任理慶

（長治行政學(xué)院，山西 長治 046000）

關(guān)于提升機關(guān)事業(yè)單位效率的思考

任理慶

（長治行政學(xué)院，山西 長治 046000）

機關(guān)事業(yè)單位是社會核心與榜樣組織，長期以來，一些機關(guān)事業(yè)單位存在低效能痼疾，其重要根源包括效率觀不強、管理機制和效率考評機制的不健全。迫切需要通過建立和完善科學(xué)的管理、考評機制，把機關(guān)事業(yè)單位打造成現(xiàn)代高效能先進(jìn)組織。

效率；評價；改革

支撐一個部門正常運行的主要資源包括人力資源、物力資源和財力資源，各資源要素的利用率與其內(nèi)部運行狀況密切相關(guān)。機關(guān)事業(yè)單位大多屬于財政供養(yǎng)部門，有工資和辦公經(jīng)費的基本保障，導(dǎo)致大多數(shù)單位員工效率觀念相對薄弱，對完成一定工作的資源投入量往往不甚計較，投入與產(chǎn)出比的觀念模糊，資源消費模式相對粗放，浪費現(xiàn)象比較明顯，有的甚至還相當(dāng)嚴(yán)重。一些機關(guān)事業(yè)單位在人力資源的管理上存在不少漏洞和缺陷，人浮于事現(xiàn)象屢見不鮮，一些地方人頭財政難題長期得不到解決。在現(xiàn)代高度競爭社會，為了實現(xiàn)社會更高質(zhì)量的發(fā)展，克服機關(guān)事業(yè)單位的低效率問題迫在眉睫。

一、機關(guān)事業(yè)單位存在的低效率問題

多數(shù)機關(guān)事業(yè)屬于“鐵飯碗”或準(zhǔn)“鐵飯碗”單位，基本經(jīng)費有保障，資源投入量與工作完成量之間的聯(lián)系不緊密，存在資源浪費傾向，一些機關(guān)事業(yè)單位長期處于低效率狀態(tài)、有的還相當(dāng)嚴(yán)重。

1.從人力資源上看，人力資源的浪費是機關(guān)事業(yè)單位資源浪費中的重中之重，從清理吃空餉的情況可見機關(guān)事業(yè)單位人力資源浪費情形之一斑，事實上，一些機關(guān)事業(yè)單位仍存在準(zhǔn)吃空餉和半吃空餉的問題，表現(xiàn)在機構(gòu)重疊、崗位設(shè)置過多過細(xì)、出工不出力、有效工作時間不足等，雖然在崗實則與吃空餉并沒太大的區(qū)別，或多或少存在半出工狀態(tài)、因人設(shè)崗、用非所長等情況，一些比較辛苦的崗位在編在崗人員不愿意干，不得不另雇臨時人員；有些單位不謀求激活內(nèi)部閑置、半閑置人員，而是更注重不斷地引進(jìn)新人。

2.從物力資源上看，機關(guān)事業(yè)單位物力資源浪費現(xiàn)象主要表現(xiàn)在物力資源共享度低，管理封閉，與市場隔絕，圍繞物力資源價值的充分發(fā)揮缺失相應(yīng)調(diào)濟(jì)機制。附屬于某個單位的固定資產(chǎn)分配不均，隨著時間的推移和任務(wù)的變化，具體單位對物力資源的需求不斷變化，但物力管理機制僵化，流動難度大，有的富余、有的不足。由于物力資源所有權(quán)與管理權(quán)的僵化，一些固定資產(chǎn)長期淪為沉淀資源，難以發(fā)揮任何作用，有的固定資產(chǎn)長期閑置，有的固定資產(chǎn)利用率很低。特別是近年來一些機關(guān)事業(yè)單位辦公條件追求豪華，造成辦公用房總建筑面積大幅度超過實際需要，近年來雖然嚴(yán)格限制了辦公用房的配置標(biāo)準(zhǔn)，但許多會議室、接待室、庫房等建筑設(shè)施閑置率仍居高不下，且管理僵化、條塊分割，有些資源即使長期處于閑置或半閑置狀態(tài)，也很難進(jìn)入調(diào)劑環(huán)節(jié)，這些固定資產(chǎn)不能發(fā)揮應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)社會效益。還有的囿于傳統(tǒng)思維，擔(dān)心產(chǎn)生麻煩，寧肯閑置，缺乏設(shè)法盤活固定資產(chǎn)、使之發(fā)揮應(yīng)有效益的積極性。

3.從財力資源來看。財力資源的浪費主要表現(xiàn)在合規(guī)性浪費上。由于財政經(jīng)費有限，財政包養(yǎng)單位較多，經(jīng)費的絕大部分用于支付工資和維持水費、電費、電話費等基本支出，保障基本開支后已所剩無幾，能真正能用于核心業(yè)務(wù)的往往只占很小的一部分，推進(jìn)工作的經(jīng)費捉襟見肘，財政經(jīng)費大部用來養(yǎng)人，形成所謂人頭財政現(xiàn)象。此外，經(jīng)費使用上還存在著不講效率的問題，有限的經(jīng)費沒有用在刀刃上，存在經(jīng)費使用中的平攤現(xiàn)象和過多地追求政績等表面性事務(wù)、追求形式、照顧平均利益等使用效率低的問題。

二、機關(guān)事業(yè)單位低效率現(xiàn)象的成因分析

機關(guān)事業(yè)單位的低效率現(xiàn)象，成因是多方面的，其中編制固化、運行管理和考評機制不科學(xué)是其中的重要因素。

1.鐵飯碗觀念根深蒂固，編制固化。除自收自支和部分自收自支的單位外，多數(shù)機關(guān)事業(yè)單位由財政負(fù)責(zé)，特別是工資由政府財政統(tǒng)籌，單位用人的數(shù)量多少一般不關(guān)單位的痛癢，人員的閑置或半閑置情況常有發(fā)生，多用人反而可以方便單位的工作，因此助長了一些單位能多用人則盡管多用人，由此產(chǎn)生了一定的人力資源浪費和事實上的超編現(xiàn)象。事實上，機關(guān)事業(yè)單位員工占有編制的固化性是人力資源浪費的深層因素。人力資源的使用量不是從工作需要出發(fā)，而是從編制出發(fā)，就給一些人提供了鉆編制空子的機會，有的單位編制名額是考慮到將來發(fā)展的需要，當(dāng)下并不需要那么多人，但由于編制有余，就盡可能占滿編制，作為單位負(fù)責(zé)人，由于員工的工資支出均由財政支付，用人多少與用人成本是不必多考慮的，只要考慮工作做的怎么樣就行，這樣就造成單位負(fù)責(zé)人并不在意用人效率問題。隨著形勢的變化、工作任務(wù)和流程的改進(jìn)、技術(shù)手段的進(jìn)步，完成等量工作所需要的人力資源不斷地變化，編制的固化往往跟不上形勢發(fā)展的變化。由于編制固化，也導(dǎo)致崗位的固化、職級與薪酬的固化，合理的兼職很難真正實現(xiàn)，本來有不少人的工作量較少，屬于半閑置態(tài)，可以根據(jù)其業(yè)務(wù)水平，兼職完成一些其它工作，但由于不能增加合理的薪酬，多承擔(dān)工作的積極性不高，形成了人力資源的低效率狀態(tài)。

2.對行政事業(yè)單位的效率考核缺失。現(xiàn)實中對機關(guān)事業(yè)單位的考核往往存在一定的片面性，存在重成績、輕投入和以一蓋全的傾向，這種傾向助長了低效率、低效益、懶政墮政現(xiàn)象，不科學(xué)不完善的考評體系致使勤奮工作與消積怠工在個人收入上區(qū)別甚微，只要不出大的問題和差錯，干不干實際工作、干多干少并不重要，只要能夠應(yīng)付形式上的考核就萬事大吉。

由充滿活力與創(chuàng)新力的組織為細(xì)胞才能構(gòu)成創(chuàng)新社會，才能更好地推進(jìn)社會進(jìn)步。重視效率與效益并對效率與效益進(jìn)行科學(xué)考評是培育創(chuàng)新組織高效率組織的必由之路。樹立高效率的價值觀，營造重視效率的氛圍，從而調(diào)動人的主觀能動性、提升敬業(yè)精神、充分發(fā)揮人的深層潛力。行政事業(yè)單位雖然已有不少考核指標(biāo)，但對效率與效益方面的考核還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，僅有的一些考核多停留在形式上，如有的單位考核，不是看工作人員做了什么實質(zhì)性工作，而是把重點放在簽到情況，查崗情況，造成一些工作人員只是應(yīng)付簽到與檢查，在完成實際工作上并不努力。因此必須進(jìn)一步完善和改進(jìn)對機關(guān)事業(yè)單位的考核，提高考核與評價的全面性與科學(xué)性。

此外，思想觀念與管理水平落后也是造成低效率的重要原因，效率觀念薄弱，有惜私不惜公的思維傾向，什么東西只帶著公有的屬性，就不象私有物品那樣珍惜，就可以相對揮霍一些，這種潛在的思想觀念影響廣泛而深遠(yuǎn)，表現(xiàn)也是多方面的。

三、提升機關(guān)事業(yè)單位工作效率的若干思考

提升機關(guān)事業(yè)單位的工作效率要從管理創(chuàng)新找出路，完善科學(xué)的內(nèi)部管理機制與外部約束機制，強化效率觀，把現(xiàn)代組織效率理念融入機關(guān)事業(yè)單位的深化改革中，從而把機關(guān)事業(yè)單位打造成高品質(zhì)的先進(jìn)組織。

1.構(gòu)建和完善人力資源庫，強化人力資源調(diào)配功能。通暢的人力資源流動渠道是人盡其才、才盡其用的基本條件。高效率組織具有開放性和流動性特征，其中人力資源的開放性要求人力資源能夠在組織中與組織間合理流動。人力資源配置固化是造成低效率的重要因素，人力資源的低效率不僅浪費了資金、浪費了人才、埋沒了人力資源的潛在價值。為此必須進(jìn)一步完善人力資源庫建設(shè)，強化人力資源的調(diào)劑功能。

機關(guān)事業(yè)單位的具體職能與工作量都是一個變量，具體到一個單位而言，一定時期內(nèi)可能需要的人力資源較多，另一段時間可能需要的人力資源較少，機關(guān)事業(yè)單位可以根據(jù)實際工作的需要，把暫不需要的人力資源交由人力資源調(diào)配部門，安排新的工作任務(wù)；也可以根據(jù)工作任務(wù)的需要從人力資源庫調(diào)取新的人力資源，解決人力資源的暫時性短缺。

2.健全人才與用人單位的雙向選擇渠道。雙向選擇能夠取得雙贏效果，一方面用人單位可以更合適的具體崗位人選，另一方面，人才可以更好地找到適合自已的崗位。健全雙向選擇渠道，增強組織要素的流動性，是提升組織活力和效率的重要途徑。

強化人力資源的流動性和雙向選擇性，不僅可以激勵個人，還可以實現(xiàn)人力資源的科學(xué)合理配置。為有源頭活水來，人力資的充分流動，有利于組織重構(gòu)與組織的成長。通過完善人才流動機制，克服一旦進(jìn)入某一單位就難以調(diào)動的弊端，人力資源的流動性差，不利于人才的成長，不利于人才潛能的發(fā)揮。人的素質(zhì)、知識、興趣、愛好都有所不同，何種崗位更合適自身，常常需要有磨合試驗的過程，提供更多重新選擇的機遇，是培育人才所必須的。

完善科學(xué)的用人機制，就是本著人盡其才、才盡其用的用人原則，最大限度地消除人力資源流動的障礙，建立利于人才成長和發(fā)揮潛力的良好環(huán)境，增強待遇與貢獻(xiàn)的關(guān)聯(lián)性，避免拼資歷、靠老本的現(xiàn)象。千方百計地創(chuàng)造條件，為人才提供充分施展的平臺與空間，對于一些稀缺人力資源可以根據(jù)工作需要實行資源共享，如醫(yī)生、教師、科研人員等，可以實行相對靈活的管理機制，陽光化合理兼職。

3.推進(jìn)編制管理科學(xué)化，實行多層次編制和分類編制。編制是控制機關(guān)事業(yè)單位用人數(shù)量的硬杠杠，只有占用編制才有公共財政的工資保障，編制是控制機關(guān)事業(yè)單位用人數(shù)量的紅線，但是長期以來，編制固化，使已占有編制的人穩(wěn)定性強，在行政事業(yè)單位中形成有編和無編二元結(jié)構(gòu)。占編制者即使工作不太努力，成績平平，只要不犯大錯，一般可以保證工資基本待遇；而無編制者即使工作很努力也難以保障工資待遇；事實上存在的對已占編制者無過即可的例行習(xí)慣思維，滋生了培養(yǎng)懶漢的土壤，這是制約機關(guān)事業(yè)單位工作效率提高的重要因素之一。因此，亟需改進(jìn)現(xiàn)有的編制管理制度，探索科學(xué)的編制管理制度，例如彈性化、動態(tài)化的編制管理機制，把編制與實際需求緊密掛鉤，根據(jù)具體單位在一定時期內(nèi)的實際用人需求調(diào)節(jié)編制數(shù)量。

通過優(yōu)化編制管理，進(jìn)一步改變小單位大社會的低效率模式，實現(xiàn)專業(yè)化、共享化、網(wǎng)絡(luò)化，合理配置資源，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，動態(tài)化編制管理制度符合現(xiàn)代組織人力資源科學(xué)配置理論的基本要求。編制可分為現(xiàn)行實際編制和預(yù)期編制上限，現(xiàn)行實際編制是當(dāng)下所需要的人力資源數(shù)量，而預(yù)期編制上限是將來隨著事業(yè)的發(fā)展編制增長的上限，不能把預(yù)期編制上限與實際編制混為一談，防止有些單位利用編制上的漏洞，不考慮是否出于工作需要，把編制上限占滿；動態(tài)化的編制管理能有效解決編制內(nèi)人員顯著不足的燃眉之急。

分類編制管理，即把編制分為相對穩(wěn)定的專業(yè)編制部分和相對靈活的一般性編制部分，專業(yè)編制屬于相對穩(wěn)定的專業(yè)崗位編制和核心管理崗位編制，以保證單位框架與核心力量的穩(wěn)定性；對于非專業(yè)性工作崗位以及技術(shù)含量不高的普通工作崗位，可占用相對靈活的一般性編制；對于一些特殊性的崗位，可以試行兼職編制形式，使一些有益的兼職正?；完柟饣?，當(dāng)然兼職崗的工資待遇標(biāo)準(zhǔn)相對于同檔次的專職崗可以實行一定的折扣率，特別是一些專業(yè)技術(shù)崗實行合理的兼職編制，既能節(jié)約公共資金又能充分發(fā)揮人才的潛能還可以提高個人的合理收入，如專業(yè)技術(shù)人員、律師、教師、醫(yī)生等崗位等，這樣既能滿足不同單位對人才的需求，又能節(jié)約每個單位的支出費用，還有利于個人能力的發(fā)展與經(jīng)驗的積累，是一舉多贏的舉措。此外，對于一些臨時或短期的人力資源需求，可從人力資源庫申請調(diào)用，也可從社會上短期聘用，這樣可以大幅度地縮減固定編制人數(shù)，從而切實減輕財政負(fù)擔(dān)，提高財政資金的利用效率。

4.構(gòu)建多方位的社會化辦公支持服務(wù)體系。辦公支持服務(wù)體系是由專業(yè)化辦公支持業(yè)務(wù)部門構(gòu)成，具有專業(yè)性強，服務(wù)水平與服務(wù)質(zhì)量好的特點，市場化條件下，公辦支持體系資源配置合理、工作效率高，能夠提供高品質(zhì)的辦公支持服務(wù)，社會化辦公支持服務(wù)行業(yè)是現(xiàn)代高端服務(wù)業(yè)，體現(xiàn)了現(xiàn)代社會專業(yè)化、共享化、高效化的理念。建立社會化的辦公支持服務(wù)體系是現(xiàn)代社會專業(yè)分工、協(xié)調(diào)合作的必然要求，有利于行政事業(yè)單位把主要精力集中在自身的主業(yè)上，是保持行政事業(yè)單位高效率工作的必然要求。建立科學(xué)的分工、合作運行機制，不僅使各項工作井然有序，而且可以提高各行各業(yè)的專業(yè)化水平，提高社會總體資源利用效率，有利于推進(jìn)各項事業(yè)的健康發(fā)展。

5.改進(jìn)辦公經(jīng)費管理使用機制。經(jīng)費是完成工作的必要保障，沒有足夠的經(jīng)費則會嚴(yán)重制約工作的順利開展，但也不是經(jīng)費越多工作就做得越好，經(jīng)費與工作成果間的關(guān)系是一個非線性的關(guān)系。以相對較少的經(jīng)費支出取得較大的成績是理想狀態(tài)，也就是資金的利用效率高。因此要樹立少投入多辦事，促進(jìn)工作效率提升的導(dǎo)向，加強經(jīng)費的科學(xué)管理，經(jīng)費的使用不僅要合規(guī)，而且要注重高效益，避免無謂的浪費。長期以來，行政事業(yè)單位的辦公經(jīng)費使用主要是考察的是合規(guī)性，經(jīng)費使用后的效果卻很少有人關(guān)注，這就造成辦公經(jīng)費的使用與工作實績脫鉤，一定程度上制約了機關(guān)事業(yè)單位財力資源的效率提升。

健全監(jiān)督管理機制。財力與物力、人力資源同樣都是社會發(fā)展的動力源泉，應(yīng)當(dāng)珍惜和高效利用。財力資源是發(fā)展的必要基礎(chǔ)，沒有財力的支持，許多事情都寸步難行，我國雖然財力資源總量龐大，但仍遠(yuǎn)不能滿足各方面的需要，因此倡導(dǎo)節(jié)約與高效利用十分有必要，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)帶頭講效率、做節(jié)儉的模范。特別是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，一些地方經(jīng)濟(jì)面臨很大的壓力，轉(zhuǎn)型發(fā)展的財力資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。如近年來，山西省煤炭資源型地區(qū)的經(jīng)濟(jì)衰退嚴(yán)重，一些基層政府甚至保工資也有困難，針對這種情況，改革就更加迫切，通過改革激活沉淀于單位內(nèi)部的各項資源，充分發(fā)揮資源的潛力，為開拓事業(yè)提供更多的財力支持，更好地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，本著節(jié)約高效的理念，創(chuàng)新工作機制，使有限的財力發(fā)揮更高的效能。

6.強化機關(guān)事業(yè)單位之間的協(xié)作共享機制。在通信和交通條件高度發(fā)達(dá)的當(dāng)今社會，協(xié)作共享是降低資源成本、提高工作效益的重要途徑，協(xié)作聯(lián)合可以實現(xiàn)在社會組織間互相利用對方資源的功能，對某些資源不求所有、但求所用，使各種資源要素實現(xiàn)利用最大化和成本最小化。面臨工作環(huán)境的是益復(fù)雜化和工作任務(wù)目標(biāo)的變化，每個單位都不可能預(yù)先備有充足的各類資源，特別面臨一些臨時性任務(wù)，通過單位間的縱向和橫向協(xié)作，往往能事半功倍，況且許多單位在業(yè)務(wù)上存在一定的交集，日常工作離不開相互協(xié)作配合。在現(xiàn)實中仍存在條塊分割、各自為政的現(xiàn)象，一些遲遲得不到解決的難題原本是可以通過單位間的協(xié)作共享途徑有效地解決。

協(xié)作共享是提升工作效率的重要途徑，通過協(xié)作共享能夠盤活各類資產(chǎn)，減少閑置與浪費，實現(xiàn)共羸。協(xié)作共享機制實質(zhì)上相當(dāng)于在一定范圍內(nèi)構(gòu)建行政事單位資源調(diào)節(jié)庫，加強了各類資源的流動性，可以靈活地在各行政事業(yè)單位之間進(jìn)行有效的資源調(diào)節(jié)，充分發(fā)揮資源的功效，打破資源固化，釋放出潛在的能量。充分提高行政事業(yè)單位的資源利用效率，節(jié)約出更多的人力資源、物力資源和財力資源，調(diào)動出更多有生力量投入到實際工作中去，投入到創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中去，促進(jìn)各項事業(yè)的蓬勃發(fā)展。

7.構(gòu)建并完善效率與效益評估與考核體系。效率是衡量組織先進(jìn)性的重要指標(biāo)，效率的高低體現(xiàn)了組織的品質(zhì)，對效率和效益的科學(xué)評價是促進(jìn)組織革新發(fā)展的驅(qū)動力，評價信息的反饋可使組織通過自我調(diào)節(jié)功能不斷優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，使組織品質(zhì)得到不斷提升。機關(guān)事業(yè)單位是構(gòu)成現(xiàn)代社會的核心組織，具有不可替代的表率作用，對社會的引領(lǐng)有舉足輕重的作用，構(gòu)建和完善效率與效益評估考核體系對機關(guān)事業(yè)單位保持先進(jìn)性意義重大。

構(gòu)建科學(xué)的評價體系，首先要明確考評主體、劃分考評的類型、制定科學(xué)的評價流程和方法。由于客觀存在的復(fù)雜性，一些指標(biāo)的定量考核難度較大，需要做模糊評價或半模糊評價，半模糊評價介于模糊評價與定量評價之間。如關(guān)于資金利用效率評價、人力資源利用程度評、設(shè)施設(shè)備利用程度評價、資源的共享程度評價等。因此要構(gòu)建分門別類的評價體系，并且逐步培育專業(yè)化評價機構(gòu)，形成多層次、多方位、多角度的科學(xué)評價體系，使效率與效益評價科學(xué)規(guī)范，能夠客觀地反映實際情況，從而對社會對單位起到積極的導(dǎo)向作用。

同時還要注重把考評機制與激勵獎懲機制相結(jié)合，在法規(guī)制度框架內(nèi)，把考評結(jié)果與個人收入和單位榮譽聯(lián)系在一起，評價考核的作用就會得到強化。

科學(xué)的評價與考核辦法的設(shè)計，要避免片面化、表面化和簡單化傾向，如關(guān)于出勤率的考評就不宜一刀切，有些崗位要求嚴(yán)格的出勤率，特別是一些窗口崗位，有些工作應(yīng)更加注重于其所完成的實質(zhì)性工作量，因此對于不同的崗位考核要具體對待；特別是一些考核指標(biāo)屬于難以定量評價的，如對科學(xué)研究和意識形態(tài)方面工作的考核與評價要遵循其特有的規(guī)律。具體評價指標(biāo)的設(shè)定與評價方法需要深入研究，如一些評定指標(biāo)可細(xì)分為可量化部分與不可量化部分，對不可量化部分再制定模糊評判的科學(xué)方法和標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)工作的質(zhì)量與影響度分別乘以一定的系數(shù)，以得到盡可能客觀的評估結(jié)論?？茖W(xué)的效率與效益評價與考核是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工作，不能急于求成，必然是從探索研究和試點直至成熟的漸進(jìn)過程，通過持續(xù)不斷的探索實踐，才能使效率與效益考評逐步進(jìn)入科學(xué)化、法治化與常態(tài)化軌道。

綜上所述，提高機關(guān)事業(yè)單位的效率意義重大、勢在必行，通過從觀念的提升與管理機制的有效改革，切實提升機關(guān)事業(yè)單位的效率，從而引領(lǐng)高效型和節(jié)約型現(xiàn)代文明社會的建設(shè)。

責(zé)任編輯：郭麗娟

B502

A

1674-1676（2017）03-0026-05

任理慶（1958- ），男，山西沁源人，長治市委黨校長治行政學(xué)院教授，研究方向為電子政務(wù)、社會管理學(xué)和招投標(biāo)理論。