謝麗媛

前沿聚焦

國(guó)企分類(lèi)改革中政府與市場(chǎng)的邊界

謝麗媛

在過(guò)去30余年的發(fā)展與改革中，國(guó)有企業(yè)依然未走出政府“父愛(ài)”的光環(huán)，未能實(shí)現(xiàn)政企分離、政資分離的改革目標(biāo)，而如何平衡政府與市場(chǎng)的關(guān)系正是國(guó)有企業(yè)發(fā)展、改革中的核心所在。國(guó)有企業(yè)是政府在一般市場(chǎng)主體不愿或者是不能提供產(chǎn)品或服務(wù)的領(lǐng)域內(nèi)設(shè)立的企業(yè)，其本質(zhì)上是政府職能在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的延伸，具有政治與經(jīng)濟(jì)的雙重屬性。正因如此，國(guó)有企業(yè)在發(fā)展中更易模糊政府與市場(chǎng)的邊界，導(dǎo)致“國(guó)企失靈”，從而阻礙市場(chǎng)的發(fā)展。在國(guó)有企業(yè)改革過(guò)程中厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系是改革的出發(fā)點(diǎn)，亦是提高經(jīng)濟(jì)效率的重點(diǎn)。但過(guò)去“一刀切”的改革模式難以理順二者的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)有企業(yè)功能的不同分類(lèi)治理才是界定政府與市場(chǎng)關(guān)系的良策。具體言之，由于提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的特性，公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)應(yīng)由政府發(fā)揮主導(dǎo)作用；而對(duì)于商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)而言，政府應(yīng)將其“還”給市場(chǎng)，由市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮決定作用。

政府；市場(chǎng)； 國(guó)有企業(yè)改革；公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)；商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)

一、引言

作為資源配置中最主要的兩種手段，如何界定政府與市場(chǎng)的關(guān)系是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中歷久彌新且又無(wú)可避免的議題。從斯密提出的消極政府說(shuō)，到米恩斯主張的政府全面干預(yù)學(xué)說(shuō)，再到上世紀(jì)70年代興起的新市場(chǎng)自由運(yùn)動(dòng)，政府與市場(chǎng)的關(guān)系處于不斷被探索又一直未被厘清的過(guò)程。對(duì)于我國(guó)而言，從由政府主導(dǎo)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，再?gòu)奶岢鲇墒袌?chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)作用到市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的轉(zhuǎn)變，如何正確認(rèn)識(shí)政府與市場(chǎng)的關(guān)系始終是發(fā)展社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵所在。

國(guó)有經(jīng)濟(jì)作為社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力量，關(guān)乎我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好壞。科斯認(rèn)為一般的企業(yè)是市場(chǎng)的替代物，而國(guó)有企業(yè)因其承載實(shí)現(xiàn)政府政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)目標(biāo)的職能，同時(shí)又是政府的替代物，正是由于國(guó)有企業(yè)的這種雙重性及其重要性使得政府與市場(chǎng)的關(guān)系更為模糊與復(fù)雜。在過(guò)去30余年的發(fā)展與改革中，國(guó)有企業(yè)依然未走出政府“父愛(ài)”的光環(huán)，未能實(shí)現(xiàn)政企分離、政資分離的改革目標(biāo)，而如何平衡政府與市場(chǎng)的關(guān)系正是國(guó)有企業(yè)發(fā)展、改革中的核心所在。因此，本文認(rèn)為在過(guò)去單一改革模式未見(jiàn)成效的情況下，應(yīng)結(jié)合此次國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革，根據(jù)國(guó)有企業(yè)不同的功能分別厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系。

二、國(guó)企改革過(guò)程中政府與市場(chǎng)關(guān)系的變遷

1.國(guó)企改革中政府與市場(chǎng)關(guān)系的失衡

政府與市場(chǎng)的關(guān)系是經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域一個(gè)經(jīng)久不衰、爭(zhēng)論不休的話題。一般而言，二者之間是“失靈與干預(yù)”關(guān)系，市場(chǎng)在其發(fā)展過(guò)程中會(huì)因?yàn)槟承┰蚨霈F(xiàn)“失靈”，政府為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈則會(huì)干預(yù)市場(chǎng)活動(dòng)；若政府發(fā)生“失靈”，則市場(chǎng)也會(huì)反過(guò)來(lái)予以干預(yù)。古典自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為政府在干預(yù)市場(chǎng)時(shí)僅能作為“守夜人”，應(yīng)當(dāng)將政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)最小化。而現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)則是認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，政府的強(qiáng)干預(yù)能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，同時(shí)亦能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的有效發(fā)展。當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為政府在干預(yù)市場(chǎng)時(shí)也會(huì)出現(xiàn)“失靈”，在政府失靈的情況下則需要重新引入市場(chǎng)機(jī)制。而施萊弗則是將政府比作為三只手，一是“看不見(jiàn)的手”，即政府提供最小化的公共產(chǎn)品并在法律的規(guī)制下保障契約的履行；二是“援助之手”，即是指政府促進(jìn)商業(yè)繁榮，超越法律的規(guī)制保障契約的履行；三是“攫取之手”，即政府破壞了市場(chǎng)環(huán)境與契約的履行①。這些學(xué)說(shuō)所爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于對(duì)政府干預(yù)市場(chǎng)時(shí)政府與市場(chǎng)邊界的界定不同，以及對(duì)政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮的作用的認(rèn)識(shí)不同。而這些學(xué)說(shuō)對(duì)二者的關(guān)系存在一個(gè)共識(shí)，即政府的干預(yù)是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，而國(guó)有企業(yè)正是政府彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的一項(xiàng)制度安排。

國(guó)有企業(yè)大規(guī)模出現(xiàn)是在二戰(zhàn)之后西方資本主義國(guó)家從一般的壟斷進(jìn)入到國(guó)家壟斷資本主義時(shí)期，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)使得社會(huì)出現(xiàn)不穩(wěn)定，國(guó)家開(kāi)始對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行全面的干預(yù)，并基于特定的社會(huì)目的設(shè)立了國(guó)有企業(yè)。國(guó)有企業(yè)是政府以公共利益為出發(fā)點(diǎn)，為滿足社會(huì)公眾的需要而設(shè)立的企業(yè)。在政府的主導(dǎo)下，國(guó)有企業(yè)承擔(dān)起一般企業(yè)不愿意或者沒(méi)有能力從事的又關(guān)乎國(guó)民生存、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。從產(chǎn)權(quán)理論解釋?zhuān)瑖?guó)有企業(yè)產(chǎn)生的原因是私有的產(chǎn)權(quán)交易成本過(guò)高而不能使其權(quán)利保持排他性，并且也有設(shè)立國(guó)有產(chǎn)權(quán)的必要，如社會(huì)的公共福利，此時(shí)則可以利用國(guó)有產(chǎn)權(quán)來(lái)替代市場(chǎng)在配置資源時(shí)產(chǎn)生的缺陷②。國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)特征就在于是由政府支配全部剩余收入，控制企業(yè)的生產(chǎn)決策③。國(guó)有企業(yè)是政府職能在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的體現(xiàn)與延伸，它既具有一般企業(yè)的性質(zhì)，又承載了政府職能，使得國(guó)有企業(yè)具有市場(chǎng)與政府的雙重屬性，由此社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的政府與市場(chǎng)的關(guān)系首先反映在國(guó)有企業(yè)之中。

國(guó)有企業(yè)中政府與市場(chǎng)的關(guān)系可以分為兩個(gè)方面：一是政府作為國(guó)有企業(yè)的出資者與市場(chǎng)的關(guān)系；二是政府作為監(jiān)管者與市場(chǎng)的關(guān)系④。一方面，政府作為國(guó)有資本的所有權(quán)人，是市場(chǎng)的參與者，理應(yīng)遵循市場(chǎng)規(guī)則；另一方面，政府作為市場(chǎng)的監(jiān)管者，以謀求社會(huì)公共福利為目的，利用行政權(quán)力直接或者是間接干預(yù)市場(chǎng)來(lái)滿足公眾的需求。經(jīng)濟(jì)主體與行政主體身份的碰撞，行政權(quán)與所有權(quán)的混合難分，使得國(guó)有企業(yè)中政府與市場(chǎng)的關(guān)系更為模糊與復(fù)雜。國(guó)有企業(yè)出現(xiàn)的初衷是為了社會(huì)公眾的利益，彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，但由于在發(fā)展過(guò)程中政府無(wú)法準(zhǔn)確界定與市場(chǎng)的邊界，導(dǎo)致國(guó)企壟斷、人員腐敗等不良現(xiàn)象出現(xiàn)。此時(shí)，國(guó)有企業(yè)不但不能彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的缺陷，甚至還會(huì)阻礙市場(chǎng)的健康發(fā)展，即出現(xiàn)“國(guó)企失靈”。

國(guó)企失靈出現(xiàn)的原因在于政府未能準(zhǔn)確定位自己所有者與監(jiān)管者的身份，模糊了國(guó)有企業(yè)內(nèi)政府與市場(chǎng)的界限，過(guò)多干預(yù)或者是錯(cuò)誤干預(yù)市場(chǎng)。具體可歸納為以下幾點(diǎn)：（1）政府錯(cuò)位與缺位導(dǎo)致的資源配置不當(dāng)。政府的錯(cuò)位是指政府不正當(dāng)?shù)馗深A(yù)了市場(chǎng)，作為資源配置的方式之一，政府本應(yīng)在宏觀的層面干預(yù)資源配置，而微觀層面則是交給市場(chǎng)決定。而作為國(guó)企所有者，政府為國(guó)有企業(yè)的發(fā)展與運(yùn)營(yíng)直接干預(yù)市場(chǎng)活動(dòng)，甚至不惜破壞市場(chǎng)規(guī)則，這種過(guò)度干預(yù)的行為扭曲該領(lǐng)域內(nèi)的資源配置。相反，在本應(yīng)由國(guó)企提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的領(lǐng)域，由于政府的不作為或者是消極行為等“缺位”現(xiàn)象而導(dǎo)致資源配置的不利。（2）承載太多政府職能使得國(guó)企經(jīng)濟(jì)效率低下。施萊弗認(rèn)為國(guó)有企業(yè)是政府實(shí)現(xiàn)自己政治目的的工具，而國(guó)有企業(yè)對(duì)政治目標(biāo)的過(guò)度追求導(dǎo)致了政府資源配置的不當(dāng)⑤。作為企業(yè)，市場(chǎng)對(duì)其資源配置是以提升企業(yè)效率為目標(biāo)，而國(guó)有企業(yè)因?yàn)榫哂薪?jīng)濟(jì)性的同時(shí)還具有政治性，過(guò)多承受政府職能會(huì)使得國(guó)有企業(yè)效率較低，難以在市場(chǎng)中繼續(xù)運(yùn)營(yíng)。政府為了保護(hù)國(guó)有企業(yè)，則會(huì)超越所有者的權(quán)限，利用行政權(quán)力不正當(dāng)?shù)馗深A(yù)市場(chǎng)。（3）缺乏激勵(lì)機(jī)制，企業(yè)運(yùn)行代理風(fēng)險(xiǎn)增大。一般而言，國(guó)企的管理者是由政府直接任命的，并且在大多數(shù)情況下國(guó)企管理者是由政府官員兼任，國(guó)有企業(yè)無(wú)法根據(jù)自身運(yùn)營(yíng)情況擇優(yōu)選擇管理者。由于缺乏對(duì)管理者的激勵(lì)機(jī)制，管理者任命的行政意義大于經(jīng)濟(jì)意義，因此而產(chǎn)生的代理風(fēng)險(xiǎn)則需要由所有者和出資人承擔(dān)，對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行產(chǎn)生的潛在風(fēng)險(xiǎn)也需要其他市場(chǎng)主體共同分擔(dān)。鮑默爾則是從國(guó)有企業(yè)提供商品性質(zhì)的角度，認(rèn)為若公共產(chǎn)品交由私人企業(yè)提供，則會(huì)在追求個(gè)人利潤(rùn)與社會(huì)利益之間產(chǎn)生生產(chǎn)者的道德風(fēng)險(xiǎn)，而國(guó)有企業(yè)是平衡這種風(fēng)險(xiǎn)的次優(yōu)制度安排，因此會(huì)產(chǎn)生國(guó)有企業(yè)的低效率與弱激勵(lì)⑥。

2.國(guó)企分類(lèi)而治是理順政府與市場(chǎng)關(guān)系的良策

正如諾斯提出的國(guó)家悖論所言，政府既能夠通過(guò)產(chǎn)權(quán)保護(hù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，亦能成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的絆腳石⑦。國(guó)有企業(yè)是政府彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈職能的體現(xiàn)，但在其發(fā)展過(guò)程中又因政府的不正當(dāng)干預(yù)使得國(guó)有企業(yè)成為市場(chǎng)發(fā)展的屏障。國(guó)企失靈并不意味著國(guó)家不需要國(guó)有企業(yè)，正由于在私人企業(yè)不能或者不愿但又關(guān)乎社會(huì)生計(jì)的公共產(chǎn)品、服務(wù)時(shí)，政府才出于公眾利益的考量設(shè)立國(guó)有企業(yè)。并且，國(guó)有企業(yè)還承擔(dān)著作為政府穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要渠道的職能。因此從市場(chǎng)發(fā)展、民生需求、社會(huì)穩(wěn)定等多角度衡量，即使存在失靈的現(xiàn)象，市場(chǎng)中仍需要國(guó)有企業(yè)的參與，彌補(bǔ)國(guó)企失靈的路徑應(yīng)當(dāng)是通過(guò)國(guó)企的改革探索出能夠平衡政府與市場(chǎng)關(guān)系的健康發(fā)展之路。

國(guó)有企業(yè)改革是一個(gè)不斷摸索的過(guò)程，世界各國(guó)至今不存在一個(gè)統(tǒng)一模式。以我國(guó)為例，國(guó)企改革先后經(jīng)歷了“放權(quán)讓利”、“兩權(quán)分離”、“建立現(xiàn)代化企業(yè)制度”、“調(diào)整國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)布局”等四個(gè)階段的改革⑧。我國(guó)國(guó)企改革雖然是以“建構(gòu)性放權(quán)”為主要基調(diào)，試圖用市場(chǎng)構(gòu)建來(lái)代替政府的直接管理，但予以細(xì)究之后可發(fā)現(xiàn)國(guó)企改革實(shí)際上是一個(gè)政府在“放權(quán)”與“收權(quán)”中多次搖擺不定的過(guò)程⑨。在國(guó)有企業(yè)發(fā)展中，政府意識(shí)到不應(yīng)當(dāng)將國(guó)企與市場(chǎng)隔離開(kāi)完全握在政府的手中，而是應(yīng)當(dāng)還原國(guó)有企業(yè)“經(jīng)濟(jì)主體”的本質(zhì)，讓國(guó)有企業(yè)回歸市場(chǎng)，將國(guó)企打造為現(xiàn)代化企業(yè)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的增值保值，這也就是政府“放權(quán)”的過(guò)程。但是在恢復(fù)國(guó)有企業(yè)“經(jīng)濟(jì)主體”屬性的時(shí)候，特別是國(guó)企回歸市場(chǎng)后以利益最大化為目標(biāo)而進(jìn)行的短期投資、重復(fù)建設(shè)、提供公共產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量下降等行為使政府感到不安，于是政府企圖通過(guò)“收權(quán)”對(duì)這些行為進(jìn)行校正⑩。在“放權(quán)”與“收權(quán)”之間反復(fù)，不僅不利于國(guó)有企業(yè)的改革，更不利于市場(chǎng)的發(fā)展，而政府在國(guó)企改革中搖擺不定的行徑正是由于未能理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系所致。

在國(guó)企改革中，應(yīng)當(dāng)如何重新構(gòu)建政府與市場(chǎng)的關(guān)系？政府與市場(chǎng)的關(guān)系不再像過(guò)去二分法將政府與市場(chǎng)放在對(duì)立面那樣簡(jiǎn)單，國(guó)企改革不是簡(jiǎn)單地將政府的權(quán)力過(guò)渡到市場(chǎng)，也不是簡(jiǎn)單地構(gòu)建“強(qiáng)市場(chǎng)與弱政府”的模式。市場(chǎng)機(jī)制與政府調(diào)控均存在有效與失靈的可能性，國(guó)企改革應(yīng)當(dāng)是在發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用的同時(shí)，保證政府的干預(yù)是有益于利益均衡，兼顧社會(huì)公平與經(jīng)濟(jì)效率?。正如查爾斯·沃爾夫提出的“真實(shí)世界的經(jīng)濟(jì)應(yīng)是不完全市場(chǎng)和不完全政府之間的不完全結(jié)合”?。國(guó)企改革中理想的狀態(tài)是國(guó)有企業(yè)既能作為一個(gè)市場(chǎng)主體參與并促進(jìn)市場(chǎng)的發(fā)展，又能繼續(xù)承擔(dān)政府的社會(huì)職能為社會(huì)提供能夠滿足需求的公共產(chǎn)品與服務(wù)。為了實(shí)現(xiàn)這一狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)重新劃分政府與市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)資源配置中的活動(dòng)范圍，在市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用的同時(shí)，通過(guò)建立一個(gè)“有限且有效”的政府來(lái)轉(zhuǎn)變政府的職能，更好發(fā)揮政府的作用，建立一種市場(chǎng)與政府相互協(xié)調(diào)、相互均衡的改革模式?。

首先，不同類(lèi)型的國(guó)有企業(yè)追逐的利益本位不同，承擔(dān)的社會(huì)功能與追求的經(jīng)濟(jì)效益方面存在著差異。公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)主要是為社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，是以社會(huì)利益為企業(yè)發(fā)展的利益本位；而商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)存在于充滿競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域，它們相較于公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)，無(wú)需承擔(dān)過(guò)多的政府職能，而是需要通過(guò)追逐經(jīng)濟(jì)效益完成國(guó)有資本增值保值的任務(wù)。

其次，不同類(lèi)型國(guó)有企業(yè)所涉及的領(lǐng)域中市場(chǎng)作用不同。公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)存在的領(lǐng)域因?yàn)槭翘峁┕伯a(chǎn)品與服務(wù)而具有特殊性，不存在或是鮮有商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，難以形成市場(chǎng)價(jià)格，市場(chǎng)對(duì)于這類(lèi)企業(yè)而言很難發(fā)揮出資源配置中的決定性作用。根據(jù)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論，國(guó)有企業(yè)是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的有效形式，只有在市場(chǎng)失靈或者是市場(chǎng)不足的領(lǐng)域內(nèi)才應(yīng)該設(shè)立國(guó)有企業(yè)。我國(guó)的國(guó)有企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)力量，幾乎存在于各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。除公共產(chǎn)品與服務(wù)的行業(yè)外，其他行業(yè)領(lǐng)域的市場(chǎng)能夠形成有效競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)競(jìng)價(jià)機(jī)制，除市場(chǎng)失靈以外政府不應(yīng)當(dāng)過(guò)多干預(yù)。因此，在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域內(nèi)存在的商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)遵循市場(chǎng)規(guī)律，由市場(chǎng)決定其資源配置。

最后，根據(jù)社會(huì)分工的有關(guān)理論，應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)模龐大的國(guó)有企業(yè)分類(lèi)而治。阿林·楊格提出社會(huì)分工與市場(chǎng)規(guī)模是相互影響、雙向動(dòng)態(tài)對(duì)稱(chēng)的關(guān)系，市場(chǎng)規(guī)模的大小推動(dòng)了社會(huì)分工的發(fā)展，社會(huì)分工的程度也決定了市場(chǎng)規(guī)模的大小?。我國(guó)國(guó)有企業(yè)的龐大規(guī)模促進(jìn)了社會(huì)分工的細(xì)化，社會(huì)分工的發(fā)展又決定了國(guó)有企業(yè)的特點(diǎn)。不同特點(diǎn)的國(guó)企會(huì)逐漸演變?yōu)楣δ懿煌膰?guó)企，根據(jù)不同功能可以劃分為不同類(lèi)型的國(guó)企，不同類(lèi)型的國(guó)有企業(yè)所需要的市場(chǎng)化的程度亦不相同，因此，需要對(duì)不同類(lèi)型的國(guó)有企業(yè)中政府與市場(chǎng)的關(guān)系分類(lèi)而治。

三、公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)改革中政府與市場(chǎng)的邊界

亞當(dāng)·斯密在《國(guó)富論》中認(rèn)為政府的主要職能有三個(gè)：一是保護(hù)社會(huì)不受侵犯；二是保護(hù)社會(huì)上的個(gè)人不受侵害；三是建設(shè)并維護(hù)某些公共事業(yè)和公共設(shè)施?。公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)正是政府提供公共事業(yè)及設(shè)施的職能在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的延伸，是為了在公共產(chǎn)品與服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷而存在的。公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)是以提供公共產(chǎn)品與服務(wù)為主要經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，接受政府特殊制約而不以營(yíng)利為目的的國(guó)有企業(yè)?。政府是公共產(chǎn)品的提供者，而公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)是政府實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)職能的直接渠道，該類(lèi)企業(yè)從根本上反映了國(guó)企的本質(zhì)，以保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，滿足國(guó)民生活生產(chǎn)需求為己任，以社會(huì)利益為本位，不追求經(jīng)濟(jì)效益，這也將公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)與商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)區(qū)分開(kāi)來(lái)。

1.公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)應(yīng)由政府主導(dǎo)

公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)本身不是市場(chǎng)的產(chǎn)物，是政府在市場(chǎng)自身功能失效的情形下為滿足公眾生活的需求，穩(wěn)定社會(huì)的需要而設(shè)立的特殊企業(yè)，在該類(lèi)企業(yè)中政府與市場(chǎng)的關(guān)系不同于一般企業(yè)，政府對(duì)該類(lèi)企業(yè)的干預(yù)強(qiáng)于其他企業(yè)，而市場(chǎng)在該類(lèi)企業(yè)中不能發(fā)揮其資源配置的作用。

第一，公共產(chǎn)品的特性決定公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)應(yīng)受政府的主導(dǎo)。首先，公共產(chǎn)品根據(jù)薩繆爾森的定義是指“具有消費(fèi)的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性等特征的產(chǎn)品”，消費(fèi)的非排他性是指不能排除他人消費(fèi)公共產(chǎn)品，非競(jìng)爭(zhēng)性是指每增加一個(gè)消費(fèi)者時(shí)，邊際成本為零?。正是由于這兩個(gè)特性，薩繆爾森也進(jìn)一步提出與純粹私有產(chǎn)品的效益不同，公共產(chǎn)品的效益涉及到一人以上且不能分割的外部消費(fèi)效果，常常要求集體出動(dòng)，不應(yīng)由私人提供?。其次，在國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》中認(rèn)為公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)是在水電氣熱、公共交通與公共設(shè)施等行業(yè)和領(lǐng)域內(nèi)提供產(chǎn)品與服務(wù)，這些行業(yè)內(nèi)的產(chǎn)品與服務(wù)無(wú)不關(guān)乎國(guó)民的日常生活與社會(huì)穩(wěn)定。再者這些公共產(chǎn)品與基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施等投資回報(bào)的周期長(zhǎng)且回報(bào)率較低，如果交由市場(chǎng)完全決定則可能會(huì)出現(xiàn)公共產(chǎn)品質(zhì)量低、供給不足等情況，待市場(chǎng)失靈時(shí)再由政府介入干預(yù)的話，就意味著要?jiǎng)訐u國(guó)民賴(lài)以生存的基礎(chǔ)，甚至需要付出社會(huì)混亂的代價(jià)。最后，政府主導(dǎo)該類(lèi)企業(yè)能帶來(lái)規(guī)模效益。公共產(chǎn)品除了是國(guó)民日常生活所必須之外，也是提升整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率的基礎(chǔ)。相較于市場(chǎng)，由政府主導(dǎo)能夠更好實(shí)現(xiàn)該類(lèi)企業(yè)的社會(huì)效益，由國(guó)家經(jīng)營(yíng)公共產(chǎn)品與服務(wù)可以獲得規(guī)模效益，同時(shí)降低經(jīng)營(yíng)成本?。

第二，在公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)中市場(chǎng)不能發(fā)揮其作用。一方面，市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，在公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)涉及的領(lǐng)域內(nèi)，由于周期長(zhǎng)、回報(bào)率低等原因一般的市場(chǎng)主體不會(huì)主動(dòng)愿意生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相關(guān)的產(chǎn)品與服務(wù)；或是因?yàn)殛P(guān)乎社會(huì)發(fā)展、國(guó)家安全的基礎(chǔ)，一般的市場(chǎng)主體不存在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的能力。一般的企業(yè)不愿或者是不能從事生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)，政府則代替市場(chǎng)設(shè)立公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)彌補(bǔ)一般企業(yè)的空缺，公益類(lèi)國(guó)企從根本而言不是市場(chǎng)的產(chǎn)物。因此很難在相關(guān)的領(lǐng)域內(nèi)形成有效的市場(chǎng)機(jī)制，市場(chǎng)難以調(diào)節(jié)企業(yè)的運(yùn)行，發(fā)揮其配置資源的作用，也就是說(shuō)在這些領(lǐng)域內(nèi)市場(chǎng)是失靈的。另一方面，相較于競(jìng)爭(zhēng)，公益類(lèi)國(guó)企中存在著不同程度的壟斷。由于提供產(chǎn)品與服務(wù)的特殊性，一般企業(yè)不存在從事相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的意愿或者能力，再?gòu)谋Ｕ蠂?guó)民生活與社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的方面考慮，通常由政府設(shè)立該類(lèi)企業(yè)。公益性要求該類(lèi)企業(yè)對(duì)社會(huì)效益的追求高于經(jīng)濟(jì)利益，導(dǎo)致市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制的失效，往往是由政府決定產(chǎn)品與服務(wù)的價(jià)格，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)政策性虧損，一般的企業(yè)難以承擔(dān)。因此，在這些領(lǐng)域內(nèi)一般企業(yè)難以與公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)形成有效競(jìng)爭(zhēng)，政府在不同程度上壟斷了公共產(chǎn)品與服務(wù)的行業(yè)。但是這些壟斷都不是一定的，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，開(kāi)始有私人資本參與到公共產(chǎn)品與服務(wù)的行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)。設(shè)立企業(yè)的資金來(lái)源，除由政府通過(guò)財(cái)政撥款、政策性銀行貸款等方式外，還可以通過(guò)PPP項(xiàng)目等方式向社會(huì)籌集私人資本?。

2.公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)中政府干預(yù)的維度

公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)雖然是由政府主導(dǎo)的企業(yè)，但這并不意味著政府對(duì)該類(lèi)企業(yè)是完全主導(dǎo)，市場(chǎng)是完全失效的?。公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)中社會(huì)目標(biāo)高于其經(jīng)濟(jì)目的，但不能否認(rèn)其經(jīng)濟(jì)性的存在，也不能完全漠視市場(chǎng)的作用，過(guò)度夸大政府的權(quán)力。政府與市場(chǎng)的邊界如何界定其實(shí)是政府權(quán)力應(yīng)當(dāng)如何界定的問(wèn)題，公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)中政府與市場(chǎng)的邊界就取決于政府對(duì)該類(lèi)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的參與程度和控制程度。

首先，政府對(duì)公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)是以宏觀調(diào)控為原則，僅在特定方面施加強(qiáng)干預(yù)。政府的干預(yù)需要為該類(lèi)企業(yè)確立以保障國(guó)民生活、社會(huì)發(fā)展等社會(huì)效益為首要目標(biāo)，不以營(yíng)利為目的的基本原則，以確保企業(yè)提供的公共產(chǎn)品、服務(wù)的質(zhì)量滿足需求為政府干預(yù)的出發(fā)點(diǎn)，制定公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)提供的公共產(chǎn)品、服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

其次，該類(lèi)企業(yè)的進(jìn)入與退出市場(chǎng)應(yīng)由政府管制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，企業(yè)進(jìn)入或者退出市場(chǎng)是由市場(chǎng)決定的，政府作為監(jiān)管者一般很少干預(yù)。因涉及到社會(huì)公眾的利益，此類(lèi)企業(yè)的準(zhǔn)入與退出應(yīng)當(dāng)受到政府的特別管制?。不是任何企業(yè)都具備提供公共產(chǎn)品的能力與資格，政府作為“把關(guān)者”應(yīng)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式來(lái)確保接受委托的國(guó)有企業(yè)有能力提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。

再次，公共產(chǎn)品與服務(wù)的定價(jià)權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬于政府。一般而言，決定產(chǎn)品的價(jià)格是企業(yè)享有的自主權(quán)力，企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系自行決定。但對(duì)于公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)，由于在不同程度上公共產(chǎn)品與服務(wù)被壟斷了，市場(chǎng)在不能發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用的同時(shí)定價(jià)機(jī)制也失效了，為避免濫用壟斷地位肆意抬高或者是制定不合理價(jià)格的現(xiàn)象發(fā)生，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的價(jià)格實(shí)行嚴(yán)格的管制。

最后，公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)的人事任命也應(yīng)受到政府的管制。由于企業(yè)特性使然，該類(lèi)企業(yè)不以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，而是更加注重社會(huì)效益，相比于市場(chǎng)化的人事任命，由政府直接任命或罷免企業(yè)負(fù)責(zé)人更有助于公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)職能的實(shí)現(xiàn)。除此之外，政府不應(yīng)當(dāng)在其他方面實(shí)施強(qiáng)干預(yù)，應(yīng)由企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)自主決定。

公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)應(yīng)由政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，強(qiáng)化政府的干預(yù)，而不是交由市場(chǎng)決定。但是政府的強(qiáng)干預(yù)不能是任意的，亦不能沒(méi)有限度，政府對(duì)公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)干預(yù)的范圍應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律法規(guī)來(lái)予以規(guī)范和約束。但是由于公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)的特殊性，現(xiàn)行立法模式下的公司法、行政法、企業(yè)法均難以兼容，應(yīng)當(dāng)在單獨(dú)立法設(shè)計(jì)公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)相關(guān)制度時(shí)明確政府干預(yù)的限度。

四、商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)改革中政府與市場(chǎng)的邊界

1.發(fā)揮市場(chǎng)的決定作用

國(guó)有企業(yè)的另外一種類(lèi)型是商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)，該類(lèi)企業(yè)以營(yíng)利為目標(biāo)，主要在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的增值保值。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的有關(guān)理論認(rèn)為在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域內(nèi)不應(yīng)存在國(guó)有企業(yè)，而由于特定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景，我國(guó)在大量的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域內(nèi)設(shè)立了國(guó)有企業(yè)。與公益類(lèi)國(guó)企不同的是，商業(yè)類(lèi)國(guó)企并未承擔(dān)過(guò)多的政策目標(biāo)，它設(shè)立的目的在于追求經(jīng)濟(jì)利益，而不是社會(huì)效益。換言之，商業(yè)類(lèi)國(guó)企的存在并非是政府職能的延伸，此時(shí)政府與企業(yè)之間應(yīng)當(dāng)是一種單純的投資關(guān)系，政府不應(yīng)對(duì)其有任何的政策優(yōu)惠或者是施加任何的政策負(fù)擔(dān)。商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)與一般企業(yè)無(wú)異，作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，接受市場(chǎng)的調(diào)節(jié)。對(duì)于這類(lèi)國(guó)有企業(yè)，政府只能是基于出資人的身份參與其經(jīng)營(yíng)管理，而不能使用行政權(quán)力干預(yù)企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)?。對(duì)于商業(yè)類(lèi)國(guó)企而言，它的雙重屬性中的經(jīng)濟(jì)屬性占有主要地位，而承載的社會(huì)政治屬性則被弱化。政府需要做的就是將該類(lèi)企業(yè)“還”給市場(chǎng)，使其逐漸回歸市場(chǎng)主體的本質(zhì)，按照市場(chǎng)化的模式實(shí)行商業(yè)化運(yùn)營(yíng)，自主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，根據(jù)市場(chǎng)的規(guī)則實(shí)行優(yōu)勝劣汰，有序地進(jìn)入或者是退出市場(chǎng)，政府不應(yīng)當(dāng)再直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)。

2.國(guó)企資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的設(shè)立有助于理順市場(chǎng)與政府的關(guān)系

正如上述，對(duì)于商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)的運(yùn)營(yíng)，市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮決定作用，而政府不應(yīng)利用其行政權(quán)力干預(yù)，而對(duì)于公益類(lèi)國(guó)企應(yīng)由政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。但由于我國(guó)國(guó)有企業(yè)發(fā)展過(guò)程中政府一直是將公益類(lèi)國(guó)企與商業(yè)類(lèi)國(guó)企混合治理，政府直接參與到國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，雖一直進(jìn)行政企分離、政資分離的改革，但也未見(jiàn)其成效。政府的干預(yù)對(duì)所有國(guó)有企業(yè)而言已是屢見(jiàn)不鮮，政府要將商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)歸還給市場(chǎng)需要有一條有效的路徑，否則也只是一紙空談。

商業(yè)類(lèi)國(guó)企的市場(chǎng)化首先則是需要在政府與企業(yè)之間設(shè)立一個(gè)中介機(jī)構(gòu)，將政府與企業(yè)分離，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)交由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，而國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司無(wú)疑是一個(gè)適當(dāng)?shù)闹薪榉蛛x機(jī)構(gòu)。公益類(lèi)國(guó)企中由于自身的特性，需要政府的強(qiáng)干預(yù)，采用的是政府直接管理的模式，因此不宜設(shè)立國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司。在商業(yè)類(lèi)國(guó)企中引入國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，構(gòu)建政府出資人代表—國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司—具體企業(yè)的三層結(jié)構(gòu)。在此結(jié)構(gòu)中，政府不再參與國(guó)有企業(yè)的運(yùn)行，由國(guó)有投資運(yùn)營(yíng)公司代替政府作為出資人參與企業(yè)的運(yùn)營(yíng)，而被投資的國(guó)有企業(yè)則負(fù)責(zé)具體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)?。國(guó)有投資運(yùn)營(yíng)公司作為一個(gè)緩沖機(jī)制，能夠減少政府不正當(dāng)?shù)倪^(guò)度干預(yù)與監(jiān)管，減少政府對(duì)這一領(lǐng)域內(nèi)市場(chǎng)機(jī)制的扭曲與破壞。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司作為中介機(jī)構(gòu)，它所起到的作用是將政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的行政權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)樗鼘?duì)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)生的市場(chǎng)權(quán)力，從而理順商業(yè)類(lèi)國(guó)企中政府與市場(chǎng)的關(guān)系?。

商業(yè)類(lèi)國(guó)企中政府與市場(chǎng)的關(guān)系與一般企業(yè)無(wú)異，應(yīng)遵循市場(chǎng)的調(diào)節(jié)，政府不應(yīng)使用行政權(quán)力過(guò)多干預(yù)。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期政企難分的發(fā)展后，政府要將商業(yè)類(lèi)國(guó)企“還”給市場(chǎng)并非易事，應(yīng)引入國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司作為中介結(jié)構(gòu)，在分離政府與企業(yè)的同時(shí)理順市場(chǎng)與政府的關(guān)系。

政府與市場(chǎng)的關(guān)系是學(xué)界爭(zhēng)論不息的焦點(diǎn)，亦是組織市場(chǎng)活動(dòng)的起點(diǎn)。如何界定政府與市場(chǎng)的邊界是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要問(wèn)題，而國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力量，厘定國(guó)有企業(yè)中政府與市場(chǎng)的關(guān)系不僅關(guān)乎國(guó)有資本的增值保值，更能對(duì)國(guó)民生活、經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至社會(huì)的穩(wěn)定產(chǎn)生重大影響。國(guó)有企業(yè)既是從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)主體，又是政府職能在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的延伸，這種雙重屬性導(dǎo)致政府與市場(chǎng)的邊界更為復(fù)雜，傳統(tǒng)“一刀切”的發(fā)展模式更是無(wú)法理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，根據(jù)國(guó)有企業(yè)功能的不同分類(lèi)而治才是界定二者關(guān)系的良策。對(duì)于公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)而言，政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行有限度的強(qiáng)干預(yù)，由政府主導(dǎo)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)；而對(duì)于商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)而言，政府應(yīng)當(dāng)將企業(yè)“還”給市場(chǎng)，由市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮決定作用。

注釋?zhuān)?/p>

① T.Frye and A.Shleifer:The Invisible Hand and the Grabbing Hand,American Economic Review,1997,87(2),pp.354-358.

② 寧金成：《國(guó)有企業(yè)區(qū)分理論與區(qū)分立法研究》，《當(dāng)代法學(xué)》2015年第1期。

③ 雅諾什·科爾奈：《社會(huì)主義體制》，中央編譯出版社2007年版，第68—126頁(yè)。

④ 劉尚希、吉富星：《公共產(chǎn)權(quán)制度：公共資源收益全民共享的基本條件》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2014年第5期。

⑤Shleifer Andrei,Robert W.Vishny,Politicians and Firms,The Quarterly Journal of Economics,1994,109(4),pp.995-1025.

⑥W.J.Baumol,Toward a Theory of Public Enterprise,Atlantic Economic Journal,1984,12(1),pp.13-20.

⑦ 道格拉斯·諾思：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，上海三聯(lián)書(shū)店1991年版，第54—165頁(yè)。

⑧? 陳其霆：《中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)踐》，科學(xué)出版社2015年版，第 95—116頁(yè)。

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⑩ 顧功耘、胡改蓉：《國(guó)企改革的政府定位及制度重構(gòu)》，《現(xiàn)代法學(xué)》2014年第3期。

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F271

A

（2017）11-0035－05

謝麗媛，華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海，201620。

（責(zé)任編輯 陳孝兵）