)的定位到目前來說還不是很清楚。問責(zé)并不是行政處分的一種,在相關(guān)的行政法律法規(guī)中并沒有對(duì)它明確界定。所以,作為監(jiān)督的一種方式,“問責(zé)”還是模糊的,界定不清的。在現(xiàn)實(shí)的公共政策執(zhí)行監(jiān)督中,“問責(zé)”的實(shí)際操作還缺乏可操作性[6]。

2.3.2 “問責(zé)”的懲罰措施不到位,“問責(zé)”范圍狹窄

一般來說我國的問責(zé)方式有四種,即行政責(zé)任、政治責(zé)任、道德責(zé)任、法律責(zé)任。但在實(shí)際公共政策執(zhí)行監(jiān)督過程中考慮到政府形象,多多少少存在官官相護(hù),使個(gè)別官員逃避了相應(yīng)的法律責(zé)任。

2.4 政策執(zhí)行監(jiān)督的主觀方面

2.4.1 高財(cái)政收入的主要來源,取締不可能,相關(guān)部門監(jiān)督不到位

對(duì)于一個(gè)并不發(fā)達(dá)的縣來說,工廠是其主要的財(cái)政來源,是擺脫貧窮的主要手段,倘若取締會(huì)有很多工人失去工作,這是很多人都不愿看到的。那么只能對(duì)此加強(qiáng)監(jiān)督,當(dāng)有違反時(shí)必須嚴(yán)加懲罰,各工廠對(duì)此上有政策,下有對(duì)策。總能逃避懲罰,并繼續(xù)我行我素,按原計(jì)劃組織生產(chǎn),是一種低成本、高污染的生產(chǎn)。

2.4.2工廠對(duì)環(huán)境保護(hù)政策置之不理,以犧牲環(huán)境為代價(jià),提高利潤

在工廠建立時(shí)都事先安裝了排污設(shè)施,但是這些設(shè)備的使用會(huì)加大生產(chǎn)成本,為了降低成本,將這些設(shè)備作為檢查時(shí)的工具,僅僅是為了應(yīng)付檢查。工廠缺乏公共意識(shí),沒有將環(huán)境作為自己的事,導(dǎo)致了當(dāng)?shù)卦僖矝]有了藍(lán)天白云。

3 公共政策執(zhí)行監(jiān)督問題的解決對(duì)策

3.1 政策執(zhí)行主體方面

3.1.1 加強(qiáng)政策執(zhí)行監(jiān)督主體的獨(dú)立性和權(quán)威性

首先要保證政策監(jiān)督主體的獨(dú)立性,必須要設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu),監(jiān)督機(jī)構(gòu)要獨(dú)立于政府的各個(gè)部門,而且不受摯擎。也就是說在縱向的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中,不受上一級(jí)的制約,有權(quán)行使他們的監(jiān)督權(quán),不只是聽取下級(jí)部門的一面之詞,要積極深入調(diào)查;對(duì)于橫向結(jié)構(gòu)中,不受同級(jí)部門的影響。其次,政策監(jiān)督主體的權(quán)威性,權(quán)威性的確立,必須要有一定的執(zhí)行權(quán)力,這種權(quán)力一方面來自由監(jiān)督機(jī)構(gòu)本身的地位高低,倘若政府的大多數(shù)部門都凌駕于監(jiān)督部門,此時(shí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)即使再是一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)也不會(huì)受任何部門的重視,部門的設(shè)置如同擺設(shè),起不到應(yīng)有的效果,所以政策執(zhí)行監(jiān)督部門的設(shè)置應(yīng)當(dāng)處于一個(gè)正確的位置。

3.1.2 加強(qiáng)各個(gè)部門與政策執(zhí)行監(jiān)督部門的協(xié)調(diào)

雖然要求政策監(jiān)督部門作為一個(gè)獨(dú)立的部門實(shí)行其權(quán)利,但是在一個(gè)公共政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估、終結(jié)、監(jiān)督等過程中,尤其政策監(jiān)督貫穿于整個(gè)政策環(huán)節(jié)之中,需要各個(gè)部門同時(shí)運(yùn)作。在監(jiān)督環(huán)節(jié)中,各個(gè)部門高度配合,監(jiān)督效果才能發(fā)揮得更好,政策執(zhí)行的也就更加接近預(yù)期效果。

3.1.3 加強(qiáng)政策執(zhí)行監(jiān)督主體的多樣性

政策監(jiān)督主體,并不單單指政府的某個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu),除了這些機(jī)構(gòu)之外,還包括人民大眾的監(jiān)督,社會(huì)監(jiān)督,設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)的目的無非是保證政策的執(zhí)行落實(shí),真正的為人民的利益服務(wù),所以要發(fā)揮各個(gè)方面的監(jiān)督力量。只有實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督雙管齊下,特別是發(fā)揮民間組織的監(jiān)督,社會(huì)輿論監(jiān)督作用,使機(jī)構(gòu)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督有效地結(jié)合,保證政策執(zhí)行監(jiān)督的正確性和全面性,公共政策執(zhí)行的效果才會(huì)更好。

3.1.4 加強(qiáng)監(jiān)督主體的程序的規(guī)范性

新聞媒介的監(jiān)督作用是有目共睹的,但是有時(shí)候即使一些特大事件發(fā)生并引起新聞媒介的關(guān)注,又因?yàn)橛泄P(guān)的調(diào)解,使得本該進(jìn)入政府議程的事件,因此錯(cuò)失良機(jī),所以新聞媒介必須加強(qiáng)監(jiān)督的力量。政府要給新聞媒介創(chuàng)造良好的環(huán)境,發(fā)揮新聞媒介作為獨(dú)立于司法、立法、行政之外的第四種權(quán)力。另外,公眾監(jiān)督作為我國重要的監(jiān)督主體之一,必須充分發(fā)揮它的監(jiān)督作用,才能更好地發(fā)揮監(jiān)督效果。

3.1.5 健全執(zhí)行監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)如今我們雖然一直在提倡法制社會(huì),但是我國的法制并不是很完善,這是一個(gè)很大的標(biāo)準(zhǔn)漏洞。雖然我國不缺環(huán)境保護(hù)法,但相對(duì)來說內(nèi)容比較系統(tǒng),不夠具體,且實(shí)施起來標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,所以必須加強(qiáng)相關(guān)環(huán)境保護(hù)法的可操作性。對(duì)于比較籠統(tǒng)的政策法規(guī)必須進(jìn)行具體化,對(duì)違法相關(guān)法律條例者按照規(guī)定嚴(yán)格懲罰。

3.2 政策執(zhí)行監(jiān)督客體方面

3.2.1 加強(qiáng)信息公開的透明度

政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估以及監(jiān)督都應(yīng)當(dāng)信息公開化,公眾對(duì)信息的了解程度越大,對(duì)政策也就越關(guān)心,也就越積極參與到監(jiān)督過程中來,才能與執(zhí)行監(jiān)督部門達(dá)成一致。這就要求政策信息的透明化要不斷加大,可以通過報(bào)紙網(wǎng)絡(luò)等加大政策的宣傳,讓更多的信息被知曉。

3.2.2 健全評(píng)估反饋機(jī)制

在政策執(zhí)行監(jiān)督過程中,可能很多方面不是很健全,經(jīng)驗(yàn)不是很豐富,這就要不斷加強(qiáng)反饋機(jī)制,做到事前、事中、事后的評(píng)估反饋,能夠不斷積累經(jīng)驗(yàn),同時(shí)也會(huì)減少監(jiān)督的阻力,保證公共政策執(zhí)行達(dá)到預(yù)期的效果。

3.2.3 從問責(zé)制方面探討公共政策執(zhí)行監(jiān)督的對(duì)策

我國的問責(zé)制定位不是很明確,從某種意義上來說是法律法規(guī)制定的不明確,所以具體部門在執(zhí)行政策時(shí),要將權(quán)力責(zé)任明確到具體的團(tuán)體和個(gè)人,一旦政策執(zhí)行過程中沒有對(duì)其進(jìn)行正確的監(jiān)督,使得政策偏離預(yù)期軌道,必須問責(zé)到個(gè)人。對(duì)一些濫用職權(quán)、徇私舞弊的個(gè)人,必須加大懲罰力度,真正做到“老虎蒼蠅一起打”,實(shí)現(xiàn)責(zé)任追究制度化、法律化。在筆者看來最重要的是執(zhí)行機(jī)構(gòu),應(yīng)該積極履行自身的職責(zé),只有對(duì)工作積極上進(jìn)、努力負(fù)責(zé),很多問題就迎刃而解。

3.2.4 政策執(zhí)行監(jiān)督的主觀方面

不僅在上述案例中,在很多不是很發(fā)達(dá)的地方,一兩個(gè)工廠或企業(yè)的存亡直接制約著當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展,可見當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的單一化,所以當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多元化,積極引進(jìn)多元化的經(jīng)濟(jì)元素,從多方面促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,減少當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)對(duì)某一兩個(gè)企業(yè)的依賴性。只有這樣政府才不會(huì)迫于財(cái)政收入的壓力,對(duì)于違反政策法規(guī)的企業(yè)、工廠束手無策。

4 結(jié)語

公共政策監(jiān)督是整個(gè)公共政策中的重要一環(huán),尤其在執(zhí)行過程中的監(jiān)督更是處于重中之重,只有真正落實(shí)公共政策監(jiān)督行為,才能為公共政策執(zhí)行落實(shí)到位提供重要的協(xié)助作用。在當(dāng)今環(huán)境的壓力下,只有在法律法規(guī)的規(guī)范下,認(rèn)真實(shí)施政策監(jiān)督行為,將在不久的將來重見晴朗的天空。

[1] 吳 勝.我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制研究[D].成都：電子科技大學(xué),2014.

[2] 韋春艷.公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境及解決對(duì)策[J].決策咨詢通訊,2008(3):59-63.

[3] 胡雪松.我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境[J].商業(yè)時(shí)代,2014(3):8-9.

[4] 張紅鳳.公共政策導(dǎo)論[M].上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,2013:20-23.

[5] 詹國彬.我國公共政策評(píng)估的現(xiàn)狀、困難及對(duì)策[D].廈門：廈門大學(xué),2002.

[6] 韋春艷.公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境及解決對(duì)策[J].決策咨詢通訊,2008(6):89-90.

[責(zé)任編輯：王文俐]

A Study on the Supervision Mechanism of Public Policy Implementation from the Perspective of Ecological Civilization ——A Case Study of Pingyin in Shandong Province

ZHANG Tong-tong

(SchoolofManagement,GuangdongOceanUniversity,Zhanjiang524088,China)

From the perspective of ecological civilization, using the haze as a clue, taking Pingyin County carbon plant as a case, the supervision mechanism of public policy implementation is studied. Through the actual problems caused by Pingyin carbon plant, this paper discusses the problems existing in the supervision of public policy from the subject and object of public policy supervision and "accountability", and puts forward the corresponding measures to solve the problems.

public policy; public policy implementation; supervision mechanism

2016-06-13

張彤彤(1992-),女,山東泰安人,現(xiàn)為廣東海洋大學(xué)2015級(jí)行政管理專業(yè)在讀碩士研究生,研究方向:地方政府管理。

D630.9

A

1008-9101(2017)01-0026-04