吳忠民

★吳忠民：中共中央黨校教授

隨著改革發(fā)展進(jìn)程的推進(jìn)，在中國現(xiàn)階段，人們已經(jīng)形成一種共識(shí)：民生問題至關(guān)重要，它不僅事關(guān)消費(fèi)內(nèi)需拉動(dòng)和社會(huì)安全，而且事關(guān)中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。改善民生已經(jīng)成為歷史潮流和民意所向。如今，我們黨已經(jīng)將民生問題放到了一個(gè)空前的戰(zhàn)略位置。

改善民生必須弄清民生的概念。民生并不是一個(gè)無所不包的概念。所謂民生，主要是指民眾的基本生存狀態(tài)、民眾的基本發(fā)展機(jī)會(huì)以及民眾的基本發(fā)展能力，等等。雖然民生內(nèi)容涉及方方面面，但國際上對(duì)民生的核心內(nèi)容是有嚴(yán)格界定的。各個(gè)國家具有可比性的民生核心內(nèi)容框架是“3+2”，即：“社會(huì)保障”、“義務(wù)教育（基礎(chǔ)教育）”、“公共衛(wèi)生”，外加“就業(yè)保障”和“住房保障”。因此，各個(gè)國家在比較不同國家的民生基本狀況時(shí)，不去比較各個(gè)國家的豪華工程、豪華型城市建設(shè)的基本狀況，而主要是比較各個(gè)國家的社會(huì)保障、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生以及就業(yè)保障和住房保障的基本狀況。

顯然，如果將民生概念的外延無止境地?cái)U(kuò)大，將所有同民生相關(guān)的事情都算作民生本身，就難免將“民生”當(dāng)成一個(gè)筐，什么東西都往里面裝，造成種種“運(yùn)動(dòng)”式、“一窩蜂”式以及“揠苗助長”式的改善民生的現(xiàn)象，從而最終延誤了實(shí)際民生的改善。

在現(xiàn)代社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，民生有其自身的基本特性：一是剛性需求。以“3+2”為主要內(nèi)容的民生問題，對(duì)于社會(huì)成員來說是最為基礎(chǔ)的、不可或缺的“剛性需求”。民生需求特別是基礎(chǔ)民生需求的滿足，是人們其他所有需求得以產(chǎn)生、存在的必要條件。否則，社會(huì)的安全運(yùn)行和健康發(fā)展無從談起。二是需求逐漸增長。由于經(jīng)濟(jì)水準(zhǔn)及社會(huì)文明程度的不斷提高，以人為本理念以及相應(yīng)的世俗化行為取向的普遍化，人們平等意識(shí)的普遍增強(qiáng)，加之現(xiàn)代社會(huì)開放性所產(chǎn)生的一部分群體相對(duì)高水準(zhǔn)生活對(duì)大眾的示范效應(yīng)，因而人們對(duì)自身基本生存的需求程度也在逐漸增長。這種增長，既包括人們對(duì)同一類需求程度的逐漸提高，也包括相關(guān)需求種類的逐漸增多。

人們現(xiàn)在雖然越來越重視改善民生，但應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，人們對(duì)于改善民生時(shí)必須遵循相應(yīng)的規(guī)律這一重大問題卻沒有予以應(yīng)有的重視。這一問題如不予以有效解決，那么難免會(huì)使民生的改善陷入種種誤區(qū)。

基于民生的實(shí)際內(nèi)容及其本身的基本特性，我們?cè)诟纳泼裆^程中必須遵循這樣幾個(gè)重要的規(guī)律：

1.改善民生必須遵循兩個(gè)“優(yōu)先原則”

第一個(gè)“優(yōu)先原則”是，就公共投入總的順序結(jié)構(gòu)而言，應(yīng)當(dāng)以民生問題為優(yōu)先。

政府的主要職能應(yīng)當(dāng)是維護(hù)社會(huì)公正、改善民生，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)的安全運(yùn)行和健康發(fā)展。而政府的主要職能是通過公共投入來實(shí)現(xiàn)的。這里就引出了一個(gè)公共投入的優(yōu)先順序應(yīng)當(dāng)如何安排的重大問題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代社會(huì)條件下，由于民生問題是一個(gè)社會(huì)的基礎(chǔ)性的剛性需求，所以，就公共投入的優(yōu)先順序而言，應(yīng)當(dāng)以民眾的基本需求為基本著眼點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)以基本民生問題為優(yōu)先。這是一個(gè)規(guī)律，是現(xiàn)代社會(huì)所必需做出的公共投入總體上的合理安排和布局。凡是民生改善成功的國家和地區(qū)，無不印證了這一規(guī)律。

由是反觀中國一段時(shí)期以來的公共投入結(jié)構(gòu)，則呈現(xiàn)出一種明顯不合理的狀況：公共投入的優(yōu)先順序在一定程度上呈現(xiàn)出一種顛倒的狀況，很不正常。一方面，用于基本民生如社會(huì)保障、義務(wù)教育以及公共衛(wèi)生方面的公共投入比例相對(duì)過小，在世界各個(gè)國家當(dāng)中位于后列的水準(zhǔn)。而與之形成鮮明對(duì)比的卻是我們國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“強(qiáng)勢(shì)”狀況，如經(jīng)濟(jì)總量排名世界第二、外匯儲(chǔ)備居世界第一。另一方面，則是我們國家用于行政運(yùn)行、基本建設(shè)以及豪華工程等非民生方面公共投入的比例過大，在各個(gè)國家當(dāng)中位于前列甚至是第一的位置。顯然，這種情形如不改變，且不說會(huì)形成嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩、擠壓消費(fèi)內(nèi)需，單就改善民生而言，也會(huì)使之成為一句空話。

應(yīng)當(dāng)看到，近年來上述狀況雖有明顯好轉(zhuǎn)，但受制于積重難返以及慣性驅(qū)動(dòng)等因素，其根本性的改變還需要一段時(shí)間的努力。

第二個(gè)“優(yōu)先原則”是，就民生本身的公共投入順序結(jié)構(gòu)而言，應(yīng)當(dāng)以基礎(chǔ)民生問題為優(yōu)先。

在解決了以民生問題為優(yōu)先安排公共投入的順序之后，進(jìn)一步要做的事情是，在民生本身具體安排上的公共投入順序結(jié)構(gòu)方面，應(yīng)當(dāng)以基礎(chǔ)民生問題為優(yōu)先。道理很簡(jiǎn)單。民生問題又分為基礎(chǔ)性民生問題和較高福利層面上的民生問題。在這兩種類型的民生問題當(dāng)中，基礎(chǔ)民生問題是最為重要的，具有“兜底”的意義，是其他層面民生問題改善的必要前提，因而在用于民生方面的公共投入當(dāng)中理應(yīng)居于優(yōu)先的位置。比如，同樣是用于教育方面的公共投入，應(yīng)當(dāng)以義務(wù)教育（基礎(chǔ)教育）為優(yōu)先，而不能以高等教育為優(yōu)先。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在這方面，我們國家的公共投入有明顯的偏差：將教育上的公共投入相對(duì)更多地用在了高等教育方面，而不是義務(wù)教育（基礎(chǔ)教育）上。

可見，即便同樣是重視民生問題，但如果將非基礎(chǔ)性的民生問題放到了優(yōu)先的位置，而將基礎(chǔ)民生問題放到了次要的位置，那么不僅會(huì)形成十分明顯的改善民生的邊際遞減效應(yīng)，延誤民生問題的總體改善，而且會(huì)浪費(fèi)巨大的公共財(cái)力。

2.改善民生必須注重“加法”，慎用“減法”

從技術(shù)操作層面上看，民生政策的制定和實(shí)施有一個(gè)十分明顯的規(guī)律，這就是，對(duì)民生只能作“加法”，不能作“減法”；或者說，要注重“加法”，慎用“減法”。

由于民生問題具有剛性和逐漸增長的基本特性，所以，對(duì)于民眾來說，如果普遍地增加了一些利益，自然是皆大歡喜。但是，如果對(duì)一些已經(jīng)實(shí)施并且已經(jīng)讓民眾得到益處的民生政策，發(fā)現(xiàn)其中某些方面不盡合理公正，或者是由于財(cái)政能力難以支撐，而試圖予以調(diào)整改變，讓人們把已經(jīng)到手的利益退掉的話，往往會(huì)引發(fā)民眾的廣泛抵觸，甚至?xí)l(fā)社會(huì)某些不安定現(xiàn)象的出現(xiàn)。原因很簡(jiǎn)單，人們一旦得到某種利益，哪怕是不盡合理的利益，就會(huì)覺得理所當(dāng)然，將之視為自身利益體系的一個(gè)有機(jī)組成部分。在這樣的情況下，讓人們把已經(jīng)到手的利益退掉，難度肯定很大。這方面，西歐、北歐一些高福利國家有著一定的教訓(xùn)，人們對(duì)社會(huì)的一部分不滿就是由于民眾的過高福利被縮減所導(dǎo)致的。

對(duì)于中國社會(huì)來說，這一問題更顯重要和敏感。中國在系統(tǒng)地制定民生政策方面缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)。從過往經(jīng)歷看，在制定和實(shí)施民生政策時(shí)，有些地方的官員有時(shí)容易冒進(jìn)，難免會(huì)出現(xiàn)某些明顯的失誤。而一旦出現(xiàn)失誤進(jìn)而需要矯正相關(guān)的民生政策時(shí)，就容易招致民眾廣泛的不滿。前幾年神木縣“全民免費(fèi)醫(yī)療”的政策就是典型的案例。

這就要求政府在制定民生政策時(shí)，既要盡力而為，又要量力而行。不許諾辦不到的事情，也不出臺(tái)雖一時(shí)會(huì)贏得民眾的喝彩，但卻是“過猶不及”的、不可持續(xù)的民生政策。對(duì)民生政策的出臺(tái)有必要多做試點(diǎn)，通過反復(fù)的試點(diǎn)，有十足把握時(shí)再推出實(shí)施。以此確保出臺(tái)的民生政策不但是有效的，而且是可持續(xù)的。

3.改善民生必須有利于而不能妨礙人們的自由發(fā)展

從基本定位的角度看，民生問題不是一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域，它從屬于社會(huì)公正問題。

社會(huì)公正有兩個(gè)相輔相成的基本價(jià)值取向：第一個(gè)基本價(jià)值取向是，要讓全體社會(huì)成員能夠隨著發(fā)展進(jìn)程的不斷推進(jìn)而共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果；第二個(gè)基本價(jià)值取向是，要為每一個(gè)社會(huì)成員的自由發(fā)展提供充分的空間。社會(huì)公正第一個(gè)基本價(jià)值取向的主要功能在于“保底”，即：確保并不斷提升全體社會(huì)成員生存與發(fā)展的基本底線，以求得社會(huì)的整合和團(tuán)結(jié)。社會(huì)公正第二個(gè)基本價(jià)值取向的主要功能在于“不限高”，充分激活每一個(gè)社會(huì)群體和社會(huì)成員的積極性，以此激發(fā)整個(gè)社會(huì)的活力和創(chuàng)造力。

由此可見，改善民生是屬于社會(huì)公正第一個(gè)基本價(jià)值取向亦即“共享”所關(guān)注的基本內(nèi)容，但不是社會(huì)公正的全部?jī)?nèi)容。這就提示人們，在改善民生問題時(shí)，不僅不能妨礙而且還應(yīng)鼓勵(lì)和推動(dòng)人們差異化的自由發(fā)展，否則整個(gè)社會(huì)便會(huì)缺乏甚至喪失活力和創(chuàng)造力。

需要強(qiáng)調(diào)的是，圍繞激發(fā)社會(huì)活力和創(chuàng)造力改善民生，對(duì)于防止平均主義的復(fù)活來說有著特別重要的意義。應(yīng)當(dāng)看到的是，平均主義在中國歷史上存在了很長的一段時(shí)間，有著較為深厚的歷史土壤和群眾基礎(chǔ)，就是現(xiàn)在，“不患寡而患不均”的概念在中國社會(huì)當(dāng)中也仍然根深蒂固。如今比較復(fù)雜的情形是，改善民生的迫切要求同潛在的某些平均主義因素有時(shí)是交織在一起的。再加上，改革開放以來，隨著人們生活水平的大面積、大幅度提高，人們對(duì)未來生活的期望值也在普遍提高，而且這種普遍提高的期望值也往往是同平均主義交織在一起的。這種“交織疊加”使得平均主義有時(shí)會(huì)借改善民生的名義而抬頭。問題的嚴(yán)重性在于，平均主義一旦抬頭，便會(huì)對(duì)中國剛剛出現(xiàn)不久、立足不穩(wěn)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，對(duì)人們差異化的自由發(fā)展以及相伴而來的差異化的生活期盼，對(duì)各盡所能、各得其所的社會(huì)公正原則，形成嚴(yán)重的損害，從而程度不同地阻礙改革開放進(jìn)程的推進(jìn)。對(duì)此，我們應(yīng)當(dāng)有清醒的認(rèn)識(shí)，并在實(shí)踐中努力避免。