戴 瑋 王祖霖 陳建平

精準(zhǔn)扶貧的社會意義與政策選擇
——“精準(zhǔn)扶貧政策與貧困治理”高層論壇綜述

戴 瑋 王祖霖 陳建平

2017年6月17日至19日，由中國社會保障學(xué)會、江西財經(jīng)大學(xué)聯(lián)合主辦，江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院、江西全面建成小康社會決策支持協(xié)同創(chuàng)新中心共同承辦的“精準(zhǔn)扶貧政策與貧困治理”高層論壇在江西省井岡山市召開。南京大學(xué)、中山大學(xué)、中國人民大學(xué)、武漢大學(xué)、湖南大學(xué)、江西財經(jīng)大學(xué)、西華大學(xué)、廣州大學(xué)、湖南師范大學(xué)、貴州民族大學(xué)、貴州師范大學(xué)、貴州財經(jīng)大學(xué)、《光明日報》、《馬克思主義研究》、《中國人口·資源與環(huán)境》、《山東社會科學(xué)》、《貴州社會科學(xué)》、《江蘇社會科學(xué)》、《甘肅社會科學(xué)》、《探索》、《學(xué)術(shù)論壇》、《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》、《上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》等20多家單位的50余名專家學(xué)者、報刊主編參加了此次高層論壇。與會者以習(xí)近平總書記的精準(zhǔn)扶貧理論為指導(dǎo)，圍繞“精準(zhǔn)扶貧政策與貧困治理”這一主題，分享了一批富有創(chuàng)新價值的研究成果和學(xué)術(shù)觀點(diǎn)?，F(xiàn)將會議主要觀點(diǎn)綜述如下：

一、精準(zhǔn)扶貧的社會意義

作為一項正向的社會變遷過程，精準(zhǔn)扶貧必然會對特定的貧困區(qū)域及其貧困人口帶來特定的社會影響，因而具有特定的社會意義。這種特定的社會意義表現(xiàn)在：

第一，精準(zhǔn)扶貧是一個社會中間階層的再生產(chǎn)過程。中山大學(xué)劉祖云教授認(rèn)為，從階層分化角度看，當(dāng)下中國社會階層分化狀態(tài)表現(xiàn)為收入的嚴(yán)重分化和財富的過度分化，階層分化結(jié)果表現(xiàn)為傳統(tǒng)貧困和絕對貧困的存量與非傳統(tǒng)貧困和相對貧困的增量并存；從階層結(jié)構(gòu)角度看，橄欖型階層結(jié)構(gòu)還只是當(dāng)下中國社會的理想類型或奮斗目標(biāo)，中間階層還不是一個貨真價實(shí)且相對穩(wěn)定的中間階層。要從根本上解決貧困問題，就必須繼續(xù)減少并最終消滅絕對貧困，促進(jìn)中間階層擴(kuò)大，防止中間階層回小。因此，精準(zhǔn)扶貧實(shí)質(zhì)上就是一個培植社會中間階層的過程。他認(rèn)為，培植社會中間階層，應(yīng)該在繼續(xù)減少并最終消滅絕對貧困的基礎(chǔ)上，通過促進(jìn)向上流動來擴(kuò)大中間階層的規(guī)模。中山大學(xué)博士研究生林景和張麗芬運(yùn)用牛津大學(xué)的A—F多維貧困測量法，以職業(yè)分層和住房分層為指標(biāo)，對中國多維貧困的分布進(jìn)行了研究。他們認(rèn)為，如果從實(shí)際享受福利和承受剝奪的多維貧困的視角來看，貧困群體將可能分散于職業(yè)和住房分層中的中層乃至下層，并指出只有通過住房條件的改善才能調(diào)控貧富分化，只有通過職業(yè)技能訓(xùn)練才能培植社會中間階層，實(shí)現(xiàn)貧困的綜合治理。江西財經(jīng)大學(xué)陶紀(jì)坤副教授認(rèn)為，由于社會保障支出水平的高低對社會保障制度的反貧困效應(yīng)有著重要的影響，因此，只有深化改革，才能充分發(fā)揮社會保障制度的反貧困效應(yīng)，刺激農(nóng)村中間階層的增長。

第二，精準(zhǔn)扶貧是農(nóng)村婦女反貧困的重要手段?！顿F州社會科學(xué)》副主編賴力研究員指出，由于在政府反貧困進(jìn)程中存在著忽視婦女群體，或者將其視為特殊弱勢群體的傾向，因此，實(shí)踐中的扶貧政策、扶貧項目的設(shè)計與實(shí)施較少考慮婦女的長遠(yuǎn)發(fā)展，婦女作為脫貧主體和決策者參與的機(jī)會相對缺失，扶貧資源在家庭和社區(qū)中的男女分配不平等。例如，在各種貧困項目設(shè)計與實(shí)施的過程中，僅僅規(guī)定了一定數(shù)量的婦女參與。她認(rèn)為，貧困婦女由于種種原因，不能充分表達(dá)和反映她們的需求，致使她們在許多場合中只是“出席”和“在場”，而沒有“發(fā)聲”的空間和機(jī)會，因此難以在決策過程中發(fā)揮其影響力。她進(jìn)一步指出，由于傳統(tǒng)性別觀念的影響，農(nóng)村貧困婦女受到了家庭、社區(qū)、市場和政策的多種限制，因此，在市場經(jīng)濟(jì)的資本增值法則下，在社會性別分工不平等的基礎(chǔ)上，她們往往淪為市場經(jīng)濟(jì)的犧牲品，難以體現(xiàn)其在精準(zhǔn)扶貧過程中的主動性，也難以實(shí)現(xiàn)其自身的可持續(xù)發(fā)展。基于以上考慮，她認(rèn)為，推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，必須將婦女列為關(guān)鍵目標(biāo)；制定反貧困政策，也必須將婦女作為關(guān)鍵變量。具體而言，從社會結(jié)構(gòu)的角度看，要在政策設(shè)計和實(shí)施過程中建立性別評估機(jī)制，完善以性別劃分為基礎(chǔ)的貧困狀況監(jiān)測指標(biāo)和反貧困效果評估制度，將性別意識納入婦女反貧困政策之中，將改變男女不平等的社會結(jié)構(gòu)作為反貧困的主要目標(biāo)之一；從社會環(huán)境的角度看，要在全社會推廣社會性別意識，努力形成性別平等的良好氛圍；從農(nóng)村婦女自身看，要著力提升農(nóng)村婦女的社會性別意識、知識水平和技術(shù)能力，增強(qiáng)農(nóng)村婦女反貧困的主體自覺性。

二、精準(zhǔn)扶貧的政策選擇

我國精準(zhǔn)扶貧如何度過啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期，引起了與會者的廣泛關(guān)注。討論內(nèi)容不僅涉及到戰(zhàn)略理念這一根本性問題，而且也涉及到社會救助扶貧、健康扶貧、資產(chǎn)收益扶貧、社會力量扶貧、教育扶貧、易地搬遷扶貧、信息扶貧、金融扶貧等諸多方面。

第一，精準(zhǔn)扶貧的政策選擇必須以戰(zhàn)略理念為指導(dǎo)。中國人民大學(xué)劉少杰教授指出，中國社會的貧困問題經(jīng)歷了由整體貧困到局部貧困，再由局部貧困到特殊貧困的轉(zhuǎn)變過程。雖然整體貧困和局部貧困具有很多共性，普遍性的扶貧政策在整體貧困轉(zhuǎn)為局部貧困的階段仍具有一定的作用，但是，在局部貧困轉(zhuǎn)為特殊貧困的階段，普遍性的扶貧政策的效用會大大降低。因此，他認(rèn)為，不能再從整體和局部的關(guān)系來看待中國的貧困問題，而應(yīng)當(dāng)綜合考慮經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、制度改革、政策實(shí)施、環(huán)境改變、發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移以及市場競爭和市場風(fēng)險等復(fù)雜因素，應(yīng)當(dāng)看到貧困群體的特殊處境、特殊困難和他們難以擺脫貧困的特殊原因，應(yīng)當(dāng)針對特殊貧困實(shí)施精準(zhǔn)扶貧策略。武漢大學(xué)向德平教授提出，我國精準(zhǔn)扶貧應(yīng)該走包容性增長之路，在制定扶貧政策時應(yīng)該注重協(xié)調(diào)發(fā)展、權(quán)利保障、公平正義和制度創(chuàng)新。他認(rèn)為，在包容性增長理念的指導(dǎo)下，我國精準(zhǔn)扶貧政策在新階段將呈現(xiàn)新的走向，即重視經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，突出發(fā)展機(jī)會平等，加強(qiáng)貧困人群能力建設(shè)，堅持并完善開發(fā)式扶貧，建立社會大扶貧格局。西華大學(xué)錢寧教授提出，反貧困行動是由多個行動者組成的行動體系，其中，政府和行政體系居于不可或缺的主導(dǎo)地位，專業(yè)人員和專業(yè)隊伍的參與也是重要的保證；同時，精準(zhǔn)扶貧是一個幫助貧困者提升其自主性的過程，要在增強(qiáng)貧困者的主體性上下功夫。因此，他認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧只有瞄準(zhǔn)貧困者的主體性成長，通過激發(fā)他們的內(nèi)生性動力，培育可行能力，形成內(nèi)源發(fā)展的主體，使之能夠參與到脫貧行動中，才能最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

第二，高度重視社會救助扶貧。作為社會保障的重要組成部分，社會救助在精準(zhǔn)扶貧中發(fā)揮著極其重要的作用。南京大學(xué)童星教授認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧必須踐行共享發(fā)展理念，對于被甩出社會結(jié)構(gòu)、排除在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程之外的一部分困難群體尤其是特困群體（如殘疾人、留守兒童、困境兒童等），需要高度重視社會救助工作。財政支出狀況與社會救助水平息息相關(guān)。江西財經(jīng)大學(xué)李春根教授認(rèn)為，必須在實(shí)踐中把握我國社會救助財政支出的適度規(guī)模，優(yōu)化社會救助財政支出的結(jié)構(gòu)（包括城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)、府際結(jié)構(gòu)等），提升支出績效（包括支出效率、滿意度、契合度等），構(gòu)建社會救助財政支出的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和績效三位一體的基本理論分析框架；同時，必須從社會救助制度的準(zhǔn)入、管理、退出三個環(huán)節(jié)入手，構(gòu)建社會救助對象的誠信機(jī)制（包括誠信預(yù)警機(jī)制、誠信監(jiān)督機(jī)制和誠信獎懲機(jī)制）。

第三，積極推進(jìn)健康扶貧。健康扶貧既是推進(jìn)健康中國建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，也是推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的關(guān)鍵之舉。江西財經(jīng)大學(xué)陳成文教授指出，要實(shí)現(xiàn)“確保到2020年農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧”的戰(zhàn)略目標(biāo)，就必須牢牢扭住健康扶貧這個精準(zhǔn)扶貧的“牛鼻子”。他強(qiáng)調(diào)，健康扶貧政策的調(diào)整方向必須以提升契合度為目標(biāo)，重點(diǎn)抓好以下四個環(huán)節(jié)：一是優(yōu)先建立健康扶貧補(bǔ)充保險制度，著力提高貧困人口醫(yī)療保障水平；二是全面實(shí)行分類分批救治，著力滿足貧困人口的主導(dǎo)性需求；三是盡快改善貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)條件，著力提升貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力；四是認(rèn)真加強(qiáng)貧困地區(qū)公共衛(wèi)生和疾病防控工作，著力堵截因病致貧的源頭。江西財經(jīng)大學(xué)張仲芳教授指出，推進(jìn)健康扶貧，應(yīng)該充分發(fā)揮醫(yī)療保障制度的反貧困功能；著力提高健康扶貧的精準(zhǔn)度；建立因病致貧數(shù)據(jù)庫；推行貧困人口大病和慢性病分類救治；建立“四重醫(yī)療保障”的反貧困政策體系；加強(qiáng)醫(yī)療費(fèi)用控制。

第四，大膽探索資產(chǎn)收益扶貧。資產(chǎn)收益扶貧已成為精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中的一種重要方式。湖南師范大學(xué)陳云凡副教授認(rèn)為，資產(chǎn)收益扶貧本質(zhì)上是一個賦權(quán)的過程，具體包括資產(chǎn)到戶、權(quán)利到戶和收益到戶三個層面；資產(chǎn)收益扶貧應(yīng)該讓貧困戶成為參與者、有資者和受益者。他強(qiáng)調(diào)，為了讓貧困戶的收益得到持久和有效的保障，避免扶貧資金收益外溢，必須引入貧困分析，提高項目扶貧效果；必須建立參與式管理，提高資產(chǎn)收益扶貧項目的瞄準(zhǔn)率；必須引入第三方評估機(jī)制，確保資產(chǎn)收益扶貧項目的科學(xué)性。在實(shí)踐中，專業(yè)合作社已成為資產(chǎn)收益扶貧的重要推動力量。江西財經(jīng)大學(xué)吳軍民教授認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)和生計資本中的經(jīng)濟(jì)性資本能有效降低農(nóng)戶貧困程度；市場化扶貧途徑的作用較為復(fù)雜，農(nóng)戶與農(nóng)民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系可能存在形式參與和實(shí)質(zhì)參與、形式聯(lián)系與實(shí)質(zhì)聯(lián)系之間的區(qū)別，即實(shí)質(zhì)性接受專業(yè)合作社服務(wù)的內(nèi)容越多，從財產(chǎn)收益角度降低農(nóng)戶貧困程度的積極作用就越明顯。

第五，著力推動社會力量扶貧。社會力量扶貧也是精準(zhǔn)扶貧的一種重要方式?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中提出：“鼓勵支持民營企業(yè)、社會組織、個人參與扶貧開發(fā)，實(shí)現(xiàn)社會幫扶資源和精準(zhǔn)扶貧有效對接?！睆V泛動員社會力量參與扶貧開發(fā)，是中國特色扶貧開發(fā)的重要特征。中國人民大學(xué)劉少杰教授提出，要優(yōu)化當(dāng)前基層社會的反貧困治理結(jié)構(gòu)，就應(yīng)當(dāng)重新對基層行政權(quán)力、社會力量與貧困群體三者之間在脫貧攻堅實(shí)踐中的位置、身份、角色、功能及權(quán)力利益關(guān)系進(jìn)行配置組合，從而實(shí)現(xiàn)基層行政權(quán)力的松綁、社會力量在脫貧攻堅中的地位彰顯以及貧困群體主體性的重塑。中山大學(xué)劉祖云教授強(qiáng)調(diào)，在政府扮演扶貧主角的基礎(chǔ)之上，如何動員社會力量扶貧無疑是當(dāng)下中國社會面臨并需要著力解決的重要問題，而要解決這個問題，就必須高度重視社會組織的培育?！渡虾Ｘ斀?jīng)大學(xué)學(xué)報》副主編倪建文教授指出，要充分發(fā)揮社會慈善助推精準(zhǔn)扶貧的作用，就必須創(chuàng)新“一幫（幫助農(nóng)民脫貧致富奔小康）、十聯(lián)（十戶聯(lián)成一個慈善互助組，互助組成員互幫互助）、六送（送理念、送文化、送科技、送項目、送健康、送溫暖）、六助（助老、助孤、助殘、助學(xué)、助醫(yī)、助困）”的慈善救助模式；必須打造慈善公益載體品牌，注重慈善項目化的針對性、設(shè)計性和連貫性；必須設(shè)立精準(zhǔn)扶貧慈善救助專項基金。江西財經(jīng)大學(xué)何植民教授指出，形成由政府、市場和社會共同參與的扶貧合力是實(shí)現(xiàn)脫貧戰(zhàn)略目標(biāo)的必由之路；政府要積極培育扶貧志愿者，有效整合慈善扶貧資金，壯大社會扶貧群體。

第六，大力發(fā)展教育扶貧。扶貧既要扶志，又要扶智。教育扶貧也是精準(zhǔn)扶貧的一種重要方式。湖南大學(xué)胡弼成教授認(rèn)為，教育精準(zhǔn)扶貧應(yīng)該指向每一位貧困個體，指向貧困教育中的內(nèi)在處境不利個體，應(yīng)該賦予處境不利學(xué)生自我發(fā)展的能力和品質(zhì)。他強(qiáng)調(diào)，教育精準(zhǔn)扶貧必須以“守正”為指向——守教育本原之正，守貧困學(xué)生內(nèi)在之正，即：一是要恪守教育的責(zé)任，發(fā)現(xiàn)處境不利學(xué)生的價值，發(fā)掘處境不利學(xué)生的潛力；二是要恪守教育的良心，關(guān)注每一個體的成長，給予處境不利學(xué)生更多的關(guān)懷與引導(dǎo)；三是要恪守教育的公正，以更多的投入和關(guān)注致力于貧困學(xué)生內(nèi)在發(fā)展資源的開發(fā)，以補(bǔ)償其外在發(fā)展資源的缺失；四是要恪守教育的高尚，多一些立人的體認(rèn)，給予貧困學(xué)生更多精神的引導(dǎo)、心靈的觸動?！顿F州社會科學(xué)》副主編賴力研究員從貴州省婦女反貧困政策的實(shí)踐出發(fā)，認(rèn)為要擴(kuò)大農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生的生活費(fèi)補(bǔ)助范圍，免除中等職業(yè)教育學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生的學(xué)費(fèi)，解決女童教育問題。江西財經(jīng)大學(xué)彭志武副教授立足井岡山率先脫貧的實(shí)踐，從鞏固脫貧成果的角度，認(rèn)為要加大人力資源開發(fā)力度，提高貧困人口文化素質(zhì)、能力素質(zhì)，增加人力資本存量；要確保義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)足額到位，盡量減免農(nóng)村貧困人口家庭子女的教育收費(fèi)；要開展農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)，提高貧困人口的轉(zhuǎn)移就業(yè)能力。

第七，盡快完善易地搬遷扶貧的社會政策?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中提出：“對居住在生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)等地區(qū)的農(nóng)村貧困人口，加快實(shí)施易地扶貧搬遷工程?！碑?dāng)前，易地搬遷扶貧面臨諸多的實(shí)踐困境。貴州民族大學(xué)劉輝武博士指出，扶貧移民搬遷工程最核心的問題是扶貧移民的社會適應(yīng)（包括經(jīng)濟(jì)適應(yīng)、日常生活適應(yīng)、社會關(guān)系適應(yīng)和心理層面適應(yīng)等）問題，因此必須盡快完善扶貧移民的發(fā)展型社會政策，要綜合考慮區(qū)域環(huán)境與扶貧移民自身條件，完善移民方式；要保障扶貧移民合法權(quán)益，促進(jìn)扶貧移民社區(qū)融入；要從住房支持和就業(yè)服務(wù)兩個方面完善扶貧移民幫扶措施；要引入社會工作，以社會工作的專業(yè)化服務(wù)提升扶貧移民的社會適應(yīng)能力。江西財經(jīng)大學(xué)蔡芳宏副教授指出，易地搬遷扶貧的政策選擇必須實(shí)現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的綜合目標(biāo)。江西財經(jīng)大學(xué)黃勇輝博士以贛西五縣移民搬遷扶貧工作的實(shí)證研究為基礎(chǔ)，認(rèn)為易地搬遷扶貧面臨著補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低、貧困戶收益差異較大、審批制度低效和規(guī)定建設(shè)面積標(biāo)準(zhǔn)偏低等現(xiàn)實(shí)問題，因此必須適當(dāng)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，縮小補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的差異，提高項目審核的合規(guī)性和時效性，并增強(qiáng)政策的靈活性和適用性。

第八，正確引導(dǎo)信息扶貧和金融扶貧。信息扶貧是精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中的一種重要方式。廣州大學(xué)謝俊貴教授指出，國家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的確立、網(wǎng)絡(luò)扶貧行動計劃的推出、農(nóng)村信息扶貧行動的嘗試和電商參與精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐正推動著普泛式信息扶貧向精準(zhǔn)式信息扶貧的轉(zhuǎn)向，精準(zhǔn)式信息扶貧要求不斷增強(qiáng)信息扶貧的精細(xì)性、針對性和準(zhǔn)確性。他強(qiáng)調(diào)，要充分發(fā)揮信息扶貧的功能，就必須認(rèn)真落實(shí)網(wǎng)絡(luò)扶貧行動計劃，建立分層分類的信息扶貧機(jī)制，切實(shí)提升貧困人口的信息利用能力，培養(yǎng)一支精準(zhǔn)信息扶貧隊伍，激活和利用各種信息資源和社會資源。金融扶貧也是精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中的一種重要方式。江西財經(jīng)大學(xué)曾維濤教授認(rèn)為，金融精準(zhǔn)扶貧必須把握“一個核心，三個關(guān)鍵”，即政府主導(dǎo)是金融精準(zhǔn)扶貧的核心；尋找適合的產(chǎn)業(yè)和合作社（企業(yè)）是金融介入的關(guān)鍵，規(guī)范有序的管理機(jī)制是有效規(guī)避風(fēng)險的關(guān)鍵，為貧困戶提供長期持續(xù)性收入是幫助貧困戶脫貧的關(guān)鍵。

（責(zé)任編輯 劉龍伏）

戴瑋，江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院博士研究生，江西南昌，330013；王祖霖，江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院博士研究生，江西南昌，330013；陳建平，江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院博士研究生，江西南昌，330013。