佟 新

★佟新：北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授

一、兒童社會(huì)身份的消失——我國(guó)兒童社會(huì)福利實(shí)踐

兒童是國(guó)家的希望、祖國(guó)的未來(lái)，是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要資源和力量，對(duì)此，我們有著普遍共識(shí)。在這一共識(shí)下，公共政策普遍關(guān)注“兒童發(fā)展”，形成了“最大限度地滿足兒童的發(fā)展需要，不斷提高兒童的綜合素質(zhì)”的兒童發(fā)展規(guī)劃，確立了“兒童優(yōu)先”的理論。從國(guó)家到地方，每五年皆制定兒童發(fā)展規(guī)劃。但是人們談?wù)摗皟和l(fā)展”和“兒童優(yōu)先”的概念時(shí)，是否知道其真正的內(nèi)涵？?jī)和瘍?yōu)先的理念和實(shí)踐是怎樣的？本文認(rèn)為，兒童發(fā)展是個(gè)人和家庭的事，但更是國(guó)之大事，從國(guó)家視角看兒童發(fā)展就是建立起有利于其成長(zhǎng)的兒童福利觀和兒童福利政策。理念會(huì)創(chuàng)造出政治選擇與實(shí)踐，反思兒童福利觀和兒童福利政策的實(shí)踐有利于在新的政治選擇下創(chuàng)建兒童福利體系。

看看現(xiàn)當(dāng)代我國(guó)的兒童社會(huì)福利實(shí)踐，北京公交集團(tuán)票價(jià)優(yōu)惠措施為例：離休干部、本市戶口65周歲以上的老人（須持證）、現(xiàn)役士兵（憑士兵證，士官、軍官均不免費(fèi)）、盲人（持證）、未滿1.3米的兒童（2014年以前是1.2米以下兒童免費(fèi)）免費(fèi)。將這一優(yōu)惠措施放在一起會(huì)發(fā)現(xiàn)，65周歲以上老人、軍人、離休人員、盲人是社會(huì)身份，兒童并不是社會(huì)身份，而是一個(gè)測(cè)量值。兒童概念變成身高，當(dāng)其超過(guò)1.3米時(shí)，即使他是兒童身份，依然要交納成年票價(jià)，無(wú)法享受應(yīng)有的社會(huì)福利。身高的理念是什么？它將人物化，成為資源占有的概念，以經(jīng)濟(jì)理性要求占有資源的“物”交納資源占用費(fèi)。這種以身高而非身份作為兒童優(yōu)惠措施的做法，從理念上篡改了兒童福利的理念，以經(jīng)濟(jì)理性剝奪了發(fā)育較快兒童的福利權(quán)。

網(wǎng)上資料顯示，人們普遍關(guān)注的是兒童身高所能享受的福利問(wèn)題?！白x者張女士遇到一件煩心事兒，女兒今年11歲，按理說(shuō)可以使用兒童票，但是孩子個(gè)子兩年前就躥過(guò)了1.5米，上網(wǎng)給孩子訂火車票，有好幾次，系統(tǒng)默認(rèn)兒童身份證自動(dòng)出半價(jià)票，可是到了火車站，因?yàn)榕畠簜€(gè)子超高，檢票員又讓家長(zhǎng)補(bǔ)全票?！蹦壳?，鐵路部門(mén)、航空公司、公交集團(tuán)、各大公園以及電影院等制定的兒童購(gòu)票標(biāo)準(zhǔn)各不相同，甚至同行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)也都不一樣。此時(shí)，不僅是要出臺(tái)全國(guó)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而是要開(kāi)展廣泛的社會(huì)討論以明確“何為兒童”、“何為兒童福利”。事實(shí)上，電子系統(tǒng)是能夠依據(jù)年齡做出準(zhǔn)確判斷的，反而是執(zhí)法者做出了有違兒童福利權(quán)的事情。

當(dāng)把老人、軍人、離休人員、盲人和兒童身份并置時(shí)，會(huì)赫然發(fā)現(xiàn)，這里并沒(méi)有“兒童優(yōu)先”的福利實(shí)踐，而是市場(chǎng)理性剝奪了兒童的社會(huì)身份。人們一定目睹過(guò)公園門(mén)口兒童被強(qiáng)行要求測(cè)量身高，一旦身高超過(guò)1.2米或1.3米就被大聲呼叫著讓其補(bǔ)票，雖然不少家長(zhǎng)一再說(shuō)我們才8歲呀，但服務(wù)人員一定會(huì)說(shuō)，“看看規(guī)定，超過(guò)身高了，要買票！”此時(shí)，我們想過(guò)兒童的心理感受嗎？?jī)和＠闹匾谥际鞘箖和@得尊嚴(yán)。這樣的情景，只能讓兒童感受到社會(huì)的“可怕”與“不善”。

綜上所述，國(guó)家普惠式的兒童福利在實(shí)踐中卻以“身高標(biāo)準(zhǔn)”代替了兒童的“社會(huì)身份”，導(dǎo)致大量?jī)和＠麢?quán)被剝奪，以至對(duì)兒童造成身心傷害。

二、兒童是中國(guó)福利制度建設(shè)中無(wú)聲的群體

何為兒童？國(guó)際通行的唯一標(biāo)準(zhǔn)就是年齡。我國(guó)政府于1992年批準(zhǔn)了聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》。依《公約》規(guī)定，兒童系指18歲以下的任何人。但事實(shí)上，我國(guó)法律和醫(yī)學(xué)界一般是將兒童界定為14歲以下的任何人。按照第六次全國(guó)人口普查實(shí)際登記數(shù)，以國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)看，2010年全國(guó)兒童人數(shù)（0-18歲）27891萬(wàn)人，其中男童1.50億人，女童1.29億人，占總?cè)丝诘?0.9%。從趨勢(shì)看，兒童人數(shù)有減少特點(diǎn)，2010年比2000年絕對(duì)兒童人口數(shù)減少了6643萬(wàn)人。以低標(biāo)準(zhǔn)看，2013年，全國(guó)0-14歲兒童人數(shù)為22329萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?6.4%。這意味著在福利實(shí)踐中，有著2億2千多萬(wàn)的兒童群體是沉默的群體。當(dāng)國(guó)家不以保護(hù)人的身份出現(xiàn)時(shí)，兒童自身難以為自己維權(quán)！我們面對(duì)的問(wèn)題是：如何讓無(wú)聲的群體發(fā)聲？為了兒童身心和智識(shí)的全面發(fā)展，政策制定和實(shí)施部門(mén)有責(zé)任站在兒童立場(chǎng)上為其爭(zhēng)取應(yīng)有的福利權(quán)。

從社會(huì)發(fā)展角度看，“兒童”一詞是現(xiàn)代概念，有兩層意思：一是指成長(zhǎng)的階段；二是指相對(duì)成年人來(lái)說(shuō)不具有完整的經(jīng)濟(jì)和法律地位的人。法國(guó)歷史學(xué)家菲利普·阿里葉所寫(xiě)的《童年的世紀(jì)》中，第一個(gè)指出現(xiàn)代西方社會(huì)兒童的獨(dú)特性，這種獨(dú)特性顯示出與成年人的“區(qū)隔（quarantines）”，表明兒童是應(yīng)當(dāng)接受教育和不用承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的人。盡管大量經(jīng)驗(yàn)研究表明，兒童是有能力的人，但現(xiàn)代社會(huì)依然將兒童建構(gòu)為沒(méi)有政治經(jīng)驗(yàn)、無(wú)知的、沒(méi)有性經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)濟(jì)地位的存在（beings），兒童被看成是需要家庭，特別是需要母親養(yǎng)育的人。這樣一種兒童需要被照顧、需要學(xué)習(xí)的觀念服務(wù)于資本主義國(guó)家的勞動(dòng)力再生產(chǎn)的需求，由此才能夠進(jìn)行兒童的社會(huì)化，使其領(lǐng)悟社會(huì)規(guī)則，以最低成本實(shí)現(xiàn)國(guó)家培養(yǎng)所需勞動(dòng)力的需要?，F(xiàn)代國(guó)家在這一建構(gòu)中起著重要的干預(yù)作用（Phillipe Aries，1962）。

中國(guó)的傳統(tǒng)文化強(qiáng)調(diào)家庭對(duì)孩子的責(zé)任，“子不教，父之過(guò)”，家庭承擔(dān)著教養(yǎng)子女的責(zé)任。只有在近代，特別是在現(xiàn)代學(xué)校教育制度建立之后，國(guó)家與兒童具有重要聯(lián)系的觀念才逐步建立起來(lái)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，“兒童是祖國(guó)的花朵”亦強(qiáng)調(diào)了孩子與國(guó)家的關(guān)系，但這種關(guān)系多是要求改變家長(zhǎng)的理念，是希望建立起家庭養(yǎng)育子女是為了國(guó)家的觀念。20世紀(jì)80年代以來(lái)的獨(dú)生子女政策和育兒的市場(chǎng)化，強(qiáng)化了孩子在家庭中的重要性和有價(jià)產(chǎn)品的特點(diǎn)，加劇了有關(guān)孩子是家庭私有產(chǎn)品的觀念。中國(guó)的家長(zhǎng)多數(shù)延續(xù)著傳統(tǒng)觀念，不僅做孩子的監(jiān)護(hù)人，同時(shí)將孩子視為私有財(cái)產(chǎn)，因此，無(wú)法理直氣壯地要求兒童的福利權(quán)。這就出現(xiàn)了兒童家長(zhǎng)默認(rèn)以身高原則替代兒童社會(huì)身份原則的福利實(shí)踐。

自90年代以來(lái)，我國(guó)在兒童健康、教育、孤殘兒童保護(hù)等方面取得了一定進(jìn)展，但仍然屬于補(bǔ)缺型的兒童福利保障模式。有學(xué)者認(rèn)為，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的兒童保護(hù)制度是一種基于親權(quán)基礎(chǔ)的制度，而不是基于兒童擁有普遍的公民權(quán)的制度（劉繼同，2013），國(guó)家對(duì)兒童的有效保護(hù)不足（李迎生，袁小平，2014）。1992年，我國(guó)正式成為《聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約》的締約國(guó)，承諾履行該《公約》規(guī)定的所有兒童權(quán)利。2006年修訂的《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》明確了兒童權(quán)利和國(guó)家責(zé)任間的關(guān)系。每十年根據(jù)兒童發(fā)展制定一輪《中國(guó)兒童發(fā)展綱要》是中國(guó)政府執(zhí)行力度最大的與兒童相關(guān)的國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃，包含原則、目標(biāo)、策略措施和評(píng)估指標(biāo)以及執(zhí)行機(jī)制，建立有國(guó)家、省、市和縣區(qū)級(jí)的婦女兒童工作委員會(huì)（楊晶，2015）。各地政府的《兒童發(fā)展規(guī)劃》提出“各級(jí)政府將兒童發(fā)展納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，不斷強(qiáng)化政府管理兒童事務(wù)的責(zé)任，進(jìn)一步促進(jìn)兒童事業(yè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的同步、協(xié)調(diào)發(fā)展。”但是，現(xiàn)階段的“兒童優(yōu)先”多止于健康體檢、義務(wù)教育等方面，多數(shù)家長(zhǎng)并不了解公園、公交等公共服務(wù)方面兒童是享有公共福利的。對(duì)此，有學(xué)者指出迫切需要處理好兒童觀與兒童福利實(shí)踐的關(guān)系，兒童與國(guó)家、社會(huì)、家庭的關(guān)系，兒童福利與社會(huì)分層的關(guān)系等（王雪梅，2013）。

總之，要在觀念形態(tài)上普及兒童福利觀，明確兒童具有享受社會(huì)基本公共服務(wù)的權(quán)利，即在理念形態(tài)上認(rèn)可政府要為兒童能夠過(guò)上有尊嚴(yán)的生活而進(jìn)行必要的制度安排，這些制度安媽的排涉及兒童的物質(zhì)生活和精神生活，要在公共服務(wù)上提供給兒童應(yīng)有的健康、醫(yī)療衛(wèi)生、教育和福利服務(wù)。目前，在實(shí)踐層面，有關(guān)兒童健康、醫(yī)療衛(wèi)生和教育方面取得了長(zhǎng)足進(jìn)展，兒童獲得了基本的健康權(quán)、醫(yī)療權(quán)和教育權(quán)，但在兒童福利實(shí)踐上還有欠缺。當(dāng)兒童自身無(wú)法為自己呼吁福利權(quán)時(shí)，政府、家長(zhǎng)和學(xué)者們要倡導(dǎo)兒童福利權(quán)。在特別值得關(guān)注的福利群體——婦女、兒童、老年的人口結(jié)構(gòu)中，給予某個(gè)群體福利優(yōu)先是權(quán)力關(guān)系問(wèn)題。本著“兒童優(yōu)先”原則，政府應(yīng)成為兒童福利權(quán)的代言人。

三、建立健全適度普惠型兒童福利體系

建立健全適度普惠型的兒童福利體系是要明確將基本公共服務(wù)納入兒童福利體系。福利是指由國(guó)家提供的“至少具有最低限度的制度化供應(yīng)來(lái)滿足其公民的基本經(jīng)濟(jì)與社會(huì)需求”（Lois Bryson，1992: 36），包括最低限度的制度化保障和國(guó)家責(zé)任的范圍。王思斌（2009）認(rèn)為，全面建設(shè)小康社會(huì)，需要建立適度普惠的社會(huì)福利體系，這其中亦應(yīng)當(dāng)包括兒童福利體系。適度普惠型社會(huì)福利制度是指面向全體國(guó)民同時(shí)又涵蓋社會(huì)生活基本領(lǐng)域的社會(huì)政策和制度，政府要在諸多方面承擔(dān)主要責(zé)任，同時(shí)要通過(guò)政策和制度安排贏得企業(yè)、社區(qū)、社會(huì)及家庭的支持；建構(gòu)適度普惠式的政策制度要做到政府責(zé)任優(yōu)先、民眾需要導(dǎo)向、企業(yè)社會(huì)責(zé)任的承擔(dān)、家庭的支持作用、非營(yíng)利組織及社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的發(fā)展等，都是一些基本的要求。適度普惠式的兒童福利制度的建立應(yīng)是以政府為主體，以家庭為基礎(chǔ)，得到相關(guān)企業(yè)支持的制度體系。

目前，我國(guó)通過(guò)公共衛(wèi)生系統(tǒng)為兒童的身體健康發(fā)展提供了重要的保障和監(jiān)控。雖然7歲以下兒童保健管理率還有8.8%的空缺，但總體納入國(guó)家監(jiān)管范圍。2014年我國(guó)兒童保健狀況為：低出生體重發(fā)生率為2.61%；5歲以下兒童貧血患病率為4.45%；5歲以下兒童生長(zhǎng)遲緩率1.12%；3歲以下兒童系統(tǒng)管理率89.76%；7歲以下兒童保健管理率91.28%。對(duì)比以往數(shù)據(jù)可見(jiàn)，7歲以下兒童保健管理率得到有效提升（2010年為83.4%；2011年為85.8%；2012年為88.9%；2013年90.7%；2014年91.2%）。2014年，國(guó)家免疫規(guī)劃疫苗接種率皆超過(guò)了99%。此外，九年義務(wù)教育鞏固率逐年提高，從2010年的89.7%，提升到2014年的92.6%。

因此，普惠型的兒童福利體系應(yīng)當(dāng)保障基本公共服務(wù)，我們可參照老年社會(huì)福利來(lái)思考。2012年我國(guó)65歲及以上老年人占總?cè)丝诘?.4%，2013年占9.7%，2014年占10.1%，達(dá)到13755萬(wàn)人。比較65歲及以上老年人口和14歲以下兒童人口，在福利方面兩者應(yīng)同步，即建立基本相同的福利體制，建立起老年、婦女和兒童友好型的國(guó)家，通過(guò)公共部門(mén)的社會(huì)動(dòng)員，以平等和普遍主義的福利觀實(shí)現(xiàn)兒童福利權(quán)。建議如下。

政府對(duì)0-6歲組嬰幼兒提供基本生存補(bǔ)貼，達(dá)到每人每月100元標(biāo)準(zhǔn)，這一津貼可專門(mén)用于購(gòu)買必需的營(yíng)養(yǎng)品（參照北京市2015年后開(kāi)始實(shí)施的80歲以上老年人可每月憑卡領(lǐng)取百元補(bǔ)貼，持卡在定點(diǎn)單位消費(fèi)還可享受優(yōu)惠的政策；或可細(xì)分0-3歲組和4-6歲組）。從全國(guó)意義上看，這一福利政策可鼓勵(lì)家長(zhǎng)留在家中照顧未成年子女，有利于減緩留守兒童的狀況。2010年發(fā)布的“農(nóng)村留守兒童家庭教育活動(dòng)調(diào)查分析報(bào)告”顯示，2010年全國(guó)農(nóng)村留守兒童約5800萬(wàn)人，其中14周歲以下的農(nóng)村留守兒童4000多萬(wàn)人。外出務(wù)工年限在1年以上的家長(zhǎng)合計(jì)占了6成以上，其中，28.5%的家長(zhǎng)外出務(wù)工年限在5年以上?？傊?，補(bǔ)貼政策的實(shí)施看起來(lái)可能是兒童福利的一小步，但在觀念上卻是一大步，使政府承擔(dān)起兒童撫養(yǎng)的責(zé)任。同時(shí)建議建立14歲以下兒童的“一卡通”，用于其公交和公園免費(fèi)使用（參照65歲至79歲老年人群體的“老年卡”，免費(fèi)乘公交和逛公園）。并可以和鐵路部門(mén)等有關(guān)部門(mén)進(jìn)行協(xié)商，建立適度的優(yōu)惠政策。

無(wú)疑，兒童福利政策的實(shí)施不是一蹴而就的事情，但是亦不是困難重重的事，關(guān)鍵是政府的觀念改變和責(zé)任承擔(dān)。

（文中出現(xiàn)的數(shù)據(jù)除特別說(shuō)明外均出自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局社會(huì)科技和文化統(tǒng)計(jì)司編，《2015中國(guó)婦女兒童狀況統(tǒng)計(jì)資料》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2015年版。）