文/萬高隆（中共江西省委黨校法學(xué)教研部，江西南昌 330000）

依法治國(guó)與依規(guī)治黨一體建設(shè)的歷史演進(jìn)及法理基礎(chǔ)

文/萬高?。ㄖ泄步魇∥h校法學(xué)教研部，江西南昌 330000）

依法治國(guó)與依規(guī)治黨一體建設(shè)的歷史演進(jìn)經(jīng)歷了三次飛躍。第一次飛躍是從革命性思維到行為規(guī)范化；第二次飛躍是從單一規(guī)范性到走向體系化；第三次飛躍是從單一體系化到統(tǒng)籌一體化。依法治國(guó)與依規(guī)治黨一體建設(shè)有著深厚的法理基礎(chǔ)。中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須堅(jiān)持依法治國(guó)與依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)。依法治國(guó)是防止國(guó)家淪為暴力機(jī)器的根本保障，依規(guī)治黨是保持黨的理想信念和先進(jìn)性的內(nèi)在要求。

依法治國(guó) 依規(guī)治黨 一體建設(shè) 歷史演進(jìn) 法理依據(jù)

2016年12月，習(xí)近平總書記對(duì)全國(guó)黨內(nèi)法規(guī)工作會(huì)議作出重要指示時(shí)強(qiáng)調(diào)：“我們黨要履行好執(zhí)政興國(guó)的重大歷史使命、贏得具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭(zhēng)勝利、實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家的長(zhǎng)治久安，必須堅(jiān)持依法治國(guó)與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)?！秉h內(nèi)法規(guī)制度體系是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的有機(jī)組成部分，也是全面從嚴(yán)依規(guī)治黨管黨的重要前提。依法治國(guó)與依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)是提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。依法治國(guó)與依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)經(jīng)歷了三次飛躍，這既有客觀的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，也有深厚的法理基礎(chǔ)。

一、依法治國(guó)與依規(guī)治黨一體建設(shè)的歷史演進(jìn)

從歷史演進(jìn)的邏輯來看，依法治國(guó)與依規(guī)治黨一體建設(shè)大體經(jīng)歷了三次飛躍：第一次飛躍是在十一屆三中全會(huì)之前，第二次飛躍是從十一屆三中全會(huì)到中共十八大，第三次飛躍是在黨的十八大之后，每次飛躍都呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。

（一）第一次飛躍：從革命性思維到行為規(guī)范化

從1921年中國(guó)共產(chǎn)黨建黨到1949年中華人民共和國(guó)的成立。黨內(nèi)的一切規(guī)章制度與蘇維埃政府法律法規(guī)都是服從和服務(wù)于革命戰(zhàn)爭(zhēng)，政治性較強(qiáng)，規(guī)范性不足；時(shí)效性較強(qiáng)，穩(wěn)定性不足；呈現(xiàn)單一化，缺乏體系化。這一時(shí)期，從公民個(gè)人行為而言，長(zhǎng)官意志、權(quán)力至上觀念依舊根深蒂固。從黨組織而言，注重的是組織建設(shè)與黨的綱領(lǐng)的完善。隨著革命的不斷發(fā)展，中國(guó)共產(chǎn)黨逐漸意識(shí)到規(guī)范黨員干部個(gè)人行為的重要性，開始注重對(duì)黨員干部的行為作出更加具體的規(guī)范要求，實(shí)現(xiàn)了由革命性思維向行為規(guī)范化轉(zhuǎn)變。

1．依法治國(guó)：從“人治”到“法制”；1931 年，中華蘇維埃共和國(guó)成立后，在中央蘇區(qū)各種法規(guī)的基礎(chǔ)上，還制定了一批中華蘇維埃共和國(guó)法規(guī)。它對(duì)維護(hù)土地革命，發(fā)動(dòng)革命戰(zhàn)爭(zhēng)，維護(hù)革命秩序等都發(fā)揮了重要作用，但立法、執(zhí)法、司法層面還是在很大程度上體現(xiàn)并反映了領(lǐng)導(dǎo)意志，人治的理念依舊比較深厚。從1949年新中國(guó)成立以后，到1978年十一屆三中全會(huì)的召開之前，長(zhǎng)期強(qiáng)調(diào)階級(jí)斗爭(zhēng)的作用，行政思維在社會(huì)管理中居于主導(dǎo)地位，會(huì)議成為決策、執(zhí)行的重要方式，整個(gè)國(guó)家一直處于一種運(yùn)動(dòng)式治理的人治狀態(tài)之中，尤其是1966年5月16日至1976年10月發(fā)生的“文化大革命”，這種人治思維的治理方式給中華民族和中國(guó)人民帶來嚴(yán)重影響。

以1978年12月中共十一屆三中全會(huì)為重大的歷史性轉(zhuǎn)折點(diǎn)，鄧小平指出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！保?］并提出“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的社會(huì)主義法制建設(shè)十六字方針，開啟了從“人治”到“法制”的新征程。

2．依規(guī)治黨：從“革命思維”到“制度規(guī)范”；在中國(guó)共產(chǎn)黨建黨初期，中共一大《黨綱》設(shè)計(jì)了黨的性質(zhì)等問題，并對(duì)黨員政治立場(chǎng)、保守秘密等重大事項(xiàng)作出初步規(guī)定。中共“二大”制定了第一部黨章，專門對(duì)各地黨組織和黨員的紀(jì)律特別是政治紀(jì)律提出了明確要求，也制定了一些包含黨的工作方法等內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)性文件。比如，1923年制定的《中國(guó)共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會(huì)組織法》。

1938年，毛澤東同志在黨的六屆六中全會(huì)所作的政治報(bào)告中第一次正式提出“黨內(nèi)法規(guī)”的概念，并明確指出：“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，還需制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)?！保?］全會(huì)還通過了《中共擴(kuò)大的六中全會(huì)政治決議案》、《中共擴(kuò)大的六中全會(huì)關(guān)于中央委員會(huì)工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》等一系列黨內(nèi)重要文件。之后，“四個(gè)服從”成了中國(guó)共產(chǎn)黨最根本的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩。中國(guó)共產(chǎn)黨參加了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線、成為統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要領(lǐng)導(dǎo)性政黨之后，提出了制定詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)的要求，這充分表明了中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)從早期單純的綱領(lǐng)完善和組織建設(shè)，逐漸走向?qū)h員干部行為加以規(guī)范。認(rèn)識(shí)到黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于黨的革命和建設(shè)事業(yè)的重要作用，開始注重黨章之外關(guān)于黨組織和黨員如何活動(dòng)、行為如何規(guī)范、責(zé)任如何追究等黨內(nèi)法規(guī)的制定。正如劉少奇同志在黨的七大《關(guān)于修改黨章的報(bào)告》所說：“黨章、黨內(nèi)法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實(shí)際行動(dòng)的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則”，這實(shí)際上提出了在黨章之下建立一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的要求，使共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)有“法”可依，排除領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志的獨(dú)斷。1949年－1976年期間，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)也有所推進(jìn)，相繼制定了《中共中央關(guān)于建立農(nóng)村工作部的決定》（1952年）和《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例試行草案》（1963年）等等。

由于階級(jí)斗爭(zhēng)理論、繼續(xù)革命運(yùn)動(dòng)思想的深入影響，這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)的制定尚處于初始階段，根據(jù)具體斗爭(zhēng)或者運(yùn)動(dòng)的任務(wù)來制定法規(guī)，需要什么制定什么，黨內(nèi)立法總體上側(cè)重于組織建設(shè)及綱領(lǐng)完善。因?yàn)槊媾R著復(fù)雜的世情、黨情，這就使得許多調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系黨的制度處于頻繁變動(dòng)的狀態(tài)，黨內(nèi)法規(guī)的制定呈現(xiàn)單一化、碎片化、零散化，政治性、時(shí)效性、靈活性很強(qiáng)。黨法與國(guó)法之間也缺乏協(xié)調(diào)性，總體上表現(xiàn)為單一規(guī)范性，法規(guī)制度的體系化并未形成。

（二）第二次飛躍：從單一規(guī)范性到走向體系化，黨的十一屆三中全會(huì)之后，黨和國(guó)家的工作重心從“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，這從客觀上對(duì)經(jīng)濟(jì)立法提出了要求，為此，一批涉外經(jīng)濟(jì)立法先行。到1988年，我國(guó)制定了涉外經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)和部門規(guī)章共300多件。1988年和1993年兩次頒布憲法修正案，確認(rèn)了私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的法律地位，一批配合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的民商事法律制度開始實(shí)施。2011年3月10日，全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告指出，一個(gè)立足中國(guó)國(guó)情和實(shí)際、適應(yīng)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)與自治條例、單行條例等三個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。改革開放以來，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)伴隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的完善而不斷進(jìn)行自身的完善，但相對(duì)于國(guó)家法律體系的層次化、規(guī)范化、體系化來說，還是有些滯后?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》指出，力爭(zhēng)到建黨100周年時(shí)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。從一定程度上說，黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國(guó)家法律體系存在發(fā)展的不平衡性。

1．依法治國(guó)：從“法制”到“法治”；1982 年《憲法》規(guī)定“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！边@便奠定了“依法治國(guó)”的憲法基礎(chǔ)。中華人民共和國(guó)憲法修正案（1999年）確認(rèn)了“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。中國(guó)共產(chǎn)黨經(jīng)歷了十五大、十六大和十七大的理念演進(jìn)，黨的十五大第一次確立了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的基本方略；黨的十六大重申了 “依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略”，并把“依法治國(guó)基本方略得到全面落實(shí)”確定為全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)之一；黨的十七大強(qiáng)調(diào)“依法治國(guó)基本方略深入落實(shí)”是實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的新要求，要“全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。黨的三次歷史性會(huì)議在理念上實(shí)現(xiàn)了從“法制”到“法治”的第二次歷史性飛躍。

2．依規(guī)治黨：從“制度規(guī)范”到“制度體系”；1980年，十一屆五中全會(huì)通過了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，第一次在黨的文件中明確使用了“黨內(nèi)法規(guī)”的概念。1990年，中共中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，第一次對(duì)黨內(nèi)法規(guī)概念作出明確界定，并對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的名稱、制定主體及其權(quán)限、程序等作出明確規(guī)定。此后，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)開始從“制度規(guī)范”到“制度體系”，逐漸走向規(guī)范化、體系化發(fā)展的新階段。2006年，中共十六屆六中全會(huì)上提出，“要適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的要求，加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)”。2012年5月，中共中央頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，為黨內(nèi)法規(guī)制定工作的進(jìn)一步規(guī)范化、科學(xué)化、體系化提供了制度保障。黨的十八屆六中全會(huì)，通過了《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等兩個(gè)重要的黨內(nèi)法規(guī)。從黨內(nèi)法規(guī)自身的表現(xiàn)形式來看，與《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》、《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等共同形成了一個(gè)完整、嚴(yán)密的黨內(nèi)法規(guī)體系。從內(nèi)容上看，以黨內(nèi)政治生活為起點(diǎn)，以黨內(nèi)監(jiān)督為重點(diǎn)，以黨內(nèi)問責(zé)為支點(diǎn)。既要求有“思想防線”，又設(shè)定了“道德高線”，也規(guī)定了“紀(jì)律底線”，同時(shí)與“法律紅線”相銜接、協(xié)調(diào)；既強(qiáng)調(diào)黨員的義務(wù)履行，也重視黨員的民主權(quán)利；既有行為的正面引導(dǎo)，也有行為的負(fù)面清單；既有事先預(yù)防，又有事中的監(jiān)督，也有事后的問責(zé)；既有實(shí)體性規(guī)范，也有程序性規(guī)范。經(jīng)過這一時(shí)期的發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)由單一的、分散的制度規(guī)范逐漸走向體系化，這一日趨完善的黨內(nèi)法規(guī)體系又通過黨內(nèi)監(jiān)督體系、黨內(nèi)責(zé)任體系和黨內(nèi)評(píng)價(jià)體系具體表現(xiàn)出來。

（三）第三次飛躍：從單一體系化到統(tǒng)籌一體化

鄧小平指出：“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障?！保?］這說明與黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律密不可分。“八二憲法”序言中明確規(guī)定了“四項(xiàng)基本原則”，國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行必須“在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下”，這也成為銜接黨法與國(guó)法的憲法依據(jù)。黨的十八屆五中全會(huì)提出“必須堅(jiān)持依法執(zhí)政，全面提高黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政、依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平?！保?］建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系是全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)，包括完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系以及完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。在黨法和國(guó)法都不完善的階段，較少討論黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接與協(xié)調(diào)，但在國(guó)家法律體系已經(jīng)形成、黨內(nèi)法規(guī)體系正在完善的新時(shí)期，特別是全面推進(jìn)依法治國(guó)的大背景下，黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)必然在實(shí)踐中凸顯出來。憲法法律和黨內(nèi)法規(guī)都屬于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》規(guī)定了國(guó)家法律體系的備案審查制度，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》規(guī)定了 “建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國(guó)家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”。開啟了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律從單一體系化到統(tǒng)籌一體化，保證法治的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

1．依法治國(guó)：從“法治”到“全面法治”；中共十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步明確了全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)是“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。法治國(guó)家是保障，法治政府是關(guān)鍵，法治社會(huì)是基礎(chǔ)。但實(shí)踐中，出現(xiàn)了“法治失信”、“法治失重”等現(xiàn)象，法治國(guó)家層面優(yōu)先建設(shè)，法治社會(huì)往往滯后。法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)三者必須統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)，并在“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的基礎(chǔ)上提出了新的十六字方針，即“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。”要求法治在國(guó)家、政府及社會(huì)層面得到全面而深入的推進(jìn)。這是從“法治”理念到“全面法治”實(shí)踐的飛躍。

2．依規(guī)治黨：從“制度體系”到“法治體系”；黨的十八大報(bào)告提出 “提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。法治理念和法治精神不僅深入貫徹到依法治國(guó)基本方略的實(shí)踐中，也不斷運(yùn)用到管黨治黨的實(shí)踐中，黨的十八大以來，系統(tǒng)清理黨內(nèi)規(guī)章制度，頒布實(shí)施兩部黨內(nèi)“立法法”，即《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》，把黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系之中，這既是中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的體現(xiàn)，也開始了全面從嚴(yán)治黨從“制度體系”完善到“法治體系”建設(shè)的飛躍。

二、依法治國(guó)與依規(guī)治黨一體建設(shè)的法理基礎(chǔ)

習(xí)近平指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證?！蔽覈?guó)是在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下構(gòu)建法治國(guó)家，其法治道路必然不同于西方法治先行的國(guó)家。

（一）中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

1.西方“憲政民主”的先天缺陷是背離人民利益。

現(xiàn)代政治都是政黨政治，即通過政黨來組織國(guó)家權(quán)力，政黨也需要通過國(guó)家政權(quán)來實(shí)現(xiàn)并推進(jìn)自己的主張。從政黨與國(guó)家的關(guān)系來看，世界上大體有兩種類型：黨國(guó)分離體制和黨國(guó)一體體制。黨國(guó)分離體制以西方國(guó)家為典型，這些國(guó)家的政黨通常產(chǎn)生于現(xiàn)代國(guó)家成立之后，如美國(guó)在1776年建國(guó)，而民主黨和共和黨分別在1792年、1854年建黨。這類政黨都是一種利益集團(tuán)，成立之時(shí)就是為了特定的政黨利益，最終必須通過選舉的取勝獲得執(zhí)政的合法性，但這種制度存在一個(gè)先天的缺陷，就是政黨利益與國(guó)家利益、人民利益之間的沖突，陷入一個(gè)二律背反的定律之中，很難實(shí)現(xiàn)政黨利益與國(guó)家利益的合理平衡。西方的政黨最多代表是黨派利益，體現(xiàn)的是黨內(nèi)多數(shù)人的意志，不可能真正代表公共利益或人民利益。與此同時(shí)，政黨之間的斗爭(zhēng)還容易造成社會(huì)撕裂與民眾的對(duì)立，泰國(guó)的黃衫軍和紅衫軍事件就是如此，政黨之間的競(jìng)爭(zhēng)最終演變?yōu)槊癖娭g的對(duì)立，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人民生活水平受到極大影響。很多國(guó)家的民眾對(duì)西方的制度逐漸失去信心。因?yàn)檎h只有競(jìng)選取得執(zhí)政權(quán)之后，才能立法、執(zhí)法、司法等國(guó)家機(jī)器把自己的政治主張展現(xiàn)出來，多黨輪流執(zhí)政必然導(dǎo)致政策主張的不穩(wěn)定性，政黨成了選舉機(jī)器，不可能體現(xiàn)人民的根本利益，最終陷入一種治理危機(jī)。

2．黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的根本保障；具體到中國(guó)語境，政黨與國(guó)家的關(guān)系屬于第二種類型：黨國(guó)一體體制。中國(guó)共產(chǎn)黨的政治權(quán)威與執(zhí)政的合法性不是來源于多黨選舉與競(jìng)爭(zhēng)，而是來源于其追求與承擔(dān)的人類終極價(jià)值目標(biāo)。在馬克思主義理論看來，國(guó)家是階級(jí)矛盾發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物，社會(huì)陷入了不可解決、不可調(diào)和的自我矛盾和對(duì)立面?！斑@種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相異化的力量，就是國(guó)家?！保?］“國(guó)家是文明社會(huì)的概括，它在一切典型的時(shí)期毫無例外地都是統(tǒng)治階級(jí)的國(guó)家，并且在一切場(chǎng)合在本質(zhì)上都是鎮(zhèn)壓被壓迫被剝削階級(jí)的機(jī)器?！保?］在列寧看來，國(guó)家就是一種暴政與不義的象征，只是將這種暴政與不義合法化而已，“國(guó)家是階級(jí)統(tǒng)治的機(jī)關(guān)，是一個(gè)階級(jí)壓迫另一個(gè)階級(jí)的機(jī)關(guān)，是建立一種‘秩序’來抑制階級(jí)沖突，使這種壓迫合法化、固定化?！保?］而無產(chǎn)階級(jí)革命是要把消滅國(guó)家、消除階級(jí)作為終極奮斗目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)人類普遍、永恒的社會(huì)正義，即共產(chǎn)主義社會(huì)。而共產(chǎn)主義社會(huì)也不是在短時(shí)期內(nèi)就能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，而是一個(gè)需要長(zhǎng)期奮斗才能實(shí)現(xiàn)的遠(yuǎn)大目標(biāo)，社會(huì)主義社會(huì)是共產(chǎn)主義社會(huì)的初級(jí)階段，無產(chǎn)階級(jí)需要建立自己的政權(quán)，利用國(guó)家力量來消除階級(jí)對(duì)立、消滅國(guó)家，為實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義創(chuàng)造條件。無產(chǎn)階級(jí)專政的國(guó)家是用來消滅階級(jí)和國(guó)家的，是走向非國(guó)家的過渡形式，最終不再是鎮(zhèn)壓機(jī)關(guān)，而是成為社會(huì)的管理機(jī)構(gòu)，全體成員或大多數(shù)成員參與管理，國(guó)家隨之消亡。在這一過程中，無產(chǎn)階級(jí)政黨始終是先鋒隊(duì)、火炬手，引領(lǐng)未來的道路，“……而國(guó)家就是工人，就是工人的先進(jìn)部分，就是先鋒隊(duì)，就是我們。......無產(chǎn)階級(jí)，革命先鋒隊(duì)掌握著足夠的政治權(quán)力，同時(shí)又存在國(guó)家資本主義......保證在不久的將來把國(guó)家資本主義變成社會(huì)主義?！保?］因此，共產(chǎn)黨必須始終處于領(lǐng)導(dǎo)地位，成為社會(huì)主義國(guó)家的內(nèi)在要求。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，代表著最廣大人民的根本利益，是一個(gè)富有遠(yuǎn)大使命的政黨，構(gòu)成了中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的正當(dāng)性與合法性來源。因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)成為中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求。

（二）黨的領(lǐng)導(dǎo)必須堅(jiān)持依法治國(guó)與依規(guī)治黨一體建設(shè)

從世界各國(guó)的法治進(jìn)程來看，法治國(guó)家的形成都離不開一定的政治權(quán)威，法治也需要一定的政治力量加以引領(lǐng)，這種政治力量與法律規(guī)范之間存在著一種天然的張力。既要政治力量引領(lǐng)，又要規(guī)范政治力量的行為，成為人類歷史上的千古難題。在我國(guó)語境下，黨領(lǐng)導(dǎo)下的法治國(guó)家建設(shè)同樣存在這個(gè)問題。既要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，又必須堅(jiān)持從嚴(yán)依規(guī)治黨。

1．中國(guó)特色社會(huì)主義的最大優(yōu)勢(shì)是黨的領(lǐng)導(dǎo)；一是黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求，黨的領(lǐng)導(dǎo)也是中國(guó)特色社會(huì)主義的最大優(yōu)勢(shì)，這是由中國(guó)共產(chǎn)黨的先鋒隊(duì)屬性決定的。習(xí)近平同志說：“中國(guó)共產(chǎn)黨之所以叫共產(chǎn)黨，就是因?yàn)閺某闪⒅掌鹞覀凕h就把共產(chǎn)主義確立為遠(yuǎn)大理想?！保?］共同的理想決定共同的奮斗目標(biāo)和堅(jiān)定的信念，通過健全的各級(jí)黨組織發(fā)揮堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，就能夠帶領(lǐng)人民心往一處想，勁往一處使，必然在實(shí)踐中產(chǎn)生強(qiáng)大的凝聚力和戰(zhàn)斗力，戰(zhàn)勝一切困難；二是密切聯(lián)系群眾產(chǎn)生無比的親和力，以毛澤東同志為代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人樹立了密切聯(lián)系群眾的典范。中國(guó)共產(chǎn)黨代表的是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，而沒有自己的利益。政黨與國(guó)家融為一體，制定的政策具有穩(wěn)定性、連續(xù)性、公平性，有利于國(guó)家實(shí)現(xiàn)較為長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，才能實(shí)現(xiàn)政黨利益與國(guó)家利益、人民利益的有機(jī)統(tǒng)一；三是民主集中制原則產(chǎn)生高效的執(zhí)行力。民主集中制是中國(guó)共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，在充分民主的基礎(chǔ)上實(shí)行集中。正如鄧小平同志指出：“社會(huì)主義國(guó)家有個(gè)最大的優(yōu)越性，就是干一件事情，一下決心，一做出決議，就立即執(zhí)行，不受牽扯?！保?］避免了西方社會(huì)的決策不斷在立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)之間的博弈、牽扯與搖擺。一切為了人民，從而使得各項(xiàng)決策更加公平、科學(xué)。

2．黨的領(lǐng)導(dǎo)必須堅(jiān)持依法治國(guó)與依規(guī)治黨一體建設(shè)；依規(guī)治黨和依法治國(guó)之間的關(guān)系直接體現(xiàn)的是政黨與國(guó)家的關(guān)系理論。黨國(guó)一體體制具有無比的優(yōu)越性，同時(shí)也面臨著巨大的難題風(fēng)險(xiǎn)，即這個(gè)政黨能否始終堅(jiān)定理想信念、保持先進(jìn)性和純潔性。否則，就有可能蛻變階級(jí)政黨或利益集團(tuán)，從利用國(guó)家機(jī)器來消滅階級(jí)、國(guó)家轉(zhuǎn)向利用國(guó)家機(jī)器實(shí)行專制，打擊對(duì)立面。從歷史的角度看，斯大林在蘇聯(lián)的實(shí)踐證實(shí)了這種風(fēng)險(xiǎn)是存在的。

（1）依法治國(guó)是防止國(guó)家淪為暴力機(jī)器的根本保障。社會(huì)主義國(guó)家對(duì)法治的認(rèn)識(shí)相對(duì)比較滯后，但從歷史實(shí)踐看，對(duì)從一個(gè)國(guó)家而言，不講法治就不可能有人權(quán)保障。正如列寧說過：“民主在其發(fā)展的某個(gè)階段首先把對(duì)資本主義進(jìn)行革命的階級(jí)──無產(chǎn)階級(jí)團(tuán)結(jié)起來，使他們有可能去打碎、徹底摧毀、徹底鏟除資產(chǎn)階級(jí)的（哪怕是共和派資產(chǎn)階級(jí)的）國(guó)家機(jī)器即常備軍、警察和官吏，代之以武裝的工人群眾（然后是人民普遍參加民兵）這樣一種更民主的機(jī)器，但這仍然是國(guó)家機(jī)器”。無產(chǎn)階級(jí)專政的國(guó)家畢竟還是國(guó)家，只要國(guó)家存在，就有可能成為暴力機(jī)器。正如美國(guó)賓夕法尼亞州立大學(xué)巴克爾教授所說“黨既要作為先鋒隊(duì)的理想，又要黨卷入到國(guó)家治理中，是這個(gè)過渡期的治理中最核心的兩個(gè)問題?！保?］根據(jù)蘇聯(lián)的官方資料，在1937年到1938年的大清洗時(shí)，蘇共中央139名委員中，有89人被逮捕，幾乎全部被槍決。在蘇共17大的1966名代表中，有1108人消失。這說明蘇聯(lián)共產(chǎn)黨完全陷入國(guó)家機(jī)器中，國(guó)家的暴力職能不斷加強(qiáng)。缺乏法治約束的國(guó)家權(quán)力變成了暴力機(jī)器，利用國(guó)家暴力排除異己力量，打擊對(duì)面，從黨的高級(jí)干部到普通民眾都受到迫害，民主集中制變成了只有集中沒有民主，淪為專制的暴力工具。

從一個(gè)政黨而言，不講法治就不能守住政權(quán)。蘇聯(lián)共產(chǎn)黨在掌握國(guó)家政權(quán)之后，逐漸發(fā)展壯大，建設(shè)一個(gè)強(qiáng)大的國(guó)家，一度與美國(guó)爭(zhēng)霸與主導(dǎo)世界，共同成為世界的兩極之一。幾乎讓所有人出乎意料，蘇聯(lián)竟然在頃刻之間倒臺(tái)，其中最關(guān)鍵的因素就是不講法治。只要有一個(gè)人或一個(gè)層級(jí)的組織不受法律約束，法律沒有穩(wěn)定的權(quán)威，則法治就不存在。從這個(gè)意義上講，這個(gè)國(guó)家的政治就處于一種野蠻的狀態(tài)，就會(huì)出現(xiàn)大清洗之類的野蠻行為。如果執(zhí)政黨不守法，廣大人民對(duì)國(guó)家的法律就缺乏合理的預(yù)期，對(duì)執(zhí)政黨的行為也缺乏合理的預(yù)期，內(nèi)心充滿的只有恐懼與不安。這樣的黨必然失去人心、民心，從而丟失政權(quán)，走向垮臺(tái)。

中國(guó)共產(chǎn)黨在總結(jié)自己執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和其他社會(huì)主義國(guó)家政權(quán)運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，提出了法治的重要性。鄧小平同志曾經(jīng)指出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制?！惯@種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。 ”［10］1997年，“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”作為治國(guó)基本方略寫進(jìn)黨的十五大報(bào)告。標(biāo)志著治國(guó)理政開始從“法制理念”向“法治理念”轉(zhuǎn)變。

（2）依規(guī)治黨是保持黨的理想信念和先進(jìn)性的內(nèi)在要求。共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性就在于它是一個(gè)承擔(dān)人類終極價(jià)值目標(biāo)的政黨，沒有自己的利益。具體表現(xiàn)在共產(chǎn)黨具有崇高的理想信念，保持其先進(jìn)性。堅(jiān)定理想信念，保持先鋒隊(duì)性質(zhì)，是共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的合法性前提。共產(chǎn)主義是共產(chǎn)黨人的政治信仰，全心全意為人民服務(wù)是共產(chǎn)黨人的道德信念。蘇聯(lián)共產(chǎn)黨走向倒臺(tái)，最深層次的原因就是放棄了革命理想，從一個(gè)具有先鋒隊(duì)性質(zhì)的政黨蛻變?yōu)槊撾x群眾的利益集團(tuán)和特權(quán)階層，陷入日益嚴(yán)重的腐敗之中。民主集中制原則走向異化，變成了個(gè)人專斷。因此，在黨國(guó)一體的體制下，共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨必須堅(jiān)持自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高，始終保持共產(chǎn)黨的先進(jìn)性和純潔性。中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)代表廣大人民群眾利益的政黨，立黨的基本原則是“為公”，執(zhí)政的基本目標(biāo)是“為民”，黨的利益與人民利益是融為一體的，執(zhí)政目標(biāo)與人民利益是高度一致的?？梢?，共產(chǎn)黨要確保自己始終代表最廣大人民的根本利益，只有從嚴(yán)治黨才能保證黨的先進(jìn)性和純潔性，保證黨的理想信念和宗旨意識(shí)不變，才能保持黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)的合法性。然而，黨組織是一個(gè)由8800萬黨員組成的，黨組織的行為要通過黨員的行為表現(xiàn)出來，共產(chǎn)黨沒有自己的利益，但每個(gè)黨員都是有個(gè)人利益的，個(gè)人在各種誘惑面前是容易腐化的，因此，僅僅依靠每個(gè)黨員的覺悟和自律是不夠的，必須要有外在的剛性約束。

同時(shí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)必須在符合憲法法律精神的前提下行使，應(yīng)當(dāng)通過黨組織而不是國(guó)家機(jī)關(guān)來實(shí)施，通過黨內(nèi)法規(guī)制度體系規(guī)定的方式而不是國(guó)家法律規(guī)范規(guī)定只有國(guó)家機(jī)關(guān)才可采取的行為方式來行使，通過黨組織的紀(jì)律約束和黨員的先鋒隊(duì)作用而不是國(guó)家強(qiáng)制力來實(shí)現(xiàn)。這些都是從嚴(yán)依規(guī)治黨的具體體現(xiàn)。

可見，要保持黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)，就必須從嚴(yán)依規(guī)治黨，要防止國(guó)家淪為暴力機(jī)器，就必須依法治國(guó)，二者必須一體建設(shè)。

［1］［3］鄧小平文選（第 2 卷）［M］.北京：人民出版社，1993：147.

［2］毛澤東選集［M］.人民出版社，1964：494.

［4］中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議［M］.北京：人民出版社，2015：32.

［5］恩格斯.家庭、私有制和國(guó)家的起源［M］.中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局譯，北京：人民出版社，2003：210、216.

［6］列寧選集（第4卷）［M］.中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局譯，北京：人民出版社，1972：671.

［7］習(xí)近平.在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立95周年大會(huì)上的講話［N］.北京：光明日?qǐng)?bào)，2016-7-2.

［8］鄧小平文選（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1993：240.

［9］強(qiáng)世功.中國(guó)憲政模式？巴克爾對(duì)中國(guó)“單一政黨憲政國(guó)”體制的研究［J］.中外法學(xué)，2012（05）.

［10］鄧小平文選（第二卷）［M］.人民出版社，1993：144.

D920.1

A

1008-6323（2017）05-0044-05

萬高隆，中共江西省委黨校法學(xué)教研部副主任、教授。

2017-08-26

責(zé)任編輯：慶 玲