文/楊守濤（中共北京市委黨校，北京 100044）

協(xié)商民主與信訪工作創(chuàng)新研究
——基于北京市相關政策與實踐的初步闡釋與分析

文/楊守濤（中共北京市委黨校，北京 100044）

協(xié)商是信訪工作的應有之義。實際上，信訪工作就是一種富含協(xié)商元素的工作，信訪工作尤其需要將協(xié)商民主作為一種工作方法充分運用。目前，協(xié)商作為一種工作方法，已經(jīng)受到信訪工作政策的強調(diào)，也得到信訪工作實踐的驗證。然而，由于種種原因，協(xié)商方法在信訪工作中的運用還面臨著一些挑戰(zhàn)，包括通過協(xié)商方法解決信訪所針對問題的意識不強、能力不足、規(guī)范不健全等若干方面。為進一步通過協(xié)商方法創(chuàng)新信訪工作，需要推動信訪法治化提供法制保障、提高各方主體的協(xié)商素養(yǎng)和建立健全協(xié)商民主制度體系、從涉及信訪的公職機構和工作人員做起發(fā)揮表率作用、加強實踐與交流。

協(xié)商民主 信訪 創(chuàng)新

信訪工作與協(xié)商民主是密切關聯(lián)的。因為，信訪在本質(zhì)上就是相關主體以某種方式向公務機構反映情況、提建議與意見、投訴請求并爭取所關心的問題得到關注或解決。這其實就是一種利益訴求與政策主張的表達，它與社會主義協(xié)商民主“通過對話、溝通、辯論表達利益訴求和愿望”［1］的這一內(nèi)涵相通相連。故而可以說，信訪工作內(nèi)含了社會主義協(xié)商民主機制，社會主義協(xié)商民主是做好信訪工作的一個方法。北京市信訪辦某工作人員在一次訪談中還指出，“信訪工作本身就是一種需要廣泛協(xié)商、發(fā)揚民主的工作”。著名學者何包鋼還撰文強調(diào)，“協(xié)商民主是解決上訪問題的有效方法”［2］，并針對“在中國，有人認為協(xié)商民主并沒有解決上訪的問題”的情況，通過基于外嫁女上訪問題的實驗研究來驗證了協(xié)商民主之于解決上訪問題的積極意義［3］。

那么，就目前的信訪工作政策與信訪工作實踐來看，社會主義協(xié)商民主在信訪工作中是一種什么樣的狀態(tài)呢？文章將以北京市的有關情況為例進行初步的闡釋與分析。該闡釋與分析主要圍繞四個方面展開：一是信訪工作政策對協(xié)商方法的強調(diào)情況；二是信訪工作實踐中協(xié)商方法的運用情況；三是通過協(xié)商方法創(chuàng)新信訪工作存在的問題；四是進一步運用協(xié)商方法創(chuàng)新信訪工作的參考建議。

一、信訪工作政策對協(xié)商方法的強調(diào)

在信訪工作政策中，對協(xié)商方法的強調(diào)是較為廣泛的。國家層面的《信訪條例》、2014年 《關于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》、2015年《關于進一步加強和規(guī)范聯(lián)合接訪工作的意見》中都有所提及。前者曾要求“運用咨詢、教育、協(xié)商、調(diào)解、聽證等方法”；中者還強調(diào)要“綜合運用法律、政策、經(jīng)濟、行政等手段和教育、協(xié)商、調(diào)解、疏導等辦法”；后者則明確指出了聯(lián)合會商制度、信訪聽證制度、社會力量參與機制。

就北京市信訪工作政策對協(xié)商民主或類似方法的強調(diào)而言，也是相當豐富的。首先是《北京市信訪條例》，如第四條要求“傾聽人民群眾的意見、建議和要求”；第二十條還進一步指出，“信訪人要求對公示內(nèi)容予以說明、解釋的，信訪工作機構應當予以說明、解釋”；第四十一條更是明確地指出，“可以依照規(guī)定程序舉行聽證”，強調(diào)了聽證這一具體的協(xié)商方式。

特別值得一提的是，在2016年6月發(fā)布的《北京市“十三五”時期信訪工作規(guī)劃》中，協(xié)商民主這一方法則得到了較為充分的強調(diào)。概括而言，主要有四個方面。一方面，是強調(diào)社會參與、第三方參與等多方協(xié)商合作，如強調(diào)“注重政府管理與社會參與有效結合”、強調(diào)“調(diào)動企事業(yè)單位、社會組織和公民等各方面力量參與調(diào)處化解矛盾糾紛”、強調(diào)“搭建第三方參與信訪調(diào)解平臺”。另一方面，是強調(diào)北京市各相關黨政機構自身內(nèi)部的協(xié)商合作，即“強化上下級信訪工作機構、政府各部門間溝通聯(lián)系”，要求“建立健全與司法機關溝通合作機制”，以及“充分發(fā)揮信訪工作聯(lián)席會議制度優(yōu)勢”。再一方面，是強調(diào)跨區(qū)域的協(xié)商合作，即京津冀一體化背景下的京津冀信訪協(xié)作，強調(diào)要“按照‘平等協(xié)商、務實合作、互惠共贏’原則，完善京津冀信訪工作協(xié)作機制”。最后一方面，是強調(diào)繼續(xù)發(fā)揚已有的協(xié)商合作方法，如“發(fā)揮基層直接面對群眾優(yōu)勢，深化‘連民心懇談室’、聯(lián)合接訪大廳等有效做法”，又如“促使各方當事人平等對話、依情協(xié)商”等等。

二、信訪工作實踐中協(xié)商方法的運用

除了信訪工作政策的強調(diào)以外，在信訪工作實踐中，協(xié)商民主的方法也得到了很多運用。而且，更為關鍵的是，實踐證明協(xié)商民主的方法是一種雖然不能包治百病但卻有益于信訪工作的有效方法。

從北京市的實踐來看，社會主義協(xié)商民主在信訪工作中的運用，主要有兩大方面。第一方面，可以稱之為公職機構之間的溝通協(xié)商，即與具體信訪工作相關的各公共部門通過協(xié)商協(xié)作、共同為做好信訪工作而努力，主要有兩大類。一類是信訪工作協(xié)同意義上的實踐，比如北京市昌平區(qū)檢察院為處理有關信訪事項，與區(qū)公安分局和區(qū)法院聯(lián)合會簽了《涉法涉訴信訪問題（案件）溝通協(xié)作辦法》，將嵌含豐富協(xié)商元素的多元化司法救助機制融入到具體執(zhí)法辦案工作中，妥善解決了若干涉檢信訪當事人的法律訴求，昌平區(qū)檢察院還因成績突出獲得2014年度全國檢察機關“文明接待室”榮譽稱號。另一類是信訪事項代辦意義上的實踐，比如北京市石景山區(qū)實施信訪代理制，干部為百姓代言、為百姓跑腿，通過與各相關部門的協(xié)商聯(lián)動，處理好群眾合法合理訴求。第二方面，即有信訪人等相關主體參與的溝通協(xié)商。同樣有兩大類。第一類所體現(xiàn)的主旨，是要預防導致信訪事項的矛盾和糾紛出現(xiàn)，這一類實踐很多，如北京市西城區(qū)法院通過多元化糾紛解決機制平均每年訴前調(diào)解案件1000件左右，而且創(chuàng)下醫(yī)療糾紛5年無一例信訪的好成績；又如北京市通過政府購買服務方式，廣泛邀請律師、心理咨詢師、人民調(diào)解員等第三方力量參與接待涉法涉訴信訪；再如北京市廣泛實踐的“連民心懇談室”，追求的目標是通過懇談把信訪問題化解在初始；還有北京市通州區(qū)在建設副中心過程中發(fā)展起來的“通州模式”等等。第二類所體現(xiàn)的主旨，是要在解決信訪所反映的問題時發(fā)揮民主協(xié)商的優(yōu)勢，一是體現(xiàn)在所謂的“激情信訪”事例中，二是體現(xiàn)在“有序信訪”事例中。前者，如北京市懷柔區(qū)某鎮(zhèn)領導在2010年處理一起因征地轉(zhuǎn)非引發(fā)的群體事件時，針對“抓鬮現(xiàn)場涌進近千人，場面一片混亂，桌子被人掀翻，票箱被一些群眾搶奪并當場撕碎已投票”的“激情信訪”問題，他們在充分調(diào)研的基礎上“入村做群眾工作，找黨員、找代表、找重點人談話，暢通群眾反映訴求的渠道，和群眾談心”，最終合法合規(guī)地解決了問題，并指出要“深入基層調(diào)查研究，真正和群眾心貼心溝通”。后者，如北京市石景山區(qū)某街道領導在2013年處理三份投訴轉(zhuǎn)辦單所反映的問題時，他們“在深入調(diào)研、充分尊重群眾主體地位的基礎上，一步一步引導群眾自行民主協(xié)商解決”，并總結性地說，“服務群眾怎么干？一切圍著需求轉(zhuǎn)；需求多元怎么辦？利益協(xié)調(diào)是關??；利益訴求誰來管？民主共商解困難！”。

總之，協(xié)商方法是信訪工作實踐中的一種重要方法。從某種意義上講，每一個關乎信訪工作的實踐，都至少在整個實踐的某一個或某幾個環(huán)節(jié)以一定的形式踐行了社會主義協(xié)商民主。而在一些信訪工作中，社會主義協(xié)商民主的踐行對于問題的解決，則發(fā)揮了關鍵性的作用?？偨Y起來，前述這些實踐案例的經(jīng)驗就是要“大力推行協(xié)商民主，切實化解信訪難題”。具體地講，主要有四點：一是堅持人本理念，密切聯(lián)系群眾，尊重群眾合法權益；二是重視群眾意見與建議，強調(diào)對群眾呼聲的關注；三是廣泛開展溝通協(xié)商，以盡量民主的方式有序有效地解決好群眾所關心、所反映的問題；四是要堅持就所反映的問題展開協(xié)商，更要堅持“協(xié)商前移”原則、盡量將矛盾和糾紛化解于信訪行為發(fā)生之前。

三、運用協(xié)商方法存在的問題

根據(jù)前文討論可知，通過協(xié)商方法創(chuàng)新信訪工作，既得到了信訪工作政策的肯定和強調(diào)，也得到了信訪工作實踐的驗證。然而，盡管協(xié)商的方法有助于信訪工作的開展是毋庸置疑的，但是通過協(xié)商方法創(chuàng)新信訪工作卻也實實在在地面臨著一些挑戰(zhàn)、存在著一些亟待正視與解決的問題。本部分結合筆者對北京市有關情況的調(diào)查分析，對這些挑戰(zhàn)與問題進行一定的討論。主要的挑戰(zhàn)與問題有三個。

一是通過協(xié)商方法解決信訪所針對問題的意識不強。在信訪工作中，通常情況下無外乎有三大類主體，第一類是信訪人，第二類是信訪工作者，第三類是目前正越來越被關注和重視的第三方工作者。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不管是哪一類主體，都或多或少地有部分人存在協(xié)商意識不強的問題，盡管他們可能都宣稱要通過對話和商量的機制達成共識解決問題。第一類主體經(jīng)常會由于前期曾寄望于商量溝通而失敗，或因為本身就對商量溝通有憂慮、擔心“符合協(xié)商標準的民主過程通常會偏向更有權力的一方”［4］，進而在一定時間內(nèi)持不協(xié)商的態(tài)度。第二類主體中，一些人因為對信訪人懷有“找事”的心態(tài)，或因為 “雖沒有表現(xiàn)出來但在心底逃避信訪人”的心理，進而不想太多地協(xié)商。至于說第三方參與者，他們在作為“中間人”開展協(xié)調(diào)工作的過程中，也有部分人懷有“平息事件”的心理，或因為“怕別人說自己不行等等要面子而急于搞定與擺平”，因此有時候?qū)f(xié)商重視不夠。

二是通過協(xié)商方法解決信訪所針對問題的能力不足。通過協(xié)商的方法解決信訪人所提出的問題，特別需要所涉及到的各方具備一定的協(xié)商能力。其中最為重要的，應該是信訪人準確而完整地表達自己利益訴求的能力、信訪工作者“把工作做到信訪人心坎上”的能力、第三方參與者提供科學引導的能力。然而，有些時候現(xiàn)實情況卻是這樣的：信訪人由于情緒激動（包括興奮或惱怒等）而沒法表達清楚，或者沒有表達出內(nèi)心深處最真實的想法，或者作了過于極端的表達；信訪工作者有時候工作方法欠妥，一句話、一個動作甚至一個眼神，都可能會影響信訪人接下來的行為、影響自己對信訪人真實訴求的把握，結果就像調(diào)研中某些受訪者所說的那樣，“一不小心就把信訪人搞上了長安街，甚至搞上國際新聞”；而第三方參與者，其核心功用是作為客觀中立的一方，提供相應的法律知識、心理疏導、情緒引導，以協(xié)助問題的解決，但正如某長期參與調(diào)解的律師所說的那樣，“科學的引導特別需要實踐基礎上的工作藝術，要把握火候”，但這恰恰是目前一些第三方主體不具備的。

三是通過協(xié)商方法解決信訪所針對問題的規(guī)范不健全。在信訪工作中，特定形式的協(xié)商方法雖然運用得不少，但這樣的運用多數(shù)是實際工作者自己的摸索。而在正式的信訪工作政策或指導性文本中，雖然也有所涉及，但多是一些原則性的主張。由此而來的一個結果是，通過協(xié)商方法解決信訪所針對問題的規(guī)范并不健全。比如在不同的信訪情景下，信訪人的訴求如何得到充分而真實的表達、信訪工作者在一些重要的環(huán)節(jié)如何有效處理相關事宜、其他的信訪工作協(xié)作者怎樣銜接等等更具有操作性的東西，并沒有系統(tǒng)的指導性方案。北京市西城區(qū)的一位工作人員還曾經(jīng)就訴前多元化糾紛解決機制指出，“調(diào)解組織建設方面還存在一定的滯后性、開展行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解案件補貼試點工作目前還缺乏具體而完整的補貼發(fā)放方法、委托調(diào)解程序運轉(zhuǎn)還不夠順暢高效”等等問題。

當然，對于通過協(xié)商方法創(chuàng)新信訪工作來說，所面臨的挑戰(zhàn)與問題還不止這些，除了上述三點以外，調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)一些雖然不如這三點那么突出但肯定是同樣值得重視的挑戰(zhàn)與問題，如一些信訪人是極端利益驅(qū)動甚至是被利用或被鼓動的，他們懷有“在北京當官的更怕把事情搞大”的心態(tài)、拒絕協(xié)商與拒絕理性溝通的態(tài)度有時候很堅決；又如一些第三方的參與，特別是某些媒體的參與不成熟與不客觀，這包括有受訪者提到的“夸張地報道和煽情地表述”；再如部分信訪工作者習慣于“等訪”，不夠主動，沒能把工作做在平時和做在前面，如此等等。

四、進一步運用協(xié)商方法創(chuàng)新信訪工作的參考建議

那么，如何應對上述那些以及信訪工作中的其他相關挑戰(zhàn)與問題、進一步通過協(xié)商方法創(chuàng)新北京信訪工作呢？文章在調(diào)研的基礎上認為，較為緊迫的是要做好以下四個方面的工作。

一是在全面推進依法治國的大背景下，推動信訪法治化，以信訪法律為準繩，規(guī)范和引導信訪工作，為進一步通過協(xié)商方法創(chuàng)新北京信訪工作提供法制保障。在實際的信訪工作過程中，信訪工作者與信訪人以及其他所有參與者缺乏一部法律作為根本遵循的情況，常常成為受到普遍關注的“信訪困境”。在調(diào)研中，信訪工作者、信訪人等相關主體有時候會彼此指出其他一方或幾方 “沒有章法”這一現(xiàn)象。因此，客觀上需要一部法律，對信訪工作者、信訪人、各方直接或間接參與人的權利與義務、行為及其邊界、受到的制約等各方面給予更加系統(tǒng)而旗幟鮮明的說明，規(guī)范信訪工作者以便更加合理地工作、引導信訪人以便更加有序有效地實現(xiàn)和維護自己的合法合理權益。所幸的是，信訪立法進程正在穩(wěn)步推進，已列入國務院2016年立法工作計劃預備項目。文章所建議的是，在關于信訪立法的考慮和準備中，以及將來的信訪專門法規(guī)中，應考慮到協(xié)商方法運用的普遍性和現(xiàn)實挑戰(zhàn)，作一些更有針對性的明確規(guī)定。

二是在中央和北京都強調(diào)要加強社會主義協(xié)商民主建設的背景下，著手提高各方主體的協(xié)商素養(yǎng)、建立健全協(xié)商民主制度體系。針對北京市的信訪工作實際，要進一步通過協(xié)商方法創(chuàng)新信訪工作，一方面需要著手提高各方主體的協(xié)商素養(yǎng)，結合信訪工作的需要，從協(xié)商知識、協(xié)商態(tài)度、協(xié)商能力、協(xié)商發(fā)展、基本政治素養(yǎng)等方面，培育和提升信訪工作者、信訪人、各方參與主體的協(xié)商素養(yǎng)，為踐行社會主義協(xié)商民主、創(chuàng)新首都信訪工作提供行為主體角度的綜合素養(yǎng)基礎；另一方面，需要注意的是，包含協(xié)商知識、協(xié)商態(tài)度、協(xié)商能力等內(nèi)容在內(nèi)的各方主體的協(xié)商素養(yǎng)是一個重要支柱，協(xié)商制度則是另一個同樣重要甚至更為重要的支柱，因此有必要根據(jù)信訪工作的需要建立健全與創(chuàng)新相關協(xié)商制度，包括協(xié)商議程設置制度、協(xié)商代表確定制度、協(xié)商主持人制度、協(xié)商內(nèi)容與材料提供制度、論辯制度、協(xié)商結果運用制度、協(xié)商支持制度等等［5］。

三是要充分認識到公職機構及其工作人員的表率作用，從涉及信訪的公職機構和工作人員做起，通過耐心實踐帶動全體相關主體，踐行社會主義協(xié)商民主創(chuàng)新北京信訪工作。涉及信訪的公職機構和工作人員有效運用協(xié)商民主方法的言行，必然會對全體相關主體產(chǎn)生積極的影響和促進作用，也就是所謂的“公家人對一般干部群眾的衍射功能”，即常說的表率作用。這一類主體的耐心實踐，只要到達一定程度，必然能起到積極的推動作用。事實也證明了這一點，曾經(jīng)有一則題名為《20場協(xié)商會，平息“上訪事件”》的公開報道，就很好地證明了有相關利益訴求且情緒激動的群眾是如何在阮慶紅等人的引導之下、最終通過理性協(xié)商解決問題的［6］。

四是加強實踐與交流，促進工作體驗的分享與傳承，在實踐中探索和健全規(guī)范。信訪工作方法的協(xié)商民主及其運用，還處在初步發(fā)展階段、尚未成熟。在這樣的階段，一方面是需要加強實踐訓練，即在實踐中更多地運用協(xié)商的方法、更多地檢驗協(xié)商的各項原則和相關效果；另一方面，就是需要加強工作交流，把來自不同實踐者的工作體驗彼此分享，進而整合和傳承，實現(xiàn)彼此促進。當然，這種實踐訓練和工作交流，本身也能實現(xiàn)相關規(guī)范的不斷實踐、探索和完善。

［1］韓冬梅.西方協(xié)商民主理論研究：兼論比較視野中的中國協(xié)商民主理論構想［M］.北京：中國社會科學出版社，2008:268.

［2］何包鋼.協(xié)商民主是解決上訪問題的有效方法［EB/OL］.求是理論網(wǎng)，2017-07-25.

［3］何包鋼.協(xié)商民主和協(xié)商治理：協(xié)商民主是解決外嫁女上訪問題的一個有效方法嗎?［C］.北京論壇（2011）：“文明的和諧與共同繁榮——傳統(tǒng)與現(xiàn)代、變革與轉(zhuǎn)型”，2011-11-04.

［4］Iris Marion Young.Activist Challenges to Deliberative Democracy［J］.Political Theory，2001，29（5）.

［5］楊守濤.政府與公眾間的協(xié)商不平等問題及其克服［J］.領導科學，2014（14）.

［6］王鵬程等.20 場協(xié)商會，平息“上訪事件”［EB/OL］.中國江蘇網(wǎng)，2017-07-25.

D632.8

A

1008-6323（2017）05-0035-04

楊守濤，中共北京市委黨校講師、北京大學管理學博士。

2017-08-26

2016年度國家社科基金青年項目（批準號16CZZ009）階段性成果。

責任編輯：曹麗娟