謝微張銳昕,2

（1.吉林大學(xué)，長(zhǎng)春130012；2.澳門(mén)理工學(xué)院，澳門(mén)999078）

整體性治理的理論基礎(chǔ)及其實(shí)現(xiàn)策略*

謝微1張銳昕1,2

（1.吉林大學(xué)，長(zhǎng)春130012；2.澳門(mén)理工學(xué)院，澳門(mén)999078）

整體性治理作為公共行政學(xué)領(lǐng)域的一個(gè)新范式，已成為世界各國(guó)政府發(fā)展的現(xiàn)實(shí)之需和方向指引。背離職能再造而轉(zhuǎn)向功能再造，背離以經(jīng)驗(yàn)為導(dǎo)向的方法而轉(zhuǎn)向以問(wèn)題解決為導(dǎo)向的方法，背離從政府部門(mén)自身便捷性出發(fā)而轉(zhuǎn)向以公眾需求為核心，這三者分別構(gòu)成了整體性治理理論的組織、方法論和價(jià)值基礎(chǔ)。組織基礎(chǔ)為功能再造提供了基礎(chǔ)性原則。方法論基礎(chǔ)為整體性治理提供了實(shí)際支撐。價(jià)值性基礎(chǔ)提供了路徑依賴(lài)和方向指引。這三個(gè)基礎(chǔ)相互銜接，有機(jī)構(gòu)成，共同呈現(xiàn)出理論基礎(chǔ)全觀式圖景。本文還提出了理論基礎(chǔ)的具體化實(shí)現(xiàn)策略。

整體性治理；組織基礎(chǔ)；方法論基礎(chǔ)；價(jià)值基礎(chǔ)；實(shí)現(xiàn)策略

整體性治理(Holistic Governance)的概念最早由英國(guó)約克大學(xué)的安德魯·鄧西爾于1990年首次提出。隨后，英國(guó)著名學(xué)者佩里·?？怂紝⑦@一概念上升為理論體系。該理論一經(jīng)問(wèn)世，便受到理論界的高度關(guān)注與實(shí)踐界的充分肯定。英、美、澳、加拿大、新西蘭等新公共管理運(yùn)動(dòng)的先驅(qū)國(guó)家在實(shí)踐層面率先加以廣泛運(yùn)用。我國(guó)也在某種程度上直接或間接地加以借鑒和應(yīng)用。本文從組織基礎(chǔ)、方法論基礎(chǔ)和價(jià)值基礎(chǔ)三個(gè)維度，對(duì)該理論進(jìn)行全景式梳理和分析，以期豐富該理論的內(nèi)涵和外延，增強(qiáng)人們對(duì)其系統(tǒng)性和全面性的認(rèn)識(shí)，擴(kuò)大其在實(shí)踐層面應(yīng)用的廣度和深度。

一、以功能整合為支撐——整體性治理的組織基礎(chǔ)

功能整合是相對(duì)職能整合而言的，職能整合的邏輯是政府根據(jù)新的內(nèi)外部環(huán)境變化，對(duì)自身的職能進(jìn)行新的定位和梳理，以便適應(yīng)變化了的環(huán)境。職能整合之后，政府系統(tǒng)依據(jù)新的職能，重新設(shè)置新的部門(mén)來(lái)履行新的使命。職能整合對(duì)政府適應(yīng)新的環(huán)境，保證政府系統(tǒng)具有適應(yīng)性和靈活性具有重要作用。但職能整合本質(zhì)上仍然是政府系統(tǒng)對(duì)其自身職能的重新調(diào)試和調(diào)整，不會(huì)對(duì)政府運(yùn)行方式產(chǎn)生根本性變革。依據(jù)職能設(shè)置部門(mén)，以部門(mén)為主體制定政策和執(zhí)行政策的過(guò)程，增加了政策系統(tǒng)的復(fù)雜性，為政府系統(tǒng)跨部門(mén)制定政策和協(xié)同作業(yè)帶來(lái)障礙。而且，單一職能的機(jī)構(gòu)，遵循著專(zhuān)業(yè)化分工和職能不能交叉的原則，以各部門(mén)分別處理其組織任務(wù)所管轄的業(yè)務(wù)領(lǐng)域?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)，這又造成了部門(mén)中心主義、視野狹隘和各自為政的后果。在現(xiàn)代社會(huì)，政府系統(tǒng)的職能分工以及據(jù)此設(shè)立的部門(mén)都是依法完成的，在特定的時(shí)期和階段，即便某個(gè)部門(mén)的職能相對(duì)其他部門(mén)的職能存在一定的優(yōu)先性，但由于法定的約束，政府系統(tǒng)也不會(huì)充分考慮其優(yōu)先性，只是在職能的賦權(quán)上予以重點(diǎn)突出。依法確立且獨(dú)立運(yùn)行的模式，本質(zhì)上不需要與其他部門(mén)以及系統(tǒng)之外的組織展開(kāi)協(xié)商、合作與整合，因?yàn)楦鱾€(gè)部門(mén)責(zé)權(quán)分明，行政流程清晰。各部門(mén)都有其固定的預(yù)算來(lái)加以支持，且各部門(mén)間的預(yù)算受限于法定原則，不能互相支援和融通使用。傳統(tǒng)官僚層級(jí)體系以職能為導(dǎo)向，運(yùn)作模式導(dǎo)致服務(wù)視野偏狹、各機(jī)關(guān)相互推卸責(zé)任、政策目標(biāo)與計(jì)劃互相沖突、資源運(yùn)用重復(fù)浪費(fèi)以及公共服務(wù)提供與實(shí)際執(zhí)行落差叢生等問(wèn)題。高成本、錯(cuò)誤行為集中化、服務(wù)對(duì)象不清以及政府機(jī)構(gòu)設(shè)置迭床架屋的現(xiàn)象，導(dǎo)致公共服務(wù)大量分散于各部門(mén)間，又缺乏適當(dāng)渠道相互連結(jié)，以致處置失序、無(wú)法實(shí)時(shí)提供民眾所需的服務(wù)。整體性治理理論的奠基人，英國(guó)學(xué)者?？怂箤⒋朔N現(xiàn)象產(chǎn)生的根源定義為“功能性裂解”。整體性治理正是為了矯治功能性裂解而提出的新理論，是為了規(guī)避政府系統(tǒng)放任不同職能部門(mén)間的單打獨(dú)斗，制度化落實(shí)政府各部門(mén)間溝通協(xié)調(diào)，并通過(guò)權(quán)力和目標(biāo)的適度集中與責(zé)任的合理下放，從協(xié)調(diào)和整合兩個(gè)維度出發(fā)，為滿(mǎn)足公眾真實(shí)的需求提供可欲結(jié)果（desirable outcome）的一種新型治理范式。

功能整合是在不破壞職能分工的專(zhuān)業(yè)化的基礎(chǔ)上，跨越既有職能部門(mén)邊界的一種新的整合方式，目的是確保整合后的組織更加明智和合理?！罢w性治理并不意味著大塊頭（one big lump）的政府，它并不完全摧毀職能邊界，而是提出職能部門(mén)整合的切入點(diǎn)。在剔除現(xiàn)存職能邊界方面，整體性治理并不是必然的?！盵1]功能整合與職能整合盡管有一定的聯(lián)系，但體現(xiàn)出的卻是完全不同的邏輯。功能整合著眼于把一些職能相近或雷同的機(jī)構(gòu)重新整合成新的組織，取消一些準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)以及重新在地方層面建立新的合作組織。按照相同或相近職能由一個(gè)部門(mén)承擔(dān)的要求予以整合，從全局性的、跨部門(mén)的目標(biāo)出發(fā)，對(duì)各個(gè)部門(mén)的決策提出要求，使其政策產(chǎn)出一開(kāi)始就同整體的目標(biāo)保持一致，在不取消部門(mén)專(zhuān)業(yè)化分工的前提下再造跨政府組織和設(shè)定新的機(jī)構(gòu)，并確保新組織和新機(jī)構(gòu)從整體上具有貫徹一致的政策目標(biāo)。功能再造的核心是政府在垂直維度和水平維度上同時(shí)進(jìn)行整合，利用目標(biāo)和手段兩個(gè)工具加以實(shí)現(xiàn)。垂直維度的整合遵循傳統(tǒng)官僚制的效率和權(quán)威原則，通過(guò)減少層次，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)統(tǒng)一和政令暢通，防止目標(biāo)沖突與重復(fù)以及政策目標(biāo)在基層的扭曲變形。為此，整體性治理采取了強(qiáng)化權(quán)力的集中和組織要素的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，利用自上而下的方法，建立起統(tǒng)一的財(cái)政管理、公共預(yù)算和責(zé)任機(jī)制來(lái)進(jìn)行宏觀管理，以此增強(qiáng)中央政府的控制力，避免由地方分權(quán)產(chǎn)生“塊塊”競(jìng)爭(zhēng)的無(wú)政府主義和政策目標(biāo)交叉、沖突與變異的現(xiàn)象。因此，中央政府在整合過(guò)程中占據(jù)主導(dǎo)地位，對(duì)公共服務(wù)供給主體的資格和能力進(jìn)行審查，貫徹過(guò)程管理和結(jié)果控制，試圖建立起縱向?qū)用娴慕y(tǒng)一權(quán)力線?！坝?guó)工黨邁向‘整體政府’的第一步就是于1997年成立了‘社會(huì)排斥小組’和1998年成立了‘戰(zhàn)略溝通小組’，實(shí)施審查回顧、達(dá)成公共服務(wù)協(xié)議?！盵2]水平維度的整合是為了增加組織運(yùn)作的整合性機(jī)制。在橫向?qū)用嬖黾有畔⑾到y(tǒng)、人力資源及規(guī)劃等功能的跨部門(mén)整合單位或辦公室，以強(qiáng)化整合效果。政府系統(tǒng)應(yīng)實(shí)現(xiàn)部門(mén)間業(yè)務(wù)與其他部門(mén)、組織和團(tuán)體的有效溝通、磋商和協(xié)調(diào)，建立起橫向?qū)用娴男袆?dòng)線?！罢w政府是指一種通過(guò)縱向和橫向協(xié)調(diào)的思想與行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式。它包括四個(gè)方面的內(nèi)容：排除相互破壞與腐蝕的政策情境；更好地聯(lián)合使用稀缺資源；促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)作；為公民提供無(wú)縫隙而非分離的服務(wù)。”[3]

具體來(lái)說(shuō)，功能整合的實(shí)現(xiàn)策略包括三個(gè)方面。一是組織結(jié)構(gòu)向下授權(quán)。為了確保一致性的政策目標(biāo)能夠上下貫通，中央層面擴(kuò)大下級(jí)治理單位的授權(quán)力度，通過(guò)權(quán)責(zé)一致的原則，讓下級(jí)治理單位承擔(dān)更多的責(zé)任，來(lái)貫徹一致性的政策目標(biāo)，并減少政策目標(biāo)變異的動(dòng)機(jī)。另外，通過(guò)組織結(jié)構(gòu)向下的授權(quán)，吸引地方政府參與功能整合的過(guò)程，積極整合下級(jí)層面存在的部門(mén)和機(jī)構(gòu)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整個(gè)政府系統(tǒng)從政策目標(biāo)到組織機(jī)構(gòu)設(shè)定的整體性一致。二是政府及其部門(mén)內(nèi)部功能整合。在政府內(nèi)部功能整合方面，打破職能部門(mén)化原則，實(shí)現(xiàn)部門(mén)內(nèi)部信息資源的共享。使政府各部門(mén)間能夠主動(dòng)協(xié)調(diào)且密切合作，政府系統(tǒng)提供的服務(wù)通過(guò)各個(gè)職能部門(mén)的協(xié)同或合作來(lái)供給。推進(jìn)政府部門(mén)間的聯(lián)合學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，制定出統(tǒng)一預(yù)算和財(cái)政政策，提高部門(mén)供給效能，增強(qiáng)同一個(gè)組織解決不同社會(huì)問(wèn)題的能力。三是重塑政府系統(tǒng)功能性的價(jià)值接納。功能整合之后的新組織和新機(jī)構(gòu)，需要獲得公眾對(duì)新功能的理解和認(rèn)識(shí)以及新的責(zé)任界定。整合型組織的價(jià)值體系注重尊重、公開(kāi)、溝通、責(zé)任、響應(yīng)和信任等價(jià)值，這些多元的價(jià)值本質(zhì)上是動(dòng)態(tài)的、互動(dòng)的和積極的，脫離了傳統(tǒng)官僚組織所依賴(lài)的以法定、權(quán)力、規(guī)則、集權(quán)、部門(mén)為中心的價(jià)值。通過(guò)整合型價(jià)值培育和塑造，在整個(gè)社會(huì)形成共享的價(jià)值體系，并在認(rèn)知、行為、組織和文化等層面發(fā)生新的改變，以接納整體性治理的價(jià)值體系。價(jià)值塑造必須確保新部門(mén)和新機(jī)構(gòu)愿意與其他組織、其他機(jī)構(gòu)開(kāi)展協(xié)調(diào)與對(duì)話，在工作態(tài)度和價(jià)值觀上發(fā)生明顯的變化。通過(guò)有效的協(xié)調(diào)，增加深層次整合的意愿，減少整合過(guò)程中產(chǎn)生的不平等和反對(duì)整合的阻力。沒(méi)有一個(gè)共享的價(jià)值體系，整合過(guò)程中易產(chǎn)生有限的資源向強(qiáng)勢(shì)群體——網(wǎng)絡(luò)富有者（Network rich）配置的現(xiàn)象。

二、以問(wèn)題解決為導(dǎo)向——整體性治理的方法論基礎(chǔ)

以問(wèn)題解決為導(dǎo)向是與以經(jīng)驗(yàn)為導(dǎo)向相對(duì)而言的。以經(jīng)驗(yàn)為導(dǎo)向，遵循從經(jīng)驗(yàn)到問(wèn)題，再到選擇優(yōu)先順序，然后制定政策并執(zhí)行的線性邏輯。這種邏輯是在公共事務(wù)簡(jiǎn)單、政府介入事務(wù)范圍有限的情境中發(fā)展起來(lái)，并深受官僚制根深蒂固的影響。對(duì)行政官僚而言，他們具有經(jīng)驗(yàn)上的天然優(yōu)勢(shì)，不僅進(jìn)入官僚系統(tǒng)依賴(lài)自身的專(zhuān)業(yè)化知識(shí)，而且他們處在處理各類(lèi)事務(wù)的第一線，掌握著大量的信息。在這種觀念的影響下，大多數(shù)行政官僚熱衷于以經(jīng)驗(yàn)為導(dǎo)向的治理方法。不過(guò)，從更深層次上看，以經(jīng)驗(yàn)為導(dǎo)向的治理方法之所以大行其道，與政治和行政在邏輯和事實(shí)上的分離密切相關(guān)。在二元分離的情境下，行政官僚的影響力和信息源都在下降，同時(shí)也面臨著政治上的批評(píng)與責(zé)難。一方面，行政官僚任何大膽的探索創(chuàng)新，都面臨著嚴(yán)格的規(guī)則限制和程序正義的要求。為了防止事務(wù)官的越權(quán)行為，現(xiàn)代國(guó)家制定了一系列嚴(yán)密和完善的規(guī)則，并盡量保持規(guī)則的公平性與一致性?！罢降囊?guī)章條例使決策者們不能有所選擇，其結(jié)果必然是出現(xiàn)太多照章行事的決策方案，并限制了管理者創(chuàng)新能力的發(fā)揮。這些規(guī)章條例也使組織對(duì)環(huán)境變遷反應(yīng)遲緩，謹(jǐn)慎的狀況更加惡化，也使機(jī)關(guān)更難以防范錯(cuò)誤的發(fā)生?！盵4]另一方面，任何創(chuàng)新的方法都存在著失敗的風(fēng)險(xiǎn)，這種失敗由行政官僚承擔(dān)直接后果，并面臨著績(jī)效和激勵(lì)的詰難。以經(jīng)驗(yàn)為導(dǎo)向，在現(xiàn)代社會(huì)產(chǎn)生了多面的消極結(jié)果。其一，大多數(shù)行政官僚在規(guī)則的約束下，追求傳統(tǒng)的和已有的解決問(wèn)題的方法，并在橫向之間相互學(xué)習(xí)和借鑒，以此減輕自己承擔(dān)的短期壓力。其二，注重問(wèn)題的解決而欠缺問(wèn)題的預(yù)防和診斷。?？怂拐J(rèn)為，除了教育以外，大多數(shù)政府所提供的服務(wù)，都是治療性的，而不是預(yù)防性的，也就是等到傷害已經(jīng)構(gòu)成以后，政府才加以介入。這是因?yàn)?，以?jīng)驗(yàn)為導(dǎo)向，導(dǎo)致行政官員在現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)內(nèi)去解決那些易于解決的問(wèn)題，而不去真正解決那些易于誘發(fā)連鎖反應(yīng)的問(wèn)題。在治理方法上呈現(xiàn)出碎片化，缺乏系統(tǒng)性和全局性。其三，在公共服務(wù)的供給方式上，重視“控制+服務(wù)”的形式。政府系統(tǒng)提供的服務(wù)往往與特定的程序、身份、資格聯(lián)系在一起，將服務(wù)融合到控制之中，控制通過(guò)服務(wù)體現(xiàn)出來(lái)?！翱刂?服務(wù)”導(dǎo)致政府提供服務(wù)的內(nèi)容、數(shù)量和方式都由政府部門(mén)和行政官員來(lái)決定，服務(wù)對(duì)象只能消極被動(dòng)地接受。

隨著公共事務(wù)復(fù)雜性、不確定性和交叉性的日益突顯，大量的公共事務(wù)呈現(xiàn)出多重交叉的趨勢(shì)。問(wèn)題的解決更多地依賴(lài)不同部門(mén)、機(jī)構(gòu)和行業(yè)間的協(xié)同作業(yè)。在這種背景下，以經(jīng)驗(yàn)為導(dǎo)向的方法科學(xué)性降低，處理問(wèn)題的能力下降，應(yīng)用范圍有限，特別是針對(duì)社會(huì)排斥、犯罪、環(huán)境保護(hù)、家庭議題等跨部門(mén)處理問(wèn)題的治理能力不足。整體性治理倡導(dǎo)注重政府系統(tǒng)輸出結(jié)果的效能，提倡問(wèn)題解決的創(chuàng)新觀點(diǎn)和復(fù)合方法。具體來(lái)說(shuō)，以問(wèn)題解決為導(dǎo)向是以解決人民的生活問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，將個(gè)人的生活事件列為政府治理的優(yōu)先考慮選項(xiàng)，將政府組織的研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到問(wèn)題解決的軌道上來(lái)。由于要解決人民的生活問(wèn)題，不但靠政府個(gè)別部門(mén)的努力，更需要政府各部門(mén)協(xié)同的合力。因此，需要整體性治理的理論與實(shí)踐的變革?！皞鹘y(tǒng)行政實(shí)務(wù)與行政學(xué)的核心關(guān)懷，是建立有為有能的政府，而全觀型治理的核心關(guān)懷則是解決人民的問(wèn)題，而不論解決的力量來(lái)自于公部門(mén)或私部門(mén)，來(lái)自那一個(gè)機(jī)關(guān)，或來(lái)自那一個(gè)政府層級(jí)?！盵5]希克斯認(rèn)為整體性治理應(yīng)通過(guò)信息科技建立單一窗口式的服務(wù)機(jī)制，這些單一窗口的設(shè)置以人民的生活事件（life event）作為思考的起點(diǎn)，也就是政府業(yè)務(wù)的分工應(yīng)該從民眾的生活事件角度加以再造。他認(rèn)為，人的一生其實(shí)只是由一些事件所組成。例如找工作、需要金錢(qián)、需要住家、生病等事件，而這些事件從政府的角度則是醫(yī)療保健、住宅、職業(yè)訓(xùn)練、金錢(qián)救助、小區(qū)發(fā)展、交通、土地利用、文化、休閑等業(yè)務(wù)和功能。

以問(wèn)題解決為導(dǎo)向的治理方法要得以充分實(shí)現(xiàn)，政府系統(tǒng)應(yīng)在治理方法、思維模式和運(yùn)行機(jī)制上進(jìn)行新的創(chuàng)新和變革。首先，吸納包括政府機(jī)構(gòu)在內(nèi)的利益相關(guān)者的資源和優(yōu)勢(shì)，形成智慧集群。人民生活事件的多樣性和復(fù)雜性，要求解決方法呈現(xiàn)出復(fù)合性，不僅應(yīng)充分發(fā)揮政府系統(tǒng)的自身優(yōu)勢(shì)和能力，也應(yīng)積極吸納其他組織的資源和智力?！罢皇亲鳛樾袆?dòng)者之一，公共管理發(fā)生在由不同行動(dòng)者組成的網(wǎng)路結(jié)構(gòu)當(dāng)中，沒(méi)有一個(gè)行動(dòng)者有絕對(duì)的權(quán)威和權(quán)力來(lái)支配其他行動(dòng)者的行動(dòng)，各組織是站在同一條水平線上?！盵6]政府系統(tǒng)吸納其他組織擁有的資源和智力，諸如資金、人員、專(zhuān)業(yè)知識(shí)、技術(shù)、信息以及治理經(jīng)驗(yàn)等融入到對(duì)復(fù)雜問(wèn)題的處理過(guò)程中，能夠有效克服自身資源渠道來(lái)源單一、信息不對(duì)稱(chēng)、治理方法不完整等弊端。通過(guò)其他組織和群體參與問(wèn)題解決的過(guò)程中，政府系統(tǒng)不僅收集了來(lái)自不同群體的多元信息，也將其他的各類(lèi)組織在解決實(shí)際問(wèn)題的過(guò)程中積累的方法和經(jīng)驗(yàn)融合到已有的治理方法之中，形成創(chuàng)新性的復(fù)合方法，為問(wèn)題的解決提供整體性的智力支撐。

其次，實(shí)現(xiàn)從預(yù)防、診斷到解決的一體化方案。整體性治理要求單一的因果思維轉(zhuǎn)向相關(guān)和動(dòng)態(tài)思維的整體性思維模式。其中，大數(shù)據(jù)思維是實(shí)現(xiàn)從預(yù)防、診斷到解決的一體化方案的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。大數(shù)據(jù)思維強(qiáng)調(diào)在數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)的過(guò)程中尋求相關(guān)性，通過(guò)相關(guān)性探究事物之間的關(guān)聯(lián)性，來(lái)把握事物發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律與趨勢(shì)，從而實(shí)現(xiàn)從因果關(guān)系到相關(guān)關(guān)系的思維轉(zhuǎn)變。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)都以海量信息涌現(xiàn)出來(lái)，要找出所有量與量之間的因果關(guān)系幾乎是不可能的?！按髷?shù)據(jù)是龐大、復(fù)雜、多樣化、縱向或分布式的，由各種儀表、傳感器、網(wǎng)上交易、電子郵件、視頻、點(diǎn)擊流以及現(xiàn)在或未來(lái)所有可能的數(shù)據(jù)源產(chǎn)生?！盵7]因此，通過(guò)將不同數(shù)據(jù)匯聚在一起，形成一個(gè)圖譜，相關(guān)的關(guān)系就能通過(guò)海量的信息被發(fā)現(xiàn)出來(lái)，進(jìn)而預(yù)測(cè)出問(wèn)題之間的關(guān)聯(lián)度。相關(guān)關(guān)系為預(yù)防問(wèn)題提供了重要前提，通過(guò)相關(guān)關(guān)系，同類(lèi)的事件之間具有再次發(fā)生的大概率，利用前一次事件發(fā)生的原理，能相對(duì)準(zhǔn)確地預(yù)防下一次事件發(fā)生的機(jī)理。在預(yù)防基礎(chǔ)上，利用前置的時(shí)間窗口，充分發(fā)揮智慧集群的優(yōu)勢(shì)，診斷出問(wèn)題的根源，為問(wèn)題解決提供前置性方案。當(dāng)問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，利用全系統(tǒng)的資源、組織和機(jī)構(gòu)協(xié)同產(chǎn)生的合力加以解決。

最后，實(shí)現(xiàn)政府的整體性運(yùn)行。要解決實(shí)際存在的問(wèn)題，根本的出路在于實(shí)現(xiàn)政府的整體性運(yùn)行，變革以分工合作為基礎(chǔ)的運(yùn)行機(jī)制，將分工合作轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鞣止?。合作分工的前提是確定問(wèn)題域，以問(wèn)題解決為主線，設(shè)定相關(guān)的縱向權(quán)力線和橫向行動(dòng)線。縱向權(quán)力線著眼于決策和協(xié)調(diào)，在不大幅度增加運(yùn)行成本的基礎(chǔ)上，借助聯(lián)席會(huì)議等多種機(jī)制來(lái)確保中央層面的協(xié)調(diào)與整合，實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)決策與執(zhí)行。在橫向?qū)用鎸?shí)現(xiàn)不同部門(mén)之間的無(wú)縫銜接，達(dá)到政策目標(biāo)的一致和貫通，組織間和組織內(nèi)部的機(jī)制團(tuán)結(jié)以及機(jī)構(gòu)設(shè)置的精簡(jiǎn)與高效。分工合作的真正實(shí)現(xiàn)，也在于重塑傳統(tǒng)意義上的權(quán)責(zé)關(guān)系，將權(quán)力和責(zé)任的劃分依據(jù)問(wèn)題的解決來(lái)展開(kāi)，權(quán)力配置的大小以解決問(wèn)題的復(fù)雜性和難度性為基準(zhǔn)，責(zé)任以解決問(wèn)題的結(jié)果來(lái)劃分，并通過(guò)整體性的預(yù)算、財(cái)政、人事等制度的重新設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)政府系統(tǒng)的整體性運(yùn)行。

三、以公眾需求為核心——整體性治理的價(jià)值基礎(chǔ)

以公眾需求為核心，有別于以問(wèn)題解決為導(dǎo)向，不是政府部門(mén)從自身的便捷性出發(fā)，而是圍繞著公眾的真實(shí)需求，對(duì)政府系統(tǒng)進(jìn)行根本性的變革，以大幅度提高公共服務(wù)效能和創(chuàng)新能力，并通過(guò)變革政府系統(tǒng)的激勵(lì)與責(zé)任機(jī)制、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及行政文化來(lái)完成這一變革過(guò)程。當(dāng)代公共行政遵循結(jié)果平等的原則，即目標(biāo)相同的對(duì)象所獲得的利益也應(yīng)大致相同，政府部門(mén)應(yīng)秉公運(yùn)用法規(guī)，平等對(duì)待所有顧客，這導(dǎo)致政府在滿(mǎn)足公眾需求上缺乏前瞻性和創(chuàng)新性?！肮倭艌F(tuán)體在國(guó)家的庇護(hù)下迅速發(fā)展壯大，具有專(zhuān)業(yè)獨(dú)特性的官僚機(jī)構(gòu)集中關(guān)注權(quán)力在運(yùn)行過(guò)程中，而關(guān)閉了向顧客服務(wù)的渠道。”[8]從政府自身的便捷性出發(fā)，導(dǎo)致管理者癡迷于自身的方便而不是政府系統(tǒng)的效能和服務(wù)的供給，即便提供服務(wù)，也是無(wú)差別的碎片化服務(wù)。整體性治理把重點(diǎn)放在以公眾需求為核心的制度設(shè)計(jì)和變革流程上，將公眾需求作為自己解決的問(wèn)題一部分，積極發(fā)展出一種行動(dòng)策略，整合所有的部門(mén)、人員和資源，以單一的窗口“一站式”為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的信息和服務(wù)，并在系統(tǒng)內(nèi)部展開(kāi)合作，即“以公眾需求為核心,每個(gè)運(yùn)行環(huán)節(jié)相互協(xié)調(diào)、步調(diào)一致，形成一個(gè)整體性的運(yùn)轉(zhuǎn)流程——不是各個(gè)環(huán)節(jié)的簡(jiǎn)單排序,而是圍繞最終目標(biāo)、體現(xiàn)整體效益的運(yùn)行流程?！盵9]以公眾需求為核心，在現(xiàn)代社會(huì)表現(xiàn)為兩個(gè)方面的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)涵。一是公眾最重要和最核心的需求具有相對(duì)的一致性和共同性。比如，享受到高質(zhì)量的教育，較好的生活質(zhì)量（住宅、社區(qū)、清潔的環(huán)境、高效便捷的交通網(wǎng)絡(luò)），高質(zhì)量的藝術(shù)，總體機(jī)會(huì)的平等和可靠的個(gè)人保障（醫(yī)療、工作保障、免遭暴力犯罪），相對(duì)自由和負(fù)責(zé)任的社會(huì)等。二是政府系統(tǒng)引導(dǎo)公眾的需求偏好。在最主要的需求具有一致性和共同性的前提條件下，公眾在特定階段和時(shí)期的具體需求具有變化性和隨機(jī)性，政府系統(tǒng)應(yīng)通過(guò)前瞻性的服務(wù)供給和技術(shù)創(chuàng)新，引導(dǎo)公眾不斷地改進(jìn)和豐富需求。以公眾需求為核心的整體性治理的實(shí)現(xiàn)策略，政府系統(tǒng)可從三個(gè)方面進(jìn)行完善和創(chuàng)新。

第一，發(fā)展和完善現(xiàn)代民意調(diào)查技術(shù)，定位公民需求的聚焦度。

公民聽(tīng)證會(huì)是公民與政府相互交流和互動(dòng)的平臺(tái)，能讓公民將自身的真實(shí)需求通過(guò)面對(duì)面的形式表達(dá)出來(lái)，政府系統(tǒng)就公民的真實(shí)需求進(jìn)行集中匯聚，相對(duì)準(zhǔn)確地確認(rèn)公民需求的范圍、表現(xiàn)和聚焦度。但公民聽(tīng)證會(huì)規(guī)模相對(duì)較小、成本較高，需要一定的時(shí)間集中組織學(xué)習(xí)和討論，公眾才能相對(duì)準(zhǔn)確地表達(dá)出自己的真實(shí)需求。一旦缺乏大量的資料和深入的學(xué)習(xí)討論，公民聽(tīng)證會(huì)收集的需求信息質(zhì)量就會(huì)受到限制。因此，公民意見(jiàn)調(diào)查技術(shù)是一種可操作的手段。從公民群體中隨機(jī)選取一定的樣本，利用電話訪談、郵件問(wèn)訊、資料郵寄和網(wǎng)上表達(dá)等多種途徑，公眾就自身的需求進(jìn)行分散化、廣泛化的表達(dá)，政府即可通過(guò)對(duì)大量需求信息的比對(duì)、挖掘和關(guān)聯(lián)度分析，聚焦公眾的需求度，并通過(guò)定期和不定期的持續(xù)動(dòng)態(tài)跟蹤，修正之前的需求信息，進(jìn)一步判斷公民需求變化趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)靜態(tài)和動(dòng)態(tài)的內(nèi)在結(jié)合。不過(guò)，這一方法同樣在獲取真實(shí)需求上存在局限。因此，公民意見(jiàn)調(diào)查技術(shù)與公眾需求的聯(lián)合反饋機(jī)制需結(jié)合在一起，以構(gòu)建一體化的公眾需求反饋系統(tǒng)既能鼓勵(lì)公民參與決策、政策制定和效能反饋，充分尊重和鼓勵(lì)公眾表達(dá)自己需求的權(quán)利，借助公共輿論進(jìn)行公眾需求的有效聚合，又發(fā)展出可行和科學(xué)的算法，令政府系統(tǒng)能主動(dòng)地預(yù)測(cè)公眾需求，并將提供的服務(wù)和需求相匹配。

第二，發(fā)展和完善信息技術(shù)和在線服務(wù)系統(tǒng)，增強(qiáng)服務(wù)供給的便捷性。

信息技術(shù)和在線服務(wù)系統(tǒng)是整體性治理滿(mǎn)足以公眾需求為核心的基礎(chǔ)保障。信息技術(shù)的出現(xiàn)和普及，為政府以公眾需求為核心，再造組織功能提供了重要支撐。信息技術(shù)能夠突破傳統(tǒng)的政府層級(jí)和部門(mén)單位的地理疆界的限制，在不同的政府單位和業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間，形成一個(gè)信息互連互通的開(kāi)放式渠道聯(lián)通體系，便于公眾隨時(shí)隨地與多個(gè)部門(mén)和機(jī)構(gòu)以及不同層級(jí)的政府保持聯(lián)絡(luò)與獲取信息。政府系統(tǒng)利用信息技術(shù)將多方參與主體連接起來(lái)，使政府運(yùn)作效率、效能和服務(wù)品質(zhì)得到大幅度提升。其中，數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)和云存儲(chǔ)技術(shù)可免除政府多次收集同樣信息的冗余存儲(chǔ)，為公眾節(jié)省大量的時(shí)間和成本。通過(guò)發(fā)展聯(lián)合的知識(shí)和信息策略，增進(jìn)公共服務(wù)中供給主體之間的知識(shí)和信息交換與共享，形成協(xié)同和聯(lián)合的服務(wù)。在線服務(wù)系統(tǒng)使行政業(yè)務(wù)和流程透明化，促進(jìn)政府系統(tǒng)以更加快捷、方便的途徑提供質(zhì)量更高和成本更低的服務(wù)。各級(jí)政府和部門(mén)能夠利用政府內(nèi)部的資源整合，提供民眾單一窗口式的實(shí)時(shí)服務(wù)，民眾在享受政府服務(wù)時(shí)，免除排隊(duì)等候、官僚體系拖延誤事等的弊病?！皠?chuàng)造一個(gè)規(guī)模更大，整體性更強(qiáng)的行政組織的任務(wù)是連接從一個(gè)節(jié)點(diǎn)到另一個(gè)節(jié)點(diǎn)過(guò)程的重新設(shè)計(jì)，剝離不必要的步驟，規(guī)制成本，各種檢查和清單報(bào)表，并強(qiáng)調(diào)發(fā)展一個(gè)更加敏捷靈活的政府”[10]。服務(wù)的便捷性分為前臺(tái)便捷性和后臺(tái)便捷性?xún)蓚€(gè)方面。“前臺(tái)便捷性研究主要關(guān)注的是與公民交互(G2C)和企業(yè)互動(dòng)(G2B)以及與不同層級(jí)和層次政府間的互操作，后臺(tái)的便捷性主要聚焦的是政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)及時(shí)地調(diào)整和重新配置自身的各種要素，以支持環(huán)境的各種不同變化（比如，立法、社會(huì)和技術(shù)變革等情勢(shì))，同時(shí)加強(qiáng)政府和部門(mén)內(nèi)部各要素的溝通、協(xié)同與合作以及內(nèi)部互操作?！盵11]當(dāng)前臺(tái)和后臺(tái)的在線服務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)真正的協(xié)調(diào)和整合，便可以增加公眾服務(wù)的便捷性。

第三，大幅度去中介化組織，增強(qiáng)政府與公眾的直接互動(dòng)性。

新公共管理通過(guò)分散各類(lèi)組織，并加以小型化，來(lái)體現(xiàn)激勵(lì)和競(jìng)爭(zhēng)。結(jié)果是，大量的中介組織和政策中間人發(fā)展起來(lái)，散布于治理過(guò)程的各個(gè)角落，成為阻隔在政府系統(tǒng)與公眾之間的第三方組織和機(jī)構(gòu)。比如，作為新公共管理運(yùn)行的先驅(qū)，“新西蘭將核心公共部門(mén)重新組建為十幾個(gè)在績(jī)效預(yù)算下運(yùn)作的小型部門(mén)，并出售掉82億新元的國(guó)有企業(yè)。還把其他公共產(chǎn)業(yè)改組成國(guó)有企業(yè)，使其像企業(yè)一樣自主經(jīng)營(yíng)。”[12]這些組織和機(jī)構(gòu)的存在，造成了政府與公眾之間的信息不對(duì)稱(chēng)，運(yùn)行成本的提升以及尋租行為的發(fā)生。整體性治理是在反思和批判新公共管理的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展起來(lái)，反思的一個(gè)重要結(jié)果則是大幅度去中介化組織，增加政府與公眾直接互動(dòng)的渠道和機(jī)會(huì)。政府系統(tǒng)向公眾公布明晰的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，密切監(jiān)視服務(wù)效能，對(duì)服務(wù)外包造成的服務(wù)質(zhì)量差的組織進(jìn)行干涉，對(duì)服務(wù)質(zhì)量好的組織給予充分激勵(lì)，并適時(shí)裁減或合并部分人員，減少組織和政策代理人，大幅度擠壓中介組織存在的土壤和空間。同時(shí)，重新確立起政府部門(mén)與公眾的關(guān)系，除個(gè)別的機(jī)構(gòu)外，取消準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)的存在，利用信息系統(tǒng)帶來(lái)的全流程評(píng)估，優(yōu)化組織效能和減少不必要組織的存在。比如，在線服務(wù)系統(tǒng)為增加政府與公眾直接互動(dòng)提供了平臺(tái)支撐。另外，推行一定程度的基層派駐和延伸政府部門(mén)以及建立政府、社會(huì)組織與公眾的服務(wù)協(xié)調(diào)小組，來(lái)增加與公眾直接互動(dòng)的渠道。

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Theoretical Basis and Its Implementation Strategies for Holistic Governance

Xie Wei/Zhang Ruixin

As a new paradigm in the field of public administration,holistic governance has become a realistic demand and giving direction for the development of governments around the world.Deviating from department function reengineering to functional reinvention,from experience-oriented approaches to problem--oriented methods,as well as from considering convenience of government departments to focusing on public demand,all three respectively constitute the foundation of the organization,methodology and value for holistic governance theory.The organizational foundation provides the basic principles for functional reinvention.The methodological foundation provides practical support for holistic governance.The value foundation provides path dependence and giving direction.All three foundations are interconnected,organically constituted,and show a panoramic view jointly for theoretical basis.This paper also puts forward concrete implementation strategies for theoretical basis.

Holistic Governance;Organizational Foundation;Methodology Foundation;Value Foundation;Implementation Strategy

D63

A

1009-3176（2017）06-031-（7）

*本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“電子政府構(gòu)建和運(yùn)行的保障體系研究”（13AZZ016）的階段性成果。

2017-8-11

謝微女（1982-）吉林大學(xué)行政學(xué)院博士研究生碩士張銳昕女（1965-）澳門(mén)理工學(xué)院社會(huì)經(jīng)濟(jì)與公共政策研究所訪問(wèn)教授博士吉林大學(xué)行政學(xué)院電子政務(wù)研究所所長(zhǎng)教授博士生導(dǎo)師北京大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、吉林大學(xué)，中山大學(xué)國(guó)家治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究員

（責(zé)任編輯 方卿）