李 杰

(天津市寶坻區(qū)人民檢察院，天津 301800)

【法學(xué)縱橫】

我國(guó)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源立法保護(hù)之完善

李 杰

(天津市寶坻區(qū)人民檢察院，天津 301800)

優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源是重要的自然資源，如果能夠合理開(kāi)發(fā)利用，將會(huì)轉(zhuǎn)化為一個(gè)國(guó)家巨大的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》修訂在即，文章以完善我國(guó)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的立法保護(hù)為目的，深入分析我國(guó)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中存在的諸多問(wèn)題以及當(dāng)前立法不足，并且借鑒國(guó)外優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源法律保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)，提出完善優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源立法保護(hù)的建議。

礦產(chǎn)資源法；優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源；立法保護(hù)

一、引言

礦產(chǎn)資源作為重要的自然資源，是人類(lèi)社會(huì)賴(lài)以生存和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，它是一個(gè)國(guó)家工農(nóng)業(yè)的血液和糧食，是國(guó)家寶貴的財(cái)富。而礦產(chǎn)資源屬于非可再生資源，其儲(chǔ)量是有限的，一旦供應(yīng)中斷，將會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和國(guó)家安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。雖然目前世界已知的礦產(chǎn)有1600多種，但是僅有80多種能被廣泛利用，因而實(shí)現(xiàn)對(duì)礦產(chǎn)資源的合理有效和可持續(xù)利用，關(guān)系到國(guó)家和人類(lèi)的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前在我國(guó)，要發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和建設(shè)社會(huì)主義強(qiáng)國(guó)，完成“十八大”提出的實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的目標(biāo)，必須重視礦產(chǎn)資源這一物質(zhì)保障的合理開(kāi)發(fā)和有效保護(hù)，因此，有必要不斷制定和完善相關(guān)法律，而《礦產(chǎn)資源法》的修訂就顯得極為重要。

我國(guó)現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》頒布實(shí)施于1986年，1996年進(jìn)行了修改，對(duì)我國(guó)礦產(chǎn)資源管理與礦業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立等重大體制變革，改革越深入，對(duì)能源需求不斷擴(kuò)大，礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略地位越來(lái)越重要。而《礦產(chǎn)資源法》中的一部分內(nèi)容帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩，不利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有些內(nèi)容規(guī)定過(guò)于原則，實(shí)踐中無(wú)法真正起到約束和規(guī)范作用，有些方面的立法空白無(wú)法調(diào)整礦產(chǎn)資源的管理出現(xiàn)的許多新情況、新問(wèn)題，修改礦產(chǎn)資源法十分必要。

二、我國(guó)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源及其開(kāi)發(fā)利用中的問(wèn)題

(一)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的界定

對(duì)于優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源，學(xué)術(shù)界目前并沒(méi)有統(tǒng)一的界定，通常，優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源是指在一國(guó)或地區(qū)主權(quán)范圍內(nèi)，具備較大儲(chǔ)量和較高品質(zhì)的資源稟賦優(yōu)質(zhì)、產(chǎn)量和出口量占世界總產(chǎn)量和貿(mào)易量的較大比重、國(guó)際市場(chǎng)對(duì)其存在較高依存度的具有戰(zhàn)略意義的礦產(chǎn)資源。[1]不同于戰(zhàn)略礦產(chǎn)和急缺礦產(chǎn)，對(duì)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的界定主要是從經(jīng)濟(jì)利益角度進(jìn)行，并且更多的是從一國(guó)的資源稟賦比較優(yōu)勢(shì)以及該礦產(chǎn)在國(guó)際貿(mào)易中所處的地位角度上著眼。按照上述定義,可以看出界定優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源有以下三個(gè)參考標(biāo)準(zhǔn)，一是資源豐富、儲(chǔ)量巨大；二是品質(zhì)高、質(zhì)量?jī)?yōu)；三是產(chǎn)量較大，在世界出口貿(mào)易中占據(jù)重要地位。如果按照上述標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)的優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源包括鎢、鈦、銻、鉬、稀土、錫等有色金屬，菱鎂礦、芒硝、石膏、石墨、硫、重晶石等非金屬，以及煤等。[2]但是像煤這種豐富的礦產(chǎn)資源，我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)入大量進(jìn)口的階段，因此，今天已很難將其再作為我國(guó)的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源。

(二)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源合理開(kāi)發(fā)利用的重要性

一般來(lái)說(shuō)，一國(guó)擁有的優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源在該國(guó)的礦產(chǎn)資源出口量中具有相當(dāng)?shù)姆蓊~，這就意味著，某一優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)有且對(duì)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)的國(guó)際價(jià)格走向具有顯著的導(dǎo)向作用，能夠通過(guò)控制該種礦產(chǎn)的產(chǎn)量和出口量達(dá)到影響國(guó)際市場(chǎng)的目的，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)一定的政治、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。而事實(shí)也證明，國(guó)際上沒(méi)有一個(gè)國(guó)家在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中對(duì)礦產(chǎn)資源的需求是完全自給自足的，都不同程度的需要進(jìn)口別國(guó)的優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源。[3]雖然我國(guó)礦產(chǎn)資源豐富，但是根據(jù)國(guó)土資源部于2011年的報(bào)告，我國(guó)油氣、鐵、銅、鉛、鋅等對(duì)外依存度接近50%或超過(guò)50%，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進(jìn)，資源需求還會(huì)剛性地增長(zhǎng)。因此，如果我國(guó)的的優(yōu)質(zhì)礦產(chǎn)資源能夠得到合理保護(hù)和利用，它們將發(fā)揮重大戰(zhàn)略意義。首先，它可以轉(zhuǎn)化為我國(guó)巨大的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)我國(guó)的綜合國(guó)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。其次，優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源關(guān)系到我國(guó)的科技發(fā)展水平，以鎢、錫、銻、鉬和稀土為例，這些礦產(chǎn)資源被廣泛應(yīng)用于航空航天、電子設(shè)備制造等領(lǐng)域，屬于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的高端產(chǎn)業(yè)層級(jí)，對(duì)國(guó)家的科技和經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有關(guān)鍵的作用。[4]第三，我國(guó)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源地區(qū)分布不均，對(duì)資源主產(chǎn)區(qū)的開(kāi)發(fā)勢(shì)必涉及到利益分配的問(wèn)題，因此對(duì)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中巨額利潤(rùn)的分配關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定和團(tuán)結(jié)。第四，由于優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源賦存條件的特殊性，在其開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，礦山企業(yè)為追求經(jīng)濟(jì)利益，不顧及環(huán)境承載力，環(huán)境污染、生態(tài)破壞現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，保障優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用的科學(xué)性和合理性對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)至關(guān)重要。

(三)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題

一直以來(lái)，我國(guó)的優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源在開(kāi)發(fā)和利用方面，并沒(méi)有真正的實(shí)現(xiàn)其重要性，相反卻存在許多問(wèn)題。雖然經(jīng)過(guò)20多年的治理整治，我國(guó)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源合理開(kāi)發(fā)利用取得了一定成就。2011年11月，中國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)會(huì)長(zhǎng)、國(guó)土資源部部長(zhǎng)、國(guó)家土地總督察徐紹史在中國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)第五次會(huì)員代表大會(huì)上說(shuō)，“十一五”期間，全國(guó)查處違法違規(guī)案件15萬(wàn)起，關(guān)停非法開(kāi)采、破壞環(huán)境或不具備安全生產(chǎn)條件礦山6萬(wàn)多家，違法違規(guī)案件下降37%，這些數(shù)據(jù)表明我國(guó)礦業(yè)發(fā)展總體有向好的勢(shì)頭，但是我們?nèi)砸吹轿覈?guó)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用中的問(wèn)題。例如，供需矛盾在加劇，我國(guó)油氣、鐵、銅等對(duì)外依存度已接近50%甚至超過(guò)50%，我國(guó)礦產(chǎn)品進(jìn)出口已經(jīng)占到進(jìn)出口總額的近35%。與此同時(shí)，粗放浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，我國(guó)資源總回收率和綜合利用率僅為30%到35%。違法違規(guī)勘查、開(kāi)采礦產(chǎn)資源反彈壓力還比較大，采礦的環(huán)境問(wèn)題仍然比較突出，礦山和地方利益糾紛時(shí)有發(fā)生。具體來(lái)講，在整個(gè)開(kāi)發(fā)利用中存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

1.優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源尚未獲得應(yīng)有的重視，缺乏開(kāi)發(fā)利用統(tǒng)一規(guī)劃。優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的特殊戰(zhàn)略意義意味著對(duì)其開(kāi)發(fā)和利用必須要符合國(guó)家利益，各級(jí)政府在出讓本地區(qū)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的礦業(yè)權(quán)時(shí)必須進(jìn)行充分調(diào)研和論證，依據(jù)法律規(guī)定作出決定。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，并沒(méi)有一個(gè)完備的立法體系來(lái)明確優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的特殊戰(zhàn)略地位，規(guī)范我國(guó)的優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源和礦業(yè)秩序。另一方面，優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用缺乏全局性的統(tǒng)籌規(guī)劃，各地方各行其是，地方保護(hù)主義盛行，個(gè)別地區(qū)在利益驅(qū)動(dòng)下?tīng)?zhēng)奪資源，超量開(kāi)采和濫采現(xiàn)象嚴(yán)重，這些導(dǎo)致了優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源在國(guó)際上的優(yōu)勢(shì)地位受到削弱，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力下降。

2.行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)低，優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)發(fā)秩序混亂。由于優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用不同于一般的礦產(chǎn)資源，因此對(duì)勘探開(kāi)發(fā)的礦山企業(yè)必須實(shí)行更為嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度?！兜V產(chǎn)資源法》第十五條規(guī)定，設(shè)立礦山企業(yè)，必須符合國(guó)家規(guī)定的資質(zhì)，但是這一規(guī)定過(guò)于原則，并未區(qū)分優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源和一般礦產(chǎn)資源在勘探開(kāi)發(fā)利用制度上的區(qū)別，使得大量資質(zhì)條件較差或一般的礦山企業(yè)較容易就獲得了優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的探礦權(quán)和采礦權(quán)，加劇了優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)發(fā)秩序的混亂。

3.優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源過(guò)度開(kāi)采和出口，儲(chǔ)量消耗過(guò)快。根據(jù)對(duì)有關(guān)數(shù)據(jù)的分析，近幾年來(lái)，我國(guó)礦產(chǎn)資源勘探新增的儲(chǔ)量落后于開(kāi)采消耗的產(chǎn)量，開(kāi)采增長(zhǎng)趕不上消費(fèi)增長(zhǎng)。[5]對(duì)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源而言，形勢(shì)更為嚴(yán)峻，由于過(guò)量開(kāi)采造成儲(chǔ)量下降的現(xiàn)象非常突出，出現(xiàn)了優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源超負(fù)荷“運(yùn)轉(zhuǎn)”。即使我國(guó)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)儲(chǔ)量比較豐富，但長(zhǎng)期處于超負(fù)荷狀態(tài)，資源基礎(chǔ)將難堪重負(fù)。以稀土為例，在2009年，我國(guó)以世界36%的儲(chǔ)量生產(chǎn)了全球97%的稀土，雖然獲取全球的經(jīng)濟(jì)利益，但是這是以犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為代價(jià)的。[6]長(zhǎng)此以往，必將受制于人。

4.價(jià)格與珍貴稀缺資源背離，多年來(lái)嚴(yán)重低估。隨著我國(guó)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的國(guó)際需求逐年遞增，大量的礦山企業(yè)盲目壓低價(jià)格，進(jìn)行惡性競(jìng)爭(zhēng)。20世紀(jì)90年代以來(lái)，稀土氧化物的國(guó)際價(jià)格連續(xù)走低，寶貴的稀土資源的價(jià)格被形容為“賣(mài)不出白菜價(jià)”。與之形成鮮明對(duì)比的是，十幾年間，黃金和白銀的價(jià)格呈4倍增長(zhǎng)。直到2010年，在我國(guó)采取更為堅(jiān)決的控制措施之后稀土的價(jià)格才出現(xiàn)大幅上揚(yáng)的情況。[7]但是，優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源整體的價(jià)值仍未得到真正體現(xiàn)，國(guó)際國(guó)內(nèi)的供求關(guān)系也未能得到真正反映。而這種對(duì)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的價(jià)格低估的結(jié)果是企業(yè)的外部成本由社會(huì)承擔(dān)。

5.優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用技術(shù)水平不高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。我國(guó)許多種類(lèi)的礦產(chǎn)資源，盡管儲(chǔ)量豐富，被廣泛應(yīng)用并且被大量出口到國(guó)外，但是由于目前我國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用技術(shù)水平不高，長(zhǎng)期以來(lái)出口都以初級(jí)加工產(chǎn)品為主，產(chǎn)品的附加值低，造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，嚴(yán)重降低了優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。[8]一方面，我們將寶貴的資源廉價(jià)出口，另一方面，卻又要高價(jià)購(gòu)進(jìn)深加工產(chǎn)品，如此惡性循環(huán)，我國(guó)的優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源難以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。

三、我國(guó)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的立法現(xiàn)狀及問(wèn)題

當(dāng)前，我國(guó)理論界對(duì)于優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的保護(hù)，并沒(méi)有過(guò)多的研究和重視，這也反映在我國(guó)對(duì)于優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的立法中。與其他領(lǐng)域的立法形成鮮明對(duì)比，優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源并沒(méi)有特殊的法律專(zhuān)門(mén)保護(hù)，而具有較高效力的《礦產(chǎn)資源法》對(duì)于優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源也沒(méi)有給予相應(yīng)程度的保護(hù)，而是只作了原則性規(guī)定。這也就不難想象，為何實(shí)踐中，會(huì)出現(xiàn)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的法律規(guī)定得不到具體執(zhí)行，出現(xiàn)的諸多問(wèn)題得不到有效解決的情況。總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)目前并沒(méi)有一套完備的優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的法律保護(hù)體系，具體而言，我國(guó)對(duì)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源立法存在以下問(wèn)題：

(一)現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》缺乏對(duì)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的重點(diǎn)保護(hù)

到目前為止，我國(guó)調(diào)整礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的最主要的法律就是《礦產(chǎn)資源法》。而該法僅在第十七條規(guī)定“國(guó)家對(duì)國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)和國(guó)家規(guī)定實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種，實(shí)行有計(jì)劃的開(kāi)采；未經(jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得開(kāi)采。”但是，從理論上看，該條并未明確指出優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源一詞，雖然優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值，也落入國(guó)家保護(hù)性開(kāi)采范圍，但是這些都無(wú)法真正引起人們對(duì)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的重視。另一方面，從實(shí)踐來(lái)看，這一規(guī)定過(guò)于原則，在實(shí)踐中很難得到切實(shí)有效地貫徹落實(shí)，一旦出現(xiàn)矛盾，也無(wú)法運(yùn)用此規(guī)定有效解決。且該法是上世紀(jì)80年代制定，只在90年代修改過(guò)，因此許多法律條文仍帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩，已不能適應(yīng)新形勢(shì)、新情況下國(guó)家對(duì)于優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的重視。

(二)大量部門(mén)規(guī)章分散，效力層次較低

我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》是目前唯一一部涉及優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源保護(hù)的礦產(chǎn)法，對(duì)于優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源保護(hù)，我國(guó)目前相關(guān)方面的政策多以通知和意見(jiàn)為主。這些通知和意見(jiàn)的效力難以和法律法規(guī)相比，且制定這些政策的部門(mén)之間也缺乏協(xié)調(diào)，使得執(zhí)行起來(lái)困難重重。例如，國(guó)土資源部頒布的《關(guān)于對(duì)稀土等八種礦產(chǎn)暫頒發(fā)采礦許可證的通知》，原外貿(mào)部、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等部門(mén)制定的《關(guān)于加強(qiáng)鎢行業(yè)綜合治理有關(guān)問(wèn)題的通知》，這些規(guī)章雖然發(fā)揮了一定的作用，但是它們無(wú)法上升到國(guó)家法律法規(guī)的高度，而且在實(shí)施的過(guò)程中，各部門(mén)往往只重視自己的規(guī)定，而拒絕或者難以協(xié)調(diào)和合作施行，因而實(shí)踐中很難得到統(tǒng)一執(zhí)行。[9]

(三)缺乏專(zhuān)門(mén)的保護(hù)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的法律

目前，我國(guó)還沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)為保護(hù)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源而制定的法律，這與其他領(lǐng)域有多層次、多位階的制定法形成鮮明對(duì)比，同時(shí)，這一立法缺陷與我國(guó)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的特殊戰(zhàn)略地位不相符。在實(shí)踐中造成的結(jié)果是，在某些特殊情形出現(xiàn)時(shí)，作為一般法的《礦產(chǎn)資源法》無(wú)法適用，相關(guān)規(guī)章使得很多優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的特殊利用問(wèn)題無(wú)法得到解決。因此，有必要制定專(zhuān)門(mén)法律，對(duì)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源保護(hù)的特殊方面加以規(guī)定。要以一部先進(jìn)的《礦產(chǎn)資源法》統(tǒng)領(lǐng)我國(guó)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源保障法律體系的建構(gòu)，在修改現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》的基礎(chǔ)上，制定與之相適應(yīng)的保障優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的法律法規(guī)，構(gòu)建屬于我國(guó)的優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源保障法律體系。

四、國(guó)外優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源保護(hù)對(duì)我國(guó)的啟示

自20世紀(jì)60年代以來(lái)，特別是可持續(xù)發(fā)展這一概念提出之后，資源的合理利用和保護(hù)問(wèn)題，尤其是有限而又不可再生的優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的合理開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)問(wèn)題，已為世界各國(guó)所普遍關(guān)注。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量的不同，世界各國(guó)對(duì)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)和保護(hù)在立法上存在著差異，主要有三種類(lèi)型：

(一)礦產(chǎn)資源豐富的國(guó)家的法律法規(guī)

此類(lèi)型國(guó)家主要有加拿大，澳大利亞，南非和印度等。在這些國(guó)家，礦業(yè)已成為其基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。[10]雖然他們不會(huì)通過(guò)制定嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)法或其他法規(guī)來(lái)限制礦業(yè)開(kāi)發(fā)，但是也逐漸意識(shí)到資源和環(huán)境保護(hù)的重要性，因而制訂了規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)環(huán)境的法律法規(guī)。以加拿大為例，通過(guò)立法規(guī)定礦產(chǎn)資源和礦產(chǎn)企業(yè)由聯(lián)邦和各省自然資源部管理，聯(lián)邦政府擁有優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的管理權(quán)，各省政府擁有本省礦產(chǎn)資源的所有權(quán)和管理權(quán)。[11]這些礦產(chǎn)資源大國(guó)，通過(guò)制定相應(yīng)法律法規(guī)，在促進(jìn)礦業(yè)發(fā)展的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)礦產(chǎn)資源和環(huán)境的雙重保護(hù)。

(二)西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家的特殊政策措施

這一類(lèi)型的國(guó)家礦產(chǎn)資源立法較早，且由于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)水平較高，現(xiàn)階段傾向于保護(hù)本國(guó)的礦產(chǎn)資源，因此不限于國(guó)內(nèi)開(kāi)發(fā)，開(kāi)始在全球?qū)ふ议_(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源。這樣一方面可以保護(hù)本國(guó)礦產(chǎn)資源，解決可能面臨的本國(guó)資源短缺和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要；另一方面，可以減少本國(guó)環(huán)境污染，維護(hù)本國(guó)生態(tài)環(huán)境。以美國(guó)為例，為了適應(yīng)不同時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，合理開(kāi)發(fā)和利用優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源，美國(guó)國(guó)會(huì)先后通過(guò)了多部礦產(chǎn)資源保護(hù)的法律法規(guī)，由單純鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)的“自由進(jìn)入”政策，轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭?lì)資源保護(hù)、控制開(kāi)發(fā)速度的租借政策。[12]雖然沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的保護(hù)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的法規(guī)，但是相關(guān)法律和政策在無(wú)形中發(fā)揮了保護(hù)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的作用。

(三)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型國(guó)家的特殊立法保護(hù)

這些國(guó)家逐步實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，在資源保護(hù)方面，有嚴(yán)格的法律法規(guī)來(lái)保護(hù)本國(guó)的利益。以俄羅斯為例，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，俄羅斯相繼制定了《地下資源法》、《石油天然氣法》、《貴金屬和寶石法》等與優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)和保護(hù)有關(guān)的法律。此外，為加強(qiáng)聯(lián)邦政府對(duì)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的控制力度，明確劃分了各級(jí)行政主體各自的職責(zé)和權(quán)限，以避免越權(quán)行為和重復(fù)審批，減少糾紛。正是由于礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用領(lǐng)域主體的多元性，使得俄羅斯對(duì)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用，采取強(qiáng)制性方法和選擇性方法并舉。

如上所述，美國(guó)、俄羅斯等許多國(guó)家從本國(guó)礦產(chǎn)資源保護(hù)和利用的實(shí)際出發(fā)，針對(duì)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源，在完善礦產(chǎn)資源法和礦業(yè)法的基礎(chǔ)上，制訂了具體的法規(guī)。我們國(guó)家雖然在1986年頒布了《礦產(chǎn)資源法》，并在1996年完成了修訂，但是對(duì)于優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)的規(guī)定過(guò)于原則，已不適應(yīng)當(dāng)前形式的需要，有必要建立一套完善可行的優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源保護(hù)和合理利用的法律體系。

五、完善優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源立法保護(hù)的建議

前文已經(jīng)提及，要實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的保護(hù)，必須要建立一套完備的的優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)的法律體系，在對(duì)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法的同時(shí)，還要通過(guò)修改現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》來(lái)明確優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略地位，以《礦產(chǎn)資源法》作為優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源保護(hù)的基本法，統(tǒng)率全局，協(xié)調(diào)相關(guān)法律法規(guī)。因此，在《礦產(chǎn)資源法》的修訂中應(yīng)該通過(guò)以下方面完善優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的立法保護(hù)：

(一)明確優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的特殊戰(zhàn)略地位

《礦產(chǎn)資源法》作為我國(guó)的礦產(chǎn)資源法律體系中的基本法，是實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源保護(hù)的精神原則和指導(dǎo)，因此通過(guò)修訂《礦產(chǎn)資源法》，明確優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略地位，不僅有利于專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)的制定工作，而且也有利于實(shí)踐中的具體法律制度的執(zhí)行。優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源不僅在國(guó)內(nèi)工業(yè)、軍事和航空領(lǐng)域具有重要價(jià)值，而且其出口比重在國(guó)際上占重要地位，因而必須重視優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的價(jià)值，賦予其關(guān)系國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)安全的戰(zhàn)略地位。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就要在《礦產(chǎn)資源法》中明確鎢、錫、銻、鉬和稀土等礦產(chǎn)資源不同于其他一般礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略地位，承認(rèn)其開(kāi)發(fā)與利用對(duì)于我國(guó)的國(guó)家利益與民族利益有著重大的影響，因此在立法中要規(guī)定更為嚴(yán)格和特殊的優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)手段，嚴(yán)肅整頓優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用市場(chǎng)，將對(duì)其的保護(hù)提升到國(guó)家安全的戰(zhàn)略全局上加以認(rèn)識(shí)，并以此為基礎(chǔ)制定相應(yīng)的政策措施和法律法規(guī)。

(二)加大優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的稅賦征收比例

稅收政策是國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要杠桿，是國(guó)家實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置和經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要方式。我國(guó)目前在優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用中暴露的許多問(wèn)題，歸根結(jié)底就是經(jīng)濟(jì)政策不合理，特別是稅收起征點(diǎn)過(guò)低所造成的，因此在《礦產(chǎn)資源法》的修訂中，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)對(duì)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源征收比一般礦產(chǎn)資源相對(duì)較高的稅費(fèi)，對(duì)不同種類(lèi)的優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源，按照其經(jīng)濟(jì)對(duì)其依存程度以及當(dāng)前儲(chǔ)存量，征收不同程度的稅費(fèi)。同時(shí)，對(duì)于出口國(guó)外的優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)，也要設(shè)定較高的稅收起征點(diǎn)，從而改變優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源在國(guó)際出口中價(jià)格被低估的現(xiàn)狀。[13]這一措施，既可以引起其勘探開(kāi)發(fā)企業(yè)的重視，使相關(guān)企業(yè)和個(gè)人意識(shí)到其真正的價(jià)值，又可以有效制止其被低價(jià)出售的現(xiàn)狀，把資源優(yōu)勢(shì)真正轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)稅收對(duì)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的優(yōu)化配置。

(三)提高優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)準(zhǔn)入門(mén)檻

雖然通過(guò)限制及停發(fā)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的勘查開(kāi)發(fā)許可證等措施可以控制其開(kāi)采總量，但這只是權(quán)宜之計(jì)，并不能達(dá)到長(zhǎng)期治理的效果，因?yàn)閷?duì)礦產(chǎn)資源的保護(hù)，并不是意味著要停止開(kāi)采。因此，更為實(shí)際有效的方法是在立法中對(duì)于優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源規(guī)定更為嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定技術(shù)、管理甚至是管理者的素質(zhì)等各方面的要求。例如，在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上，可以要求開(kāi)發(fā)利用企業(yè)要有礦產(chǎn)資源深加工的能力，達(dá)到資源轉(zhuǎn)化率，確保優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的保值增值；對(duì)企業(yè)的資金規(guī)模和治理水平設(shè)定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)資金規(guī)模低于1000萬(wàn)元以下的企業(yè)，要嚴(yán)格控制其進(jìn)入；對(duì)于管理者的素質(zhì)，通過(guò)管理者登記及辦法資格證書(shū)的方式限制不具備資格的管理者進(jìn)入礦業(yè)企業(yè)。另外，可以規(guī)定準(zhǔn)入企業(yè)要具備較高的礦山環(huán)境保護(hù)技術(shù)水平和治理恢復(fù)水平。通過(guò)這一系列審批程序和標(biāo)準(zhǔn)，將不符合要求的企業(yè)排除在優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用之外。[14]通過(guò)這一方式，將使礦產(chǎn)資源企業(yè)的整體環(huán)境，礦產(chǎn)資源企業(yè)的開(kāi)發(fā)秩序得以規(guī)范。

(四)鼓勵(lì)并提高礦產(chǎn)資源開(kāi)采和開(kāi)發(fā)利用技術(shù)

我國(guó)的礦產(chǎn)資源雖然儲(chǔ)量豐富，出口量比重較大，但是并未真正實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)勢(shì)向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)化，究其原因，是由于長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)發(fā)技術(shù)落后，產(chǎn)品深加工技術(shù)不過(guò)關(guān)，產(chǎn)品的附加值不高。[15]因此，在修訂《礦產(chǎn)資源法》時(shí)，要?jiǎng)h除以下方面：從原則上規(guī)定，鼓勵(lì)資源開(kāi)采技術(shù)的研發(fā)和創(chuàng)新；具體規(guī)定，在開(kāi)發(fā)利用方面，要加大技術(shù)改進(jìn)力度，努力提高煤、稀土等礦產(chǎn)資源的加工技術(shù)水平，以生產(chǎn)出更多高附加值產(chǎn)品；明確設(shè)定鼓勵(lì)措施，通過(guò)資金或者技術(shù)支持，擴(kuò)大優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的高科技利用，從而實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)企業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)改造。

總之，在堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的今天，實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的合理和有效利用是重要的一環(huán)。由于優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源在國(guó)家經(jīng)濟(jì)和安全中的特殊戰(zhàn)略地位，以及其利用現(xiàn)狀的反思，完善優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的立法保護(hù)迫在眉睫。因此，在本次即將進(jìn)行的《礦產(chǎn)資源法》修改中，除了對(duì)不適應(yīng)當(dāng)前需要的規(guī)定予以廢除，對(duì)于仍然適應(yīng)的規(guī)定進(jìn)行完善外，要重視對(duì)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的保護(hù)，填補(bǔ)相關(guān)方面的立法空白。在此基礎(chǔ)上，要想切實(shí)保護(hù)我國(guó)的優(yōu)勢(shì)礦資源，使其得到更加科學(xué)合理的開(kāi)發(fā)和利用，最行之有效的辦法就是制定一部專(zhuān)門(mén)的保護(hù)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源的法律，運(yùn)用法律手段強(qiáng)制推行各項(xiàng)保障制度，從而真正把我國(guó)的礦產(chǎn)資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展和中華民族的偉大復(fù)興。

[1]賈志強(qiáng).關(guān)于我國(guó)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)、劣勢(shì)礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)政策的初步認(rèn)識(shí)[J].資源產(chǎn)業(yè)，2011(5).

[2][14]趙京燕.把資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)[N].中國(guó)礦報(bào)，2007-03-06.

[3][6][8]袁國(guó)賢,董海俠.我國(guó)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用方面存在的問(wèn)題和對(duì)策[J].黑龍江對(duì)外經(jīng)貿(mào)，2009(4).

[4][9]張 赫.我國(guó)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源保障立法研究[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2011.

[5]陳 正，蔣 崢.中亞五國(guó)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源分布及開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀[J].中國(guó)地質(zhì)經(jīng)濟(jì)，2012(5).

[7]楊逢春.我國(guó)礦業(yè)企業(yè)“走出去”所遇到的問(wèn)題和對(duì)策[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)，2012(5).

[10][11]蘭和平.國(guó)外優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源保護(hù)策略對(duì)我國(guó)的啟示[J].中國(guó)礦業(yè)，2011(20).

[12]馬洪云，汪安佑.發(fā)達(dá)國(guó)家礦業(yè)城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型模式研究[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2006(5).

[13]李新玉.山東省優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源合理開(kāi)發(fā)研究[J].中國(guó)地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)，2002(6).

[15]楊子健.加快建立我國(guó)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2008(1).

(責(zé)任編輯：張建萍)

Perfection of Legislation Protection of Superior Mineral Resources in China

LI Jie

(BaodiDistrictPeople’sProcuratorate,Tianjin301800,China)

Superior mineral resources are important natural resources and will be transformed into a country's huge economic and competitive advantage under a reasonable development and utilization. China’s "Mineral Resources Law" will be revised soon.In order to improve legislation protection of superior mineral resources in China, the author makes a depth analysis on the many problems in the development and utilization of superior mineral resources in China and the deficiency of current legislation, draws lessons from the experience of the legal protection of foreign superior mineral resources, and puts forward the suggestions on the perfection of legislation protection of superior mineral resources.

Mineral Resources Law; superior mineral resources; legislation perfection

2016-12-12

李 杰(1990-)，男，山東東營(yíng)人，天津市寶坻區(qū)人民檢察院法律政策研究室助理檢察員。

DF462

A

1672-1500(2017)01-0023-05