文 郭 祎（成都行政學院，四川成都 610000）

新時期基層干部法治能力提升路徑探討
——以成都、深圳和南京的實踐為例

文 郭 祎（成都行政學院，四川成都 610000）

加快提升基層干部的法治能力對全面推進依法治國和基層法治政府、法治社會建設等方面意義重大。新時期基層干部法治能力提升實踐的具體路徑包括：深刻認識全面推進依法治國的重大意義，通過多種形式強化法治思維，提高依法決策和依法行政的能力水平，通過依法化解基層矛盾和糾紛提高法治能力，構建基層干部法治能力提升的制度體系等。

基層干部 法治思維 法治能力 路徑

基層干部一般是指縣以下機關、企事業(yè)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、基層組織等機構中，直接與人民群眾密切接觸、密切聯(lián)系，從事基層基礎性工作的黨政干部?？傮w而言，基層干部在推進依法治國中的地位和角色十分特殊，同時也非常重要。他們既具有一般干部的普遍特點，又顯現(xiàn)出“特殊性”，比如與人民群眾接觸更頻繁更緊密，比如工作內容更瑣碎更細微等。提高基層干部的法治能力對于夯實全面依法治國基礎，引領廣大人民群眾遵法守法依法辦事以及推動基層治理法治化等具有十分重要的現(xiàn)實意義和長遠影響。

一、前提條件：深刻認識全面依法治國的重大意義

習近平總書記在紀念現(xiàn)行憲法頒布實施30周年大會上的講話中強調，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式，要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家。［1］毋庸置疑，法治是國家、政府、社會全面邁向現(xiàn)代化的標志和保障，也是中華民族實現(xiàn)“兩個一百年”偉大目標的重要體現(xiàn)和根本保障。

法治思維與法治能力密不可分，提高法治能力的前提就是要有法治思維和法治觀念，基層干部必須首先充分認識和搞清楚為什么要法治、法治的意義和重要作用以及對于當前中國的迫切性等基礎性問題。習近平總書記強調，部署全面推進依法治國，是我們黨在治國理政上的自我完善、自我提高，不是在別人壓力下做的。［2］從中國共產黨長期執(zhí)政的角度理解全面依法治國，不僅僅有助于克服認識上的表面化，且能夠強化和激發(fā)全體黨員干部推進依法治國的自覺性、主動性和積極性。中國共產黨第十八屆四中全會專門研究部署新形勢下的全面依法治國問題，本身也表明了黨在法治建設層面的自覺性和堅定性。與此同時，黨的十八屆四中全會特別突出強調兩個方面：一方面強調黨領導人民群眾制定憲法法律，也要帶頭遵守憲法法律，中國特色社會主義法治建設必須弘揚憲法精神，黨只有在憲法法律范圍內活動，才能不斷強化執(zhí)政公信力，鞏固和擴大堅實的執(zhí)政基礎；另一方面強調黨內法規(guī)是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，黨內法規(guī)體系與國家法律規(guī)范體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系和法治保障體系一起構成了中國特色社會主義法治體系。但是也規(guī)定，黨內法規(guī)嚴于國家法律，黨紀挺在憲法法律前面，對黨員干部提出了更高要求。廣大基層干部只有完全搞清楚了以上這些內容和意義，才能從內心深處增強對全面依法治國的高度認同感和現(xiàn)實緊迫感，自覺強化法治思維，通過學習和培訓不斷提高法治觀念，在推進實施“四個全面”的偉大實踐中不斷提高法治能力，依法解決基層社會的矛盾和問題。

二、重要基礎：通過多種途徑和形式強化法治思維

不容否認，近年來通過一系列持續(xù)不斷的法制宣傳教育，基層干部的法治能力得到了一定程度上的提升，在依法行政、依法辦事和建設基層法治政府、促進社會公平正義等方面取得了一定成就，但同時，我們必須十分清醒地看到，基層干部的法治思維和法治能力與黨中央要求、廣大人民群眾的期待以及我國經濟社會發(fā)展新形勢還不相適應、不相協(xié)調，甚至在一些情況下阻礙了當?shù)亟洕鐣慕】悼茖W發(fā)展。比如在本課題組組織完成的調查問卷中，對“你讀過《國務院關于加強法治政府建設的意見》嗎”？回答“認真讀過”的占總人數(shù)的11%，“大致讀過”的占比為56%?！奥爠e人講過”的占比為15%。“沒有讀過”的占比為17%。這一問題反映出基層公務員主動認真學習國家法律文件的比例不大，僅占11%，被動學習者占71%（“大致讀過”和“聽別人講過”）。還有，“您認為在工作中首先考慮的是”要符合“法律規(guī)定”的占總人數(shù)的24.2%；要符合“群眾的利益”占比為21.6%；要符合“領導的意圖”占比為50.4%；要有“個人的權重”占3.8%。再者，問“當其法律規(guī)定與領導指令相沖突時，你執(zhí)行的是？”回答為“法律規(guī)定”的占總人數(shù)58.1%，“領導指令”的占比為11.3%，而“折衷規(guī)避”占比為30.6%。可見基層公務員在實際工作中，首先考慮依法律規(guī)范行政和考慮群眾利益的不足50%；而注重領導意圖（折衷規(guī)避）的占比率相對較大。

以上的問卷調查統(tǒng)計結果所折射的問題不容忽視，提示我們新形勢下強化基層干部的法治思維任重道遠。強化基層干部的法治思維是一項復雜的系統(tǒng)工作，全國各地也正在逐步探索一條行之有效的切實路徑。在普法宣傳與法治培訓層面，比如深圳市整合網(wǎng)絡教育資源，設立“深圳干部在線學習平臺”，開設20多門法律課程，分別組織全市公務員參加《行政強制法》、《憲法》及法治思維能力提升專題學習和測試。［3］再比如近年來，成都市以“人人講法·共建和諧”為主題，以“依法辦事好干部大教育、文明守法好市民大討論、法治文化暖民心大行動、送法惠民進萬家大走訪”為主要內容，大力開展了“法治大講堂”活動。在成都市法律服務中心、20個區(qū)（市）縣和315個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），分別建立規(guī)范化的法治講堂，在全市3000多個村（社區(qū)）辦公場所，建立法治大講堂村（社區(qū)）講堂，為長期開展法治大講堂工作提供固定的場所。僅僅2013-2014年，“法治大講堂·公務員學法專場”和各級黨委常委會、政府常務會會前法治專題學習就舉辦了1300余場，公職人員學法守法培訓3500余次，培訓15萬人次。［4］而在法治思維的基層應用層面，比如南京市建鄴區(qū)雙閘街道堅持強化問題導向，抓住當前街道工作中的重大、關鍵、熱點問題，開展研討式、案例式、現(xiàn)場式培訓，理論聯(lián)系實際，強化能力訓練，使廣大黨員干部能夠自覺運用法治思維和方式化解矛盾糾紛，維護社會穩(wěn)定，破解發(fā)展難題和推進科學發(fā)展。另外，針對社區(qū)工作行政化色彩濃厚、社區(qū)工作人員壓力過大等問題，南京市政府出臺推動 “政社互動”工作的實施意見，明確社區(qū)依法履職事項和協(xié)助政府工作事項，出臺減輕社區(qū)負擔相關規(guī)定。深入開展社區(qū)（村）“四民主、兩公開”工作，創(chuàng)新和諧平安社區(qū)、村級民監(jiān)會等各種形式民主管理載體，［5］社區(qū)治理和服務創(chuàng)新工作做法效果顯著?？傮w而言，深圳市、成都市和南京市的探索具有一定的代表性，基層干部的法治思維強化必須走理論教育和基層應用相結合、自覺學習和考核評價相結合的實踐道路。脫離基層實踐的法制宣傳，或是沒有考核評價機制作為督促動力的學法用法要求都將是蒼白的?；鶎痈刹糠ㄖ闻嘤栆o密結合推動基層治理法治化、社區(qū)治理現(xiàn)代化等議題，在社區(qū)居（村）民規(guī)則意識、制度思維和參與能力等提高的同時強化基層干部的法治思維，兩者之間形成良性互動，夯實法治的基層基礎。

三、關鍵環(huán)節(jié)：提高依法決策與依法行政能力水平

法治的根本目的是保護人民群眾的合法權益，而保護的途徑和要求就是各級干部要牢記“法定職責必須為、法無授權不可為”，在決策中嚴格遵循法定程序，廣泛發(fā)揚民主，進行充分協(xié)商，最大程度上避免決策失誤帶來的種種惡果。且整個過程要強化對權力的監(jiān)督，從制度層面杜絕 “三拍”（決策拍腦袋、執(zhí)行拍胸脯、出事拍屁股）干部出現(xiàn)，為基層群眾利益的維護提供最可靠的法治保障。

毋庸置疑，依法治國、依法執(zhí)政、依法行政的共同推進是全面依法治國的基本內容和重要要求。從很大程度上而言，基層干部的法治能力主要體現(xiàn)為是否做到了依法決策、依法行政或依法執(zhí)法，這又在很大程度上影響著國家整體法治的形象和能力，也在很大程度上彰顯著中國共產黨依法執(zhí)政的決心、能力和面貌。比如從基層執(zhí)法角度看，現(xiàn)階段，我國基層執(zhí)法主要存在如下六個方面問題：一是執(zhí)法主體不明確，相互推諉扯皮現(xiàn)象普遍存在；二是執(zhí)法亂作為，侵害群眾利益現(xiàn)象時有發(fā)生；三是執(zhí)法低效能，存在執(zhí)法的表面化現(xiàn)象；四是執(zhí)法選擇性或選擇性執(zhí)法，導致執(zhí)法不公正現(xiàn)象；五是執(zhí)法不配套，容易造成執(zhí)法資源的浪費；六是執(zhí)法的權責脫節(jié)，導致執(zhí)法的隨意化、任意化現(xiàn)象。六個問題的背后有一個基本的事實就是基層執(zhí)法力量薄弱與執(zhí)法任務艱巨始終并存，基層矛盾復雜與執(zhí)法方式簡單始終并存，解決的主渠道仍然需要夯實基層執(zhí)法力量，強化法治培訓，大大推進基層執(zhí)法的規(guī)范化和程序化。再比如基層推進依法行政凸顯的問題，四川省M市（地市級）政府在依法行政方面存在的突出問題是：依法行政工作在基層開展起來有困難，群眾對工作理解不到位，主要體現(xiàn)為干部依法行政的做法群眾不理解，局部地方還有干群關系不和諧的例子，重點項目的拆遷工作中，群眾不支持。調研中發(fā)現(xiàn)，基層干群關系較為對立，尤其是村支書和村民之間的關系，甚至有村支書指斥“所有的群眾都是刁民，都應該立即抓起來”，群眾則表示“村干部是自己選舉出來的，他們很信任村干部，少數(shù)村民確實存在刁難情形”。［6］表面上看，基層干部與群眾各執(zhí)一詞，好像都有道理，但必須看到，社會轉型期出現(xiàn)的干群沖突現(xiàn)象從根本上暴露了基層干部依法行政能力的嚴重不足或極其不適應?！吧贁?shù)村民的刁難現(xiàn)象”不僅應當理解，而且應當結合黨中央提出的“社會主義協(xié)商民主”要求積極自覺并切實探索實踐路徑，以更好地滿足人民群眾對于美好生活的向往愿望。

四、實踐鍛煉：依法化解基層矛盾糾紛來提高法治能力

毫無疑問，新時期全面推進依法治國的基礎在于基層，關鍵也在于基層，難點同樣也在基層。法治的偉力在于人民群眾的內心擁護和真實信仰?；鶎由鐣軉栴}若不能一一得到及時有效化解或不能以法治的方式徹底化解，群眾的合法權益就難以得到切實保障，群眾對法治的信仰也將受到嚴重不良影響，全面依法治國就將失去最為廣泛的群眾基礎和社會支持。

“實踐出真知”，基層干部的法治能力亟需在具體實踐的鍛煉中逐步提升，通過一個個具體矛盾問題的法治化解得以體現(xiàn)。特別是在應對人民群眾各種訴求和處理各種突發(fā)事件時，既要注意運用經濟、政策、行政等手段，更要注重運用法治手段，確保解決辦法和處理結果經得起實踐檢驗，從而更好地維護社會和諧穩(wěn)定。［7］經過在成都市的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)實地調研發(fā)現(xiàn)，一方面，部分基層干部缺乏必要的法律知識，在遇到問題時不能習慣性形成法治思維，不會第一時間考慮到能不能引導訴求群體通過司法手段維護權益、解決問題，特別是在面臨多種問題或棘手問題時，不能首先研判處理方式是否符合法律規(guī)定、法治精神，不能正確靈活運用法治方式、依法依規(guī)處理矛盾問題，不懂法、不知法、有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究等現(xiàn)象普遍存在。另一方面，出于應對上級考核、維穩(wěn)責任等壓力，不得已“花錢買平安”，久而久之形成難以挽回的負面效應，為基層矛盾糾紛的預防化解埋下隱患，且嚴重損害了法治的權威和尊嚴。再有甚者，極少數(shù)干部存在不作為或者亂作為現(xiàn)象，以權謀私、權錢交易，在群眾中造成極為惡劣的影響。這些因素導致群眾對基層政府產生嚴重的不信任甚至抵觸對抗情緒，無形中加大了基層矛盾法治化解的難度。

五、制度保證：構建基層干部法治能力提升制度體系

黨的十八大以來，基層法治政府建設正以前所未有的速度加快推進。但基層干部的法治能力總體上與全面推進依法治國進程新形勢和基層群眾期待新要求還有一定的差距，迫切需要加快構建基層干部法治能力提升的制度體系，以保證基層干部的法治能力穩(wěn)步提升。

首先是要健全基層干部學法用法考核評價機制。眾所周知，中國的事情，關鍵在黨，關鍵在領導干部；關鍵在人，關鍵在人的高素質。習近平總書記強調，如果領導干部都不遵守法律，怎么叫群眾遵守法律？他還指出，各級組織部門要把能不能依法辦事、遵守法律作為考察識別干部的重要條件。五年來，深圳市委、市政府高度重視法制宣傳教育在法治建設中的先導性、基礎性作用，把法制宣傳教育納入全市經濟社會發(fā)展的總體規(guī)劃。尤其是2012年以來，法制宣傳被列入“法治政府和普法教育”指標，35個市政府工作部門和6個區(qū)政府、4個新區(qū)管委會被列入考核范圍，形成市、區(qū)、街道、社區(qū)四級普法網(wǎng)絡，使普法由軟任務變成硬指標。［8］成都市和南京市也是如此，都以制度的形式確立領導干部學法用法的考核機制，但仍需要進一步健全學法用法的評價機制、督促機制、落實機制，真正以制度的形式對領導干部的學法用法積極性得到促進和提高，使領導干部在行使公權力的過程中時刻繃緊“法治”這根弦。

其次是健全社區(qū)黨員干部法治能力的提升機制?；鶎狱h員干部，尤其是城鄉(xiāng)社區(qū)工作的黨員干部是基層法治建設的“關鍵少數(shù)”，必須緊緊抓住這個“關鍵少數(shù)”，必須加快健全社區(qū)黨員干部的法治能力提升機制。一方面要形成常規(guī)性的社區(qū)黨員干部學法制度安排，另一方面要通過活動評選的制度化安排營造城鄉(xiāng)社區(qū)的良好法治氛圍，進而促進基層黨員干部法治能力的提升。比如2015年6月，成都市舉辦了首屆社區(qū)法治論壇，評選出26個“法治示范社區(qū)”。建議在已有的實踐基礎上，國家民政部、司法部等部門聯(lián)合協(xié)同，抓緊完善我國“法治社區(qū)”和“社區(qū)法治之星”評選規(guī)則，設立專項資金獎勵并形成我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化的招牌動作，以進一步發(fā)掘和用好社區(qū)法治人才資源，最大程度激勵社區(qū)治理法治化中各方主體的積極性主動性創(chuàng)造性，進而通過輿論宣傳報道和社區(qū)居民積極參與等相結合方式，營造干部帶頭、全民參與、多方盡力、人人共享的社區(qū)法治氛圍。

再次是健全基層社會協(xié)商的有序推進機制。2015年7月，中央頒布的《關于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》中指出，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商是基層群眾自治的生動實踐，是社會主義協(xié)商民主建設的重要組成部分和有效實現(xiàn)形式。為了充分保障群眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，促進群眾依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，需要加快健全高效的現(xiàn)代社區(qū)協(xié)商議事機制。值得注意的是，中央特別要求應當建立協(xié)商成果采納、落實和反饋機制，對協(xié)商過程中持不同意見的群眾，協(xié)商組織者要及時做好解釋說明工作，這無疑是對協(xié)商民主要義的準確把握和現(xiàn)實提醒。我們建議在成都崇州市《關于建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會協(xié)商會議的意見》、《杭州市社區(qū)協(xié)商民主議事會制度》和成都錦江區(qū)《蓮新街道協(xié)商議事共同治理辦法(試行)》等有效做法的實踐基礎上，全國出臺統(tǒng)一的《基層協(xié)商議事規(guī)則》或《城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商發(fā)展實施意見》，對基層協(xié)商主體、程序、評價等進行統(tǒng)一的制度化規(guī)范，尤其是對基層干部在社會協(xié)商中的法治角色、法治能力等提出具體要求，切實提高基層協(xié)商議事水平，為基層治理法治化提供制度保障。

第四是健全基層領導干部施政行為公開制度?！笆┱袨楣_制度”是權力的“防腐劑”，其重點是優(yōu)化施政行為公開的體制與機制，進一步明確施政行為公開的范圍和內容，不斷創(chuàng)新施政行為公開的方式與方法，明確規(guī)范施政行為公開的流程與程序以及推進施政行為公開的評估與完善。

最后是加快健全基層治理法治化的保障機制。良好的法治環(huán)境和法治氛圍是基層干部依法辦事的重要保障，也是全面推進基層治理法治化的重要體現(xiàn)。以城鄉(xiāng)社區(qū)治理為例，社區(qū)干部處在群眾自治和上級命令之間，其溝通橋梁作用的發(fā)揮往往遭遇諸多困境：一方面是尊重群眾自主意愿，推動實現(xiàn)群眾的自我服務、自我管理、自我教育、自我監(jiān)督；另一方面又要按時保質完成上級黨委政府交辦的一系列常規(guī)任務和大量不確定的臨時任務。法治思維和法治能力在這樣的“困境”中顯得不合時宜，城鄉(xiāng)社區(qū)“去行政化”一直也是理論界探討的焦點問題。所以，健全基層治理法治化的保障機制，營造基層干部依法行政、依法辦事的制度環(huán)境顯得重要而迫切。比如成都市委組織部、市民政局出臺 《關于減輕城鄉(xiāng)社區(qū)負擔的十條措施》（2015）(以下簡稱“社區(qū)減負十條”)明確，未列入依法自治和依法協(xié)助目錄清單的事項，尤其是社區(qū)承擔的招商引資、協(xié)稅護稅、經濟創(chuàng)收等任務，以及社區(qū)作為責任主體的執(zhí)法、拆遷拆違、環(huán)境整治、城市管理和屬于專業(yè)技術性質、應由具有相應能力和資質的組織辦理的事項，列入負面清單，原則上一律取消。在前期調研中梳理的村（社區(qū)）的537條服務事項，經過反復梳理和界定，最后形成市級層面四項清單，即基層群眾自治組織依法自治事項清單、基層群眾自治組織依法協(xié)助政府工作主要事項清單、可購買服務事項清單、村（社區(qū)）工作負面事項清單。實行準入制度后，村（社區(qū)）依法協(xié)助政府主要事項56條；城鎮(zhèn)社區(qū)自治組織依法自治事項12條；村和涉農社區(qū)自治組織依法自治事項13條，依法開展自治工作和協(xié)助政府事項為69條。“減負十條”全面落實后，新增村（社區(qū)）協(xié)助事項須由市級相關部門向市城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作領導小組辦公室出具法律依據(jù)依法調整備案，嚴格實行事項準入制。［9］“社區(qū)減負十條”的現(xiàn)實意義是顯而易見的，同時對于進一步厘清基層政府與群眾自治權責方面的理論價值也是不可小覷的。社區(qū)減負的目的在于減少基層政府公權力對城鄉(xiāng)社區(qū)自治的不當干預，使自治的歸群眾，公共服務的歸政府。法治為黨的領導、政府負責、社會協(xié)同和群眾參與等提供了可靠保障，社會治理中的相關各方各在其位、各謀其政、各盡其職，共同推動基層治理的法治化和現(xiàn)代化。

［1］習近平談治國理政 ［M］.北京：外文出版社，2014.138.

［2］中共中央文獻研究室編.習近平總書記重要講話文章選編［M］.北京：中央文獻出版社、黨建讀物出版社，2016.207.

［3］深圳新任局級干部需考法 考試不及格必須參加補考［N］.深圳晚報，2015-08-31.

［4］法治大講堂譜寫法治成都建設新篇章［N］.成都日報，2014-12-04.

［5］南京：實施依法治市戰(zhàn)略推進法治建設工程［N］.新華日報，2014-10-24.

［6］李新.四川法治政府建設藍皮書（2015）［M］.北京：法律出版社，2015.220.

［7］吳漢民.提高運用法治思維和法治方式能力［N］.人民日報，2013-12-24.

［8］讓法治成為深圳城市特質［N］.深圳特區(qū)報，2015-09-16.

［9］成都出臺十條措施為城鄉(xiāng)社區(qū)工作減輕負擔［N］.華西都市報，2015-10-05.

責任編輯：慶 玲

D262.3 文獻標志碼：A

1008-6323（2017）04-0042-05

郭祎，成都行政學院馬克思主義理論教研部副主任、副教授。

2017-06-26

國家哲學社會科學基金項目（項目編號：14XFX006）。