徐祥運(yùn)++劉歡++李茁

[摘 要]以東北地區(qū)的遼寧省盤錦市L村為研究個(gè)案，對L村殘疾人的社會(huì)保障情況進(jìn)行個(gè)案分析。以系統(tǒng)調(diào)查和描述L村殘疾人的社會(huì)保障現(xiàn)狀為研究基礎(chǔ)，探索在同樣的殘疾人保障體系下，不同殘疾人的生活狀況以及他們的保障需求。通過與城市殘疾人相關(guān)保障體系的比較，揭示農(nóng)村殘疾人社會(huì)保障在具體實(shí)施過程中存在的問題，并提出相應(yīng)的對策建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村殘疾人；社會(huì)問題；社會(huì)保障；社會(huì)政策

[中圖分類號(hào)]F323.89 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1671-8372（2017）01-0073-10

一、引言

殘疾人通常因其心智、身體機(jī)能的缺損和殘疾而被視為弱勢群體。他們難以像健全人一樣獲得充分的生存和發(fā)展機(jī)會(huì)，無法發(fā)展?jié)撃芑颡?dú)立生活[1]，因而具有一定的弱勢性。一個(gè)國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平與福利普及程度，可以透過該國或地區(qū)社會(huì)保障體系的完善程度得到一定的呈現(xiàn)。我國是世界上殘疾人口最多的國家，由于歷史因素和經(jīng)濟(jì)發(fā)展原因，我國殘疾人的社會(huì)保障制度仍不夠成熟，導(dǎo)致多數(shù)殘疾人還未全方位享受到社會(huì)保障福利，許多殘疾人仍脫離于社會(huì)保障制度之外，殘疾人群體在生活、教育、康復(fù)、就業(yè)等方面還面臨許多困難，尚未充分公平地享受到國家的發(fā)展成果[2]，即我國殘疾人社會(huì)保障制度未能充分體現(xiàn)共享我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步成果的理念。

2012年《第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示，我國殘疾人總數(shù)達(dá)到8296萬，農(nóng)村殘疾人口達(dá)到6225萬，占?xì)埣踩丝倲?shù)的75.04%，占農(nóng)村總?cè)丝诘?.95%，也就是說，我國3/4的殘疾人口在農(nóng)村。我國長期存在的“二元”社會(huì)體制使得農(nóng)村殘疾人在獲得各種保障資源和發(fā)展機(jī)會(huì)方面與城市殘疾人存在巨大落差。因此農(nóng)村殘疾人相對健康居民和城市居民具有“雙重”弱勢性。在全面建成小康社會(huì)的新的時(shí)代背景下，學(xué)術(shù)界應(yīng)給予我國農(nóng)村殘疾人問題更多的關(guān)注。

伴隨著我國城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進(jìn)程，農(nóng)村殘疾人日益成為一個(gè)不可忽視的特殊群體，他們的生活和發(fā)展?fàn)顩r不僅關(guān)系到自身的生存，也影響到其家庭乃至農(nóng)村的發(fā)展。如果不能給農(nóng)村殘疾人提供及時(shí)充分的保障，制定有效的社會(huì)保障措施，殘疾人群體極易因其弱勢性而成為社會(huì)的邊緣群體，甚至陷入生存和發(fā)展的困境。尤其在第二輪全面振興東北的政策啟動(dòng)的背景下，對東北地區(qū)農(nóng)村殘疾人的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查和研究，有著重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

本文以東北地區(qū)的遼寧省盤錦市盤山縣L村為個(gè)案，對其殘疾人的社會(huì)保障情況進(jìn)行個(gè)案調(diào)研，探索在同樣的殘疾人保障體系下，不同殘疾人的生活狀況以及他們的未來需求；通過與城市殘疾人相關(guān)保障體系的比較，揭示農(nóng)村殘疾人社會(huì)保障的具體實(shí)施情況及存在的問題，并提出相應(yīng)的政策建議。

二、 L村殘疾人的現(xiàn)狀

（一）L村殘疾人的數(shù)量及構(gòu)成

L村位于遼寧省盤錦市盤山縣陸家鄉(xiāng)，2016年L村共有783戶家庭，人口總數(shù)為2706人。L村持證殘疾人的總數(shù)為72人，占L村總?cè)丝跀?shù)的2.3%。其中年齡結(jié)構(gòu)特征以勞動(dòng)年齡人口為主，中年殘疾人占大多數(shù)；性別比例為男性持證殘疾人48人，占?xì)埣踩藬?shù)的68%，女性持證殘疾人為23人，占?xì)埣踩藬?shù)的32%；殘疾類別以肢體殘疾為主，有52人，占?xì)埣踩藬?shù)的72.2%；殘疾等級以四級殘疾為主，四級殘疾人有31人，占?xì)埣踩藬?shù)的43%；受教育程度以小學(xué)和初中為主，非文盲殘疾人共有23人，占?xì)埣踩藬?shù)的32%。L村的殘疾人總數(shù)相對其他同鄉(xiāng)村部數(shù)量較多，殘疾類別多樣化，人員分布較集中，在性別比、年齡構(gòu)成以及受教育程度等方面都具有典型性，是所在鄉(xiāng)重點(diǎn)的殘疾人保障村，因而需要投入更多的財(cái)力物力，提供更多的精神撫慰。

（二）L村殘疾人的生產(chǎn)生活情況

《第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示，2006年我國調(diào)查人口平均經(jīng)濟(jì)參與率為68.31%，而殘疾人能夠參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的僅占?xì)埣踩藬?shù)的30.38%，相差近40個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)村殘疾人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參與率比城市殘疾人高約18個(gè)百分點(diǎn)，這是因?yàn)檗r(nóng)村人口主要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)為主。另外，無論是針對總?cè)丝?、就業(yè)人口還是同性別人口的調(diào)查都顯示，男性殘疾人就業(yè)者所占比例高于女性。這一趨勢與本案例中的趨勢是一致的，所不同的是，調(diào)查人口各項(xiàng)指標(biāo)的男女差異較小。在與同性別殘疾人口的比較中，農(nóng)村殘疾人，無論是男性還是女性，其就業(yè)人口所占的比例都要比城市高。通過殘疾人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參與率的數(shù)據(jù)可以看出，殘疾人參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)較少，而針對殘疾人的職業(yè)扶助情況，無論農(nóng)村還是城市都不容樂觀。

L村72名殘疾人中，參與生產(chǎn)活動(dòng)的有58人，占到殘疾人數(shù)的80.5%，除部分老年殘疾人和少年殘疾人外，青壯年殘疾人均有參與，生產(chǎn)活動(dòng)以農(nóng)業(yè)勞作為主。從男女比例來看，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的男性殘疾人高于女性殘疾人，因?yàn)榕詺埣踩酥饕且约彝?nèi)務(wù)為主，而勞動(dòng)強(qiáng)度較大的農(nóng)業(yè)活動(dòng)都是以男性為主，女性為輔。由于存在生理和心理的缺陷，所有能夠從事生產(chǎn)活動(dòng)的殘疾人都是屬于殘疾人等級較低、身體素質(zhì)較好的，而其他的殘疾人只能靠家庭成員或者相關(guān)社會(huì)組織的幫助生活，不能進(jìn)行任何形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。L村殘疾人雖然生產(chǎn)活動(dòng)參與率較高，但是從事的行業(yè)主要集中在單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中，還需要國家和社會(huì)給予一定的幫助，提升其自身的生產(chǎn)和生活能力。

（三）L村殘疾人的社會(huì)參與情況

從總體上看，我國城市殘疾人社會(huì)參與情況較農(nóng)村要好?！兜诙稳珖鴼埣踩顺闃诱{(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示，城市無障礙或輕度障礙殘疾人進(jìn)行社會(huì)參與的占城市殘疾人總數(shù)的50.38%，而農(nóng)村無障礙或輕度障礙殘疾人進(jìn)行社會(huì)參與的占農(nóng)村殘疾人總數(shù)的44.51%。農(nóng)村殘疾人所進(jìn)行的社會(huì)參與大多圍繞農(nóng)事或者村中的熟人圈展開，而在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面的參與度上，與城市殘疾人還存在一定的差距。國家對殘疾人的社會(huì)參與情況給予了一定的重視，希望通過解決殘疾人的就業(yè)、小康生活問題來提升殘疾人的社會(huì)參與率。2016年8月，國務(wù)院頒發(fā)的《“十三五”加快殘疾人小康進(jìn)程規(guī)劃綱要》，提出要完善殘疾人就業(yè)扶持政策，提升殘疾人的職業(yè)技能，多種類、多渠道地促進(jìn)殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)，比如利用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代科技拓展殘疾人的就業(yè)空間，使其有融入社會(huì)的機(jī)會(huì)，通過參與社會(huì)活動(dòng)，努力使更多的殘疾人實(shí)現(xiàn)獨(dú)立生活，進(jìn)入更廣闊的社會(huì)環(huán)境。

具體來看，L村殘疾人的社會(huì)參與情況基本算是良好，部分殘疾人除從事力所能及的工作和農(nóng)活外，還積極融入農(nóng)村的生活網(wǎng)絡(luò)，社會(huì)交往能力較好；部分正在接受教育的殘疾人也能積極融入學(xué)校生活，接受義務(wù)教育的社會(huì)化過程；在政治參與和文化參與等方面，L村殘疾人的社會(huì)參與情況還是比較少的。L村殘疾人除了需要自身的努力之外，還需要政府和農(nóng)村群眾的積極支持和配合，為農(nóng)村殘疾人提供良好的社會(huì)氛圍，提供其參與社會(huì)活動(dòng)的機(jī)會(huì)，提高其參與能力，使其擺脫被排擠和被迫邊緣化的困境。

三、 L村殘疾人的社會(huì)保障現(xiàn)狀

國家為了保障殘疾人的生產(chǎn)、生活，在制度設(shè)計(jì)上為殘疾人創(chuàng)造了許多條件，包括殘疾人的就業(yè)、醫(yī)療、教育、服務(wù)等內(nèi)容，幾乎涵蓋了殘疾人生活的各個(gè)方面。因此，從制度的角度來看，國家已經(jīng)為每位殘疾人的生活提供了全方位的社會(huì)保障。但是在制度實(shí)施的過程中，由于種種原因，農(nóng)村殘疾人得到的保障在某些方面不足以維持其生活需要，得到的社會(huì)保障也不是特別的全面合理。

（一）L村殘疾人低保金、救濟(jì)金的發(fā)放情況

殘疾人由于身心健康受損，難以維持自身最基本的生活需求，而多數(shù)殘疾人家庭也因殘致貧，所以為殘疾人提供最基本的生活保障，是殘疾人社會(huì)保障體系的最基本目標(biāo)。在我國的殘疾人社會(huì)保障體系中，對生活處境艱難的殘疾人通過各項(xiàng)資金補(bǔ)助來達(dá)到保障其基本生活需求的目的，比如社會(huì)救濟(jì)金、低保金、五保戶救濟(jì)金等各項(xiàng)保障金；對重度殘疾人及其家庭戶給予更加有力的保障，提高對他們的社會(huì)保障力度和幅度。《第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示，2006年我國有275萬城鎮(zhèn)殘疾人享受到當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ辖?，占到城?zhèn)殘疾人總數(shù)的13.28%；而在農(nóng)村殘疾人中，有319萬人享受到當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ辖?，占農(nóng)村殘疾人總數(shù)的5.12%[3]，城鄉(xiāng)之間存在明顯的差距。

L村殘疾人的生活保障主要是低保戶、五保戶以及殘疾人專項(xiàng)保障金三項(xiàng)，有殘疾人的家庭基本上被評為了低保戶或五保戶，因此殘疾人每個(gè)人在拿到專項(xiàng)保障金的基礎(chǔ)上，還可以獲得相應(yīng)的家庭生活保障金，這為每位殘疾人或多或少地提供了生活上的保障。按照國家的規(guī)定，根據(jù)殘疾程度不同以及家庭貧困不同等，多方面綜合考慮，有不同層次的保障金發(fā)放，有的殘疾人家庭為村里的特困戶，享受到的資金補(bǔ)助相對較多一些。例如，L村中S姓的殘疾人家庭，全家共有4口人，父母一方為殘疾人，兒子為小兒智障，屬于智力型的殘疾人，女兒為身體二級殘疾，那么家庭中每位殘疾人可享受到的額外救濟(jì)金為每年2000多元，加之親戚的幫助和農(nóng)田的收入，基本可以保證家庭的基本生活需要。S姓的殘疾人家庭是L村唯一的殘疾人特困戶，受到的社會(huì)救濟(jì)和補(bǔ)助金自然也就最多，這在L村的村民看來都是公正公平的。其他殘疾人家庭，視其家庭經(jīng)濟(jì)條件和困難情況而定，國家給予補(bǔ)助金的多少都是不同的，最低每位殘疾人每月能夠獲得近400元的殘疾人救濟(jì)金。通過L村殘疾人的低保金和救濟(jì)金發(fā)放情況可以看到，國家對農(nóng)村殘疾人生活救濟(jì)金的發(fā)放呈現(xiàn)逐年增長的趨勢。雖然農(nóng)村殘疾人的生活水平和保障程度愈來愈高，但和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度及城市殘疾人救濟(jì)金相比，還有一定差距，需要不斷提高投入力度和效率。

社會(huì)救濟(jì)又被稱為社會(huì)救助，是國家通過對國民收入的再分配，對因自然災(zāi)害或其他社會(huì)因素造成傷害的社會(huì)成員給予一定幫助，以保障其最低生活水平的制度，這體現(xiàn)著福利國家對公民的人身安全和生存的保障。殘疾人社會(huì)救濟(jì)主要包括兩個(gè)方面：殘疾人救濟(jì)和低保金。殘疾人的救濟(jì)是指狹義的殘疾人困難救濟(jì)，包括重度殘疾人困難定期補(bǔ)助，意外事故、突發(fā)重病住院等臨時(shí)困難補(bǔ)助等[4]。殘疾人低保是針對家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€的殘疾人實(shí)行的每月領(lǐng)取低保金的制度。這些社會(huì)救濟(jì)金在很大程度上為殘疾人的基本生活提供了保障，滿足了殘疾人的溫飽需求，乃至幫助更多的殘疾人追求更高層次的發(fā)展需求。

L村72名殘疾人的社會(huì)救濟(jì)金也存在著一定的差異。經(jīng)走訪發(fā)現(xiàn)，殘疾等級高、家庭貧困程度較高的家庭獲得的社會(huì)救濟(jì)金相對高一些，殘疾等級低、生活自理能力較強(qiáng)、家庭生活狀態(tài)較好的殘疾人獲得的社會(huì)救濟(jì)金相對較低，這是普遍的現(xiàn)象，也是社會(huì)所能夠接受的結(jié)果。包括這72名殘疾人在內(nèi)的村民對于這種分配形式?jīng)]有過多異議，當(dāng)然除去因?yàn)椤笆烊诵?yīng)”而產(chǎn)生的其他因素，這些因素也是需要通過政策和監(jiān)督來改善的。雖然L村的所有殘疾人對于國家和政府給予的救濟(jì)金普遍比較滿意，但是隨著社會(huì)的發(fā)展，生活水平在不斷提升，人們的生活水準(zhǔn)也普遍提高了，這對于L村殘疾人的生活而言也是一項(xiàng)考驗(yàn)。每年幾百元或者千元的補(bǔ)助在一定程度上可以緩解殘疾人的生活困境，但是相對于城市殘疾人的社會(huì)救濟(jì)金而言，農(nóng)村殘疾人的社會(huì)救濟(jì)金水平還是相對較低的。為了保障和提升農(nóng)村殘疾人的生活水平就需要提高救濟(jì)金的額度，以達(dá)成農(nóng)村殘疾人對更高層次的生活需求，最終使農(nóng)村殘疾人與城市殘疾人的生活水平持平。

（二）L村殘疾人的醫(yī)療保障、康復(fù)治療實(shí)施情況

20世紀(jì)80年代以來，我國的殘疾人康復(fù)事業(yè)蓬勃興起，現(xiàn)在全國已建成各級各類殘疾人康復(fù)訓(xùn)練服務(wù)機(jī)構(gòu)19000多個(gè)[5]，覆蓋各種殘疾種類和等級的康復(fù)治療。國家對于殘疾人的醫(yī)療、康復(fù)治療投入力度在逐年增加，這對于殘疾人以及殘疾人的家庭來說都是一個(gè)極大的鼓舞。

在L村，殘疾人的康復(fù)保障主要是在家庭成員的幫助下進(jìn)行的，在監(jiān)護(hù)人的細(xì)心照料下，部分殘疾人逐漸恢復(fù)部分的生理機(jī)能，沒有家庭成員的殘疾人則專門由鄉(xiāng)里敬老院的醫(yī)生以及看護(hù)人員進(jìn)行適當(dāng)?shù)目祻?fù)訓(xùn)練。農(nóng)村相對于城市是受教育程度較低的社會(huì)，農(nóng)村殘疾人和家庭的康復(fù)意識(shí)較弱，遠(yuǎn)低于對社會(huì)救濟(jì)金和低保金的需求意識(shí)，村民普遍認(rèn)為資金形式的補(bǔ)助比康復(fù)、醫(yī)療保障更實(shí)際、更符合殘疾人的需要。因此L村有關(guān)殘疾人的康復(fù)設(shè)施較少，康復(fù)效果也不是特別明顯。

殘疾人因身體存在缺陷，對生活和疾病的抵抗力相比正常人低，因此，殘疾人對醫(yī)療保健的需求比健全者更為迫切。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國家和社會(huì)努力為殘疾人完善各種醫(yī)療康復(fù)保障措施，不定期地為殘疾人提供專項(xiàng)檢查，開展疾病預(yù)防工作，使殘疾人身體某方面的功能獲得恢復(fù)。這是從國家制度設(shè)計(jì)的角度為殘疾人進(jìn)行的設(shè)計(jì)，但在具體的實(shí)行過程中，城市和農(nóng)村社會(huì)存在較大差異，城市殘疾人的醫(yī)療、康復(fù)設(shè)施及運(yùn)用普及率明顯高于農(nóng)村，效果也是同樣好于農(nóng)村。

L村針對殘疾人的醫(yī)療、康復(fù)設(shè)施基本處于缺失狀態(tài)。根據(jù)L村殘疾人反映，部分重度肢體殘疾人接受過鄉(xiāng)政府以及村委會(huì)所安排的醫(yī)療康復(fù)，國家對于重度殘疾者也給予了一定的物質(zhì)和器械補(bǔ)助，例如輪椅等；國家和社會(huì)機(jī)構(gòu)會(huì)定期進(jìn)入L村為殘疾人提供免費(fèi)的體檢，給予相關(guān)的醫(yī)療康復(fù)建議和相關(guān)藥物。但是據(jù)村民和殘疾人反應(yīng)，這些醫(yī)療和康復(fù)保障具有偶然性和間歇性，所以L村的殘疾人并不是全部都能夠享有這些醫(yī)療、康復(fù)方面的保障。

（三）L村殘疾人的教育、就業(yè)保障情況

殘疾人教育是以殘疾人為對象并根據(jù)其身心特點(diǎn)而實(shí)施的教育，主要涉及內(nèi)容有基礎(chǔ)教育以及高等教育等，同時(shí)配備特殊的教育師資。目前在我國，特殊教育是針對視力、聽力言語、智力有殘疾的人和多重殘疾人實(shí)施的教育，這些教育設(shè)置與常人教育相比具有一定的特殊性，需要國家和社會(huì)投入特殊的師資力量和教育設(shè)施，現(xiàn)在社會(huì)上也存在一些私立型的殘疾人教育機(jī)構(gòu)，這些都為殘疾人的教育發(fā)展提供了一定的條件，更好地改善了持證殘疾人的生存狀況。國家最新出臺(tái)的殘疾人受教育保障政策提出，家庭貧困的殘疾人在認(rèn)定之后，可以享受國家為其提供的12年免費(fèi)教育，從小學(xué)一直到高中都由國家來保障殘疾人的受教育權(quán)利，可以說這一政策的出臺(tái)使殘疾人的教育保障又提升了一個(gè)層次，體現(xiàn)了國家對于殘疾人受教育權(quán)利的關(guān)注。

《第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示，全國6歲及以上殘疾人口抽樣調(diào)查總量158783人中，不識(shí)字人數(shù)占?xì)埣踩丝倲?shù)的43.97%。其中不識(shí)字男性占?xì)埣踩丝倲?shù)的51.5%，女性占總數(shù)的48.5%，性別比例上基本持平?？傮w來看，我國殘疾人群中不識(shí)字人數(shù)比例較高，這是由于殘疾人的自身所限以及社會(huì)條件有限共同作用的結(jié)果。從性別差異來看，在從小學(xué)直至研究生的受教育階段，殘疾女性接受教育的機(jī)會(huì)要小于殘疾男性。從城鄉(xiāng)方面來看，農(nóng)村殘疾人的受教育水平遠(yuǎn)低于城市殘疾人的受教育水平，我國15歲以上殘疾人文盲率數(shù)據(jù)分析顯示，城市殘疾人文盲占比為27.49%，農(nóng)村高達(dá)50.86%。

在L村，曾經(jīng)接受過或正在接受教育的殘疾人有21人，占該村殘疾人總數(shù)的29.1%。處于義務(wù)教育階段的殘疾兒童，在國家政策和社會(huì)響應(yīng)下，村中安排這些殘疾人兒童到鄉(xiāng)小學(xué)接受教育，在保障他們?nèi)松戆踩幕A(chǔ)上，為其安排合適的班級，有條件的殘疾人家庭會(huì)將孩子送往城市的特殊教育學(xué)校和機(jī)構(gòu)，教育在殘疾人群中越來越受到重視。但是從L村中72名殘疾人整體來看，接受教育的程度較低，有的年齡相對大一些的殘疾人更是沒有受過任何教育，年齡較小的殘疾人在教育政策的普及和要求下，得到了受教育機(jī)會(huì)。保障殘疾人在受教育方面不會(huì)太落后于正常人，乃至教育設(shè)施和學(xué)習(xí)環(huán)境優(yōu)于其他健全人，應(yīng)該是政府和社會(huì)追求的一個(gè)目標(biāo)。

全國殘疾人的就業(yè)率、職業(yè)分布等方面的統(tǒng)計(jì)分析顯示，我國殘疾人就業(yè)比例不高，和非殘疾人相比存在一定差距；在殘疾人內(nèi)部，各殘疾人類別之間的就業(yè)率存在著較大的差異，其中，言語殘疾人的就業(yè)率最高，智力、肢體、精神殘疾的就業(yè)率居中，而多重殘疾、視力、聽力殘疾的就業(yè)率最低。同時(shí)他們的就業(yè)環(huán)境也不是特別理想。在這種大背景下，就需要國家的社會(huì)保障政策來進(jìn)行緩解和調(diào)整。著眼于我國現(xiàn)在的發(fā)展現(xiàn)狀，國家并不能將社會(huì)保障制度完全覆蓋到所有殘疾人，這就需要積極發(fā)揮有勞動(dòng)能力的殘疾人的潛能，幫助他們就業(yè)，使其能夠自食其力，減輕社會(huì)和殘疾人家庭的負(fù)擔(dān)，而且這樣有助于殘疾人以平等的姿態(tài)走向社會(huì)、融入社會(huì)、擺脫貧困[6]。我國政府幫助殘疾人就業(yè)的機(jī)構(gòu)包括各種福利性的企業(yè)、按摩機(jī)構(gòu)等，集中安排殘疾人就業(yè)，同時(shí)國家和社會(huì)還鼓勵(lì)殘疾人自主就業(yè)，鼓勵(lì)農(nóng)村殘疾人積極參加多種形式的農(nóng)村生產(chǎn)活動(dòng)，多渠道地為殘疾人打開就業(yè)通道。但是總體來說，我國殘疾人的就業(yè)層次低、人數(shù)少、工作層次相對較低，這些不利于改善殘疾人的工資收入及生活狀況。

L村殘疾人的就業(yè)保障雖然體現(xiàn)得不是那么明顯，但是有部分條件允許的殘疾人在村里的相應(yīng)職位上班；通過自己努力學(xué)過醫(yī)的，在村衛(wèi)生部成為醫(yī)生，殘疾人中有的文化程度高且具有相應(yīng)的技能的在鄉(xiāng)或鎮(zhèn)的殘聯(lián)擔(dān)任一定職務(wù)等等。這些都是受到國家政策保護(hù)得以就業(yè)的殘疾人，他們的生活水平也因?yàn)榫蜆I(yè)有了很大的改善，幸福指數(shù)明顯上升。現(xiàn)在社會(huì)對于殘疾人的歧視雖然還會(huì)存在，但是隨著多元文化的發(fā)展，社會(huì)愿意給予殘疾人越來越多的寬容和接納，給予殘疾人工作崗位，幫助其實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值。

四、L村殘疾人社會(huì)保障實(shí)施中存在的問題

（一）L村殘疾人低保金、救助金相對城市殘疾人數(shù)額差距較大

國家投向農(nóng)村與城市的殘疾人社會(huì)保障資金存在明顯的不平等，主要體現(xiàn)在社會(huì)救濟(jì)資金、最低生活保障金等方面。《第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示，農(nóng)村沒有就業(yè)的殘疾人主要是靠家庭成員的供養(yǎng)，包括基本生活保障和生病照料，以及心理溝通和依賴等；而城市殘疾人的社會(huì)保障資金相對于農(nóng)村殘疾人較高，有些還有豐厚的退休金，相比農(nóng)村殘疾人，這些都為城市殘疾人的生活減輕了負(fù)擔(dān)。由此可見，與城市殘疾人相比，農(nóng)村殘疾人的經(jīng)濟(jì)來源主要是家庭，比較原始和簡單。

L村中每個(gè)五保戶家庭中的殘疾人每月最低可領(lǐng)取400元，每年年終會(huì)有1000元左右的救助金，偶爾年節(jié)會(huì)收到豆油、白面等福利品。但這些加在一起，一年下來也不過是5500元，根據(jù)現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)和物價(jià)水平，這對一個(gè)有殘疾人的家庭來說，僅僅能夠保障最基本的生活需求。想要達(dá)到小康水平，對于大部分殘疾人家庭來說是相當(dāng)困難的。據(jù)L村殘疾人反映，國家給予的補(bǔ)助明顯逐年增加。

農(nóng)村殘疾人的生活條件與城市殘疾人也存在一定的差距，這種差距性的欠缺，對于農(nóng)村殘疾人的康復(fù)、生存以及發(fā)展都存在一定的不合理之處。

“農(nóng)村殘疾人，他們與城市居民相比，他們屬于弱勢群體；與健全人相比，他們更屬于弱勢群體”[7]。可以說，農(nóng)村殘疾人是具有雙重弱勢性的群體。由于受城鄉(xiāng)分治的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，我國的殘疾人制度基本上是以城市殘疾人的需要為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的，農(nóng)村殘疾人的權(quán)利與城市殘疾人權(quán)利嚴(yán)重不平等。在L村，72位殘疾人由于殘疾等級不同，結(jié)合家庭貧困情況，每位殘疾人得到的社會(huì)保障資金都有所不同，但一等殘疾人和殘疾人貧困戶每個(gè)月所得到的資金平均也只有1000多元。而城市殘疾人除了在社會(huì)保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面的保障資金已達(dá)千元，每月可享受的社會(huì)救濟(jì)金最少為800元左右，重度家庭戶和殘疾人則平均每月可獲得近2000元，這是農(nóng)村殘疾人所得的兩倍多。可見，無論是社會(huì)保障救濟(jì)金還是各項(xiàng)參保項(xiàng)目，城市殘疾人獲得的資金遠(yuǎn)多于農(nóng)村殘疾人所得，這對于我國縮小城鄉(xiāng)差距、構(gòu)建和諧社會(huì)和建成小康社會(huì)都是不利因素，只有改變這種格局，才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)殘疾人共享社會(huì)福利成果。

（二）L村殘疾人的社會(huì)保障體系投入比例不平衡，落實(shí)程度不同

殘疾人的社會(huì)保障體系包括一系列子系統(tǒng)，包括殘疾人的社會(huì)救濟(jì)和低保，殘疾人的就業(yè)保障、教育保障、康復(fù)保障等一系列的保障內(nèi)容。但是在政策的具體實(shí)施中，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡與大環(huán)境限制，農(nóng)村殘疾人的社會(huì)保障體系著重于經(jīng)濟(jì)型的救助形式，其他發(fā)展型的救助形式極少出現(xiàn)。

L村的殘疾人社會(huì)保障各項(xiàng)內(nèi)容的投入比例嚴(yán)重失衡，表現(xiàn)為以資金形式的保障為主，發(fā)展型的社會(huì)保障較為落后甚至沒有實(shí)行。據(jù)L村殘疾人反映，國家對其相關(guān)的社會(huì)保障主要是經(jīng)濟(jì)救濟(jì)，醫(yī)療、康復(fù)社會(huì)保障和就業(yè)社會(huì)保障等還處于模糊狀態(tài)，并沒有太多的體現(xiàn)。

L村殘疾人社會(huì)保障制度的剛性特征也造成了社會(huì)福利的覆蓋面有限，社會(huì)保障內(nèi)容落實(shí)程度不同，不能完全保證L村的所有殘疾人都獲得各項(xiàng)社會(huì)保障。其實(shí)，在殘疾人的社會(huì)保障體系的設(shè)置與實(shí)施過程中，國家和各級政府對于社會(huì)保障的力度都具有一定的“硬性”控制，這是由我國國情決定的。國家雖然為殘疾人的社保體系設(shè)計(jì)了很多救助項(xiàng)目，但有些保障項(xiàng)目的獲得需要繳費(fèi)，不是無償?shù)幕蛘吡x務(wù)的，比如社會(huì)保險(xiǎn)等。這是由殘疾人社會(huì)保障制度剛性特征所決定的，也是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀所致。由于殘疾人的經(jīng)濟(jì)條件普遍有限，使得他們無力加入社會(huì)保險(xiǎn)，所以，L村有一部分殘疾人就是處在“保障不足”的狀態(tài)。

目前我國的城市殘疾人社會(huì)保障體系和社會(huì)福利體系在歷史發(fā)展中逐步趨于完善，為城市殘疾人的生活和發(fā)展提供了更為全面和有利的政策，無論是保障資金的投入，還是殘疾人的各項(xiàng)子保障措施，都比農(nóng)村的社保體系更具成熟性與優(yōu)勢性。

L村殘疾人基本沒有康復(fù)服務(wù)設(shè)施，而該村殘疾人對康復(fù)設(shè)施的需求比較多，因此兩者無法形成很好的對接，無法滿足殘疾人的實(shí)際需求。另外，在有效康復(fù)訓(xùn)練方面，體驗(yàn)過類似服務(wù)的殘疾人不到總數(shù)的10%，也就是說有90%以上的殘疾人的康復(fù)服務(wù)需求沒有得到滿足。單從L村來看，現(xiàn)有的康復(fù)服務(wù)與殘疾人實(shí)際需求之間的差距較大。聯(lián)合國《殘疾人集會(huì)均等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》對康復(fù)的定義是，康復(fù)旨在使殘疾人達(dá)到和保持生理、感官、智力、精神和（或）社交能力上的最佳水平，從而使他們借助某種手段，改變其生活，增強(qiáng)自立能力。社會(huì)保障機(jī)制為殘疾人所提供的法律保障的核心是康復(fù)，康復(fù)的目的在于預(yù)防、消除和改善殘疾，預(yù)防殘疾惡化或者減輕殘疾后果，為殘疾人或者受到殘疾威脅的人提供與他的興趣和能力相適應(yīng)的集體中的尤其是勞動(dòng)生活中的崗位[8]。由此可見，殘疾人的醫(yī)療和康復(fù)保障對于殘疾人的生存發(fā)展至關(guān)重要，做好相關(guān)的康復(fù)工作才能為殘疾人的身心健康恢復(fù)提供條件和保障。

L村殘疾人的康復(fù)項(xiàng)目仍停留在最低級的恢復(fù)層面，高級心理康復(fù)項(xiàng)目幾乎還未建立，處于保障空缺。農(nóng)村殘疾人康復(fù)存在著內(nèi)涵過窄、照顧機(jī)構(gòu)服務(wù)不到位、人員管理不足等問題。L村的72名殘疾人很少有人接受過國家或者社會(huì)為其提供的系統(tǒng)性的康復(fù)訓(xùn)練，發(fā)展型的康復(fù)保障更不用提。

我國殘疾人社會(huì)保障制度的最基本目標(biāo)是“保障殘疾人的基本生活”，很明顯，為殘疾人提供最基本的生活保障是殘疾人社會(huì)保障制度的最基本的底線，所以說暫時(shí)還不能奢求通過社會(huì)保障制度來改善生活質(zhì)量，提高生活水平，這些現(xiàn)實(shí)情況的存在也基本符合我國的國情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀。只有具有了發(fā)達(dá)國家的物質(zhì)水平和完善的保障體系后，我國的相關(guān)社會(huì)保障制度才能有更進(jìn)一步的落實(shí)。

（三）L村殘疾人的社會(huì)保障體系缺乏有效的監(jiān)督和系統(tǒng)的宣傳

首先，表現(xiàn)為低保金、救濟(jì)金的評選較為模糊。由于官僚體制下政府機(jī)構(gòu)權(quán)力的層層重疊，使得殘疾人社會(huì)保障政策的實(shí)行布滿“絆腳石”，環(huán)環(huán)相扣的體制，使得政策在下達(dá)的過程中煩瑣累贅。L村對殘疾人低保金、救濟(jì)金的選定上就較為模糊。殘疾人或者普通村民都對相關(guān)的社會(huì)保障制度不太了解，從雙向的視角來看，除村民自身對制度的設(shè)定不敏感外，國家和政府政策的制定和宣傳存在一定的盲區(qū)，使得殘疾人的資金保障選定較為模糊。

在L村中，政策的落實(shí)存在著拖沓的現(xiàn)象。對于國家在殘疾人保障資金的流動(dòng)方向和數(shù)量，每位殘疾人都是不清楚的，其他村民更是不明了，這也是由中國幾千年的民怕官的心理所致。村民的這種監(jiān)督意識(shí)缺失，就使得殘疾人的保障制度無法有效實(shí)行，保障金發(fā)放時(shí)間拖延、資金挪用等問題就會(huì)時(shí)常出現(xiàn)。

其次，表現(xiàn)為殘疾人的社會(huì)保障政策傳達(dá)不明晰。我國殘疾人社會(huì)保障資金主要來自政府，殘聯(lián)機(jī)構(gòu)和其他保障性機(jī)構(gòu)的保障基金管理和運(yùn)用較為混亂，在資金管理和運(yùn)用上還存在一些問題，包括紅十字會(huì)等系列社會(huì)保障性的公益機(jī)構(gòu)在一定時(shí)期內(nèi)都出現(xiàn)了各種問題。在殘疾人保障政策制訂方面，我國《殘疾人保障法》于1991年5月15日起施行，它的制定和實(shí)施為殘疾人社會(huì)保障事業(yè)提供了強(qiáng)有力的法律基礎(chǔ)。但是相比西方發(fā)達(dá)國家的保障法，還存在著經(jīng)驗(yàn)不足等問題，使得該法律沒有得到很好的貫徹落實(shí)，它的權(quán)威性和有效性也相對較差。因此，殘疾人保障工作的有效性就難以保證，政策傳達(dá)不明晰經(jīng)常發(fā)生，殘疾人接收到的保障也不夠透明。

農(nóng)村是一個(gè)“差序格局”的社會(huì)，人與人之間都處于一個(gè)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之中，在這種熟人社會(huì)中，每個(gè)人都將大部分注意力集中在村民以及圍繞村民所發(fā)生的一些事上，而對于政府所制定的一些政策較為漠視。受教育水平低下的文盲與半文盲村民對于社會(huì)保障一說更是知之甚少，每位村民都是在村委會(huì)頒發(fā)通知后才能接觸到一些相關(guān)政策。雖然說現(xiàn)在農(nóng)民接觸到的媒體也是越來越多，但是受限于文化水平，對國家政策的敏感度較小。L村的殘疾人對殘疾人社會(huì)保障內(nèi)容的了解水平參差不齊，大部分殘疾人只有在自己或者家人去村委會(huì)領(lǐng)取一些相關(guān)的補(bǔ)助之后才了解到國家的保障政策。

最后，表現(xiàn)為對社會(huì)保障政策缺乏系統(tǒng)性的宣傳。殘疾人對于社會(huì)保障制度設(shè)定的認(rèn)知程度關(guān)系著這項(xiàng)制度實(shí)施過程是否順利和結(jié)果是否有效。人們對于某種制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施投入越多的關(guān)注，這項(xiàng)制度的實(shí)施和完善將會(huì)更加順利。反之，如果人們對于某種制度的關(guān)注度沒有那么高，只是被動(dòng)服從的話，這項(xiàng)制度的實(shí)施將會(huì)陷入困境。我國的社會(huì)保障制度是近些年來才發(fā)展起來的，其內(nèi)容和實(shí)施過程都有不完善的地方。除缺乏系統(tǒng)性的設(shè)定外，與人們的關(guān)注度和認(rèn)知度也有一定的關(guān)系。

L村殘疾人普遍反映，對于國家和地方政府制定的關(guān)于殘疾人的社會(huì)保障制度存在一定的模糊認(rèn)知。造成這種現(xiàn)象的原因，主要是有關(guān)部門的系統(tǒng)宣傳不到位。L村殘疾人對社會(huì)保障體系缺乏系統(tǒng)性的認(rèn)知，這種現(xiàn)象不是短時(shí)期內(nèi)形成的，歷來國家政策的下達(dá)在村民看來都是悄無聲息的，尤其是關(guān)于資金發(fā)放方面的政策更是如此。

（四）L村殘疾人的就業(yè)保障與教育保障流于形式

就業(yè)勞動(dòng)是人們實(shí)現(xiàn)自我社會(huì)價(jià)值的一種途徑，也是人們在現(xiàn)代社會(huì)維持生活的手段。殘疾人就業(yè)既有個(gè)人價(jià)值的體現(xiàn)，也具有社會(huì)意義。殘疾人的就業(yè)歧視問題一直都存在。農(nóng)村殘疾人文化水平相對較低、能力有限，這些也是造成農(nóng)村殘疾人就業(yè)難的不利因素?；趯埣踩说木蜆I(yè)保護(hù)，國家以及各級政府在扶持城鄉(xiāng)殘疾人就業(yè)方面都給予了硬性制度設(shè)定，但是由于經(jīng)濟(jì)多元化以及市場的復(fù)雜性，殘疾人的就業(yè)仍然是一個(gè)難題。尤其是農(nóng)村殘疾人，他們在農(nóng)村除簡單的務(wù)農(nóng)外，不能參與任何形式的工作，這對農(nóng)村殘疾人的生計(jì)和發(fā)展造成了一定的困擾。及時(shí)解決農(nóng)村殘疾人的就業(yè)問題也就成了社會(huì)保障的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)之一。教育是個(gè)人獲得生存能力和實(shí)現(xiàn)社會(huì)化的重要途徑，保障殘疾人的受教育權(quán)利，為他們營造適當(dāng)?shù)慕逃h(huán)境，提升他們的文化素質(zhì)，能在一定程度上解決殘疾人的就業(yè)問題。雖然近年來國家對殘疾人的受教育權(quán)投入了更多的精力和政策性的要求，但是在農(nóng)村地區(qū)，殘疾人的受教育權(quán)利仍然受到自身?xiàng)l件以及社會(huì)環(huán)境和學(xué)校硬件條件的種種制約，具體的保障措施僅僅停留于書面政策中，具有形式主義色彩。

在L村的72名殘疾人中，參與社會(huì)進(jìn)行就業(yè)的僅有14人，占總數(shù)的19.4%，男性10名，女性4名。從職業(yè)結(jié)構(gòu)上來看，他們從事的職業(yè)是村中醫(yī)生、殘聯(lián)工作人員、私營企業(yè)職工等，這其中包括響應(yīng)國家政策號(hào)召被納入行政行業(yè)的2名殘疾人。L村殘疾人的就業(yè)條件以及就業(yè)形勢并不是特別理想，除了一些輕度殘疾者可以通過各種渠道找到適合自己的工作外，其他的殘疾者沒有得到或者沒有能力去從事某些工作。除就業(yè)環(huán)境不理想外，受教育程度較低也是制約L村殘疾人發(fā)展的一個(gè)重要原因。L村受過教育或者受到高等教育的殘疾人寥寥無幾。不僅是在L村，全國范圍內(nèi)的殘疾人普遍受教育程度較低。雖然政策在不斷改進(jìn)，但是殘疾人的社會(huì)保障內(nèi)容過于形式化。解決政策在貫徹運(yùn)行時(shí)的形式化才是解決殘疾人就業(yè)與教育保障問題的關(guān)鍵。

五、發(fā)展和完善農(nóng)村殘疾人社會(huì)保障體系的對策建議

（一）增加對農(nóng)村殘疾人家庭的經(jīng)濟(jì)扶助

家庭是人們進(jìn)行初始社會(huì)化的場所，也是人們成長發(fā)展的重要場所。家庭除具有生育、社會(huì)化的功能外，感情溝通和生存養(yǎng)育也是家庭的重要功能，它是任何社會(huì)公益性或者私立性質(zhì)的殘疾人機(jī)構(gòu)所不能代替的。從殘疾人的角度來看，殘疾人由于生理或者心理功能的缺陷而導(dǎo)致生活方面的不便，生存和發(fā)展對于殘疾人來說都是重大的人生挑戰(zhàn)。家庭作為重要的初級群體，就需要家庭成員更加注重彼此之間的相互幫助和相互溝通，特別是殘疾人家庭，無論是生理還是心理方面，都需要家庭成員投入更多的人力物力。但長此以往，就會(huì)對大部分殘疾人家庭的整體生存情況造成一定的壓力。因此，必須將殘疾人家庭整體納入社會(huì)保障的范疇。

（二）加強(qiáng)農(nóng)村殘疾人的保障力度，縮小城鄉(xiāng)差距

在當(dāng)今全面建設(shè)小康社會(huì)的時(shí)代，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，摒棄過去那種“城鄉(xiāng)分制”“城鄉(xiāng)分治”的觀念和做法，通過體制改革和政策調(diào)整，削弱并逐步清除城鄉(xiāng)之間的藩籬[9]。城鄉(xiāng)殘疾人的社會(huì)保障體系一直跟隨國家大環(huán)境進(jìn)行完善和調(diào)整，為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)殘疾人社會(huì)保障事業(yè)的共同發(fā)展，必須統(tǒng)一城鄉(xiāng)殘疾人社會(huì)保障制度，將農(nóng)村殘疾人的社會(huì)保障事業(yè)向城市靠近，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)殘疾人社會(huì)保障事業(yè)共同進(jìn)步和發(fā)展。

為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)殘疾人享有共同的社會(huì)保障體系，縮小城鄉(xiāng)之間的保障差距，應(yīng)著手提高農(nóng)村殘疾人的保障力度。首先，從最基本的保障資金差距入手，加大農(nóng)村殘疾人的資金性支持，縮小與城市的差距。其次，幫助殘疾人積極創(chuàng)業(yè)就業(yè)，實(shí)現(xiàn)殘疾人生活的可持續(xù)發(fā)展。再次，探索針對農(nóng)村殘疾人的優(yōu)惠政策。L村的殘疾人反映，國家為了保障農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，為農(nóng)民設(shè)立了很多利民項(xiàng)目，健全的農(nóng)村人可以得到政府的生產(chǎn)性補(bǔ)貼，而沒有勞動(dòng)能力的殘疾人反而享受不到任何生產(chǎn)性補(bǔ)貼，這可能會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村殘疾人與健全人之間收入差距進(jìn)一步拉大。因此，應(yīng)積極探索對農(nóng)村殘疾人的優(yōu)惠政策，比如可考慮讓殘疾人也適當(dāng)享受到某些利民項(xiàng)目的生產(chǎn)性補(bǔ)貼。

（三）完善農(nóng)村殘疾人就業(yè)促進(jìn)與保護(hù)政策

從國家制度層面來看，國家應(yīng)將社會(huì)資源合理再分配，調(diào)整保障力度和關(guān)注度，平衡城鄉(xiāng)之間的社會(huì)保障水平。應(yīng)給予農(nóng)村殘疾人更全面完善的就業(yè)保障政策，對于需要生活保障的殘疾人提供更多的社會(huì)贊助，對于需要受教育的殘疾人應(yīng)該提供相應(yīng)的受教育環(huán)境。

農(nóng)村殘疾人由于身體缺陷和農(nóng)村實(shí)際條件限制，接受職業(yè)培訓(xùn)的機(jī)會(huì)普遍稀缺，而沒有一技之長的農(nóng)村殘疾人改變自身艱難處境的能力就大受限制。針對這種情況，要加大各類別殘疾人職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)范圍，特別是要與基層組織、社區(qū)和熱心企業(yè)聯(lián)系，減免費(fèi)用，提供便利條件，讓農(nóng)村殘疾人接受職業(yè)培訓(xùn)。可開展與生產(chǎn)和扶貧相結(jié)合的農(nóng)村實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)村殘疾人的職業(yè)能力，為就業(yè)創(chuàng)造條件。例如大眾所熟知的大寶企業(yè)，就聘用了許多殘疾人作為企業(yè)的員工，解決了許多殘疾人的生存和就業(yè)問題。國家為了鼓勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)這種公益性的行為，給予大寶公司稅務(wù)方面的優(yōu)惠，使得大寶企業(yè)在市場中可以通過價(jià)格優(yōu)勢占得一席之地。

（四）保障農(nóng)村殘疾人享有基本康復(fù)服務(wù)

殘疾人的康復(fù)服務(wù)現(xiàn)在普通的做法是，在大中城市設(shè)立康復(fù)中心，由康復(fù)中心提供綜合性的殘疾人康復(fù)服務(wù)；農(nóng)村社區(qū)普遍缺乏康復(fù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，許多地區(qū)只是在中心城鎮(zhèn)甚至只能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院（社區(qū)醫(yī)院）里有些康復(fù)項(xiàng)目。由于經(jīng)費(fèi)、人員及設(shè)備的匱乏，這類農(nóng)村醫(yī)院提供給殘疾人的康復(fù)服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量低下。一些地方采取的康復(fù)服務(wù)入社區(qū)、組織醫(yī)生下鄉(xiāng)等措施也只能解決一時(shí)之需，畢竟不是長久之計(jì)。其結(jié)果是農(nóng)村殘疾人的康復(fù)服務(wù)很難得到滿足。

L村中的大部分殘疾人都希望得到醫(yī)療和康復(fù)服務(wù)，尤其是一些重度殘疾者更是如此。政府和社會(huì)為他們提供的康復(fù)醫(yī)療服務(wù)要體現(xiàn)無償性和公益性，讓他們真正享受到保障。除了要體現(xiàn)公益性和無償性外，對于不同的殘疾類別和殘疾人群，需要采取有針對性的政策。例如，對于未成年的殘疾人應(yīng)著重根治性的康復(fù)治療，為未成年兒童的未來生活做出最大程度的醫(yī)療保障；對于成年殘疾人著重基本生活性的保障康復(fù)醫(yī)療。這種具有針對性的醫(yī)療、康復(fù)可以為不同類型的殘疾人和不同殘疾等級的殘疾人提供最有效的康復(fù)保障。這需要政府在資金方面加大投入。

（五）切實(shí)保障農(nóng)村殘疾人的受教育權(quán)

政府要針對殘疾人的身體特點(diǎn)和農(nóng)村的實(shí)際，加大特殊教育學(xué)校建設(shè)和特殊教育工作者隊(duì)伍的建設(shè)；要加大對特殊教育的補(bǔ)貼力度，穩(wěn)定并擴(kuò)大特殊教育及其教師隊(duì)伍的規(guī)模，在有條件的地區(qū)設(shè)立農(nóng)村特殊中高等教育機(jī)構(gòu)；采取各種方式減少青壯年農(nóng)村殘疾人文盲率，要為義務(wù)教育階段的貧困殘疾兒童提供應(yīng)有補(bǔ)貼，保證其接受教育；對于從事特殊教育的教師，應(yīng)該給予更多關(guān)注，保證他們的教學(xué)條件、福利待遇比普通學(xué)校的教師更加優(yōu)惠。

（六）構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)村殘疾人社會(huì)保障管理機(jī)制

在保留我國原有殘疾人社會(huì)保障體系制度的前提下，積極學(xué)習(xí)西方國家優(yōu)秀的社會(huì)保障經(jīng)驗(yàn)，將殘疾人的社會(huì)保障部門統(tǒng)一管理，縮減不必要的管理職能部門。在我國，城鄉(xiāng)殘疾人的分化管理體制也為城鄉(xiāng)殘疾人社會(huì)保障制度的共同發(fā)展造成了一定阻礙，隨著現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，城鄉(xiāng)各個(gè)殘疾人相關(guān)管理部門要實(shí)行聯(lián)動(dòng)管理，如可以建立共同的信息管理庫，并設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

以L村為例，全村72名持證殘疾人的社會(huì)保障狀況以及未持證殘疾人的社會(huì)保障情況都應(yīng)該列入殘聯(lián)的管轄體系內(nèi)。要將村中所有殘疾人的相關(guān)信息進(jìn)行走訪了解，相關(guān)的管理部門對這些殘疾人的社會(huì)狀態(tài)都應(yīng)有一個(gè)整體性的把握和掌控，殘聯(lián)與其他各個(gè)體系的各個(gè)部門應(yīng)實(shí)行信息共享。此外，有效的監(jiān)督機(jī)制可以避免殘疾人的相關(guān)信息在各個(gè)部門之間的脫節(jié)，獎(jiǎng)懲措施的存在可以杜絕政府的一些不作為和無作為。

（七）切實(shí)發(fā)揮農(nóng)村權(quán)威人士及群體的監(jiān)督作用

從社會(huì)組織層面來看，社會(huì)組織作為社會(huì)與民眾之間的鏈接手段之一，對于落實(shí)國家政策、緩解國家與個(gè)人之間的沖突起著重要作用。例如中國殘疾人聯(lián)合會(huì)（殘聯(lián)）就是為保障殘疾人權(quán)益而成立的非營利性組織。社會(huì)非營利性組織除了為殘疾人爭取權(quán)利之外，還要時(shí)刻監(jiān)督政府行政機(jī)關(guān)有關(guān)社會(huì)保障政策的實(shí)施情況，在公開透明的情況下，合理監(jiān)督社會(huì)保障資金發(fā)放，真正做到服務(wù)到位，滿足殘疾人的生活需要。L村的大部分殘疾人以及村民對于國家的殘疾人政策不太了解，甚至是完全不知道。除了村民對于國家政策不關(guān)注這一因素外，更多的應(yīng)該是國家對于政策的普及存在漏洞，大力宣傳國家的殘疾社會(huì)保障政策，鼓勵(lì)村民更多地參與進(jìn)來，成為國家政策制定與實(shí)施的參與人，這樣既能提高政策的實(shí)施效果，又能達(dá)到民眾監(jiān)督的作用。

在農(nóng)村地區(qū)，可以組織村中具有文化學(xué)識(shí)的有權(quán)威的人士，定期對發(fā)放的殘疾人保障金進(jìn)行審核，同時(shí)追蹤國家和社會(huì)的保障政策，監(jiān)督鄉(xiāng)政府與村委會(huì)的執(zhí)行情況。權(quán)威人士作為群眾代表還要時(shí)刻與殘疾人群體進(jìn)行走訪溝通，了解村中殘疾人的群體需求與個(gè)體需求，并將這些具體性的需求及時(shí)反映給村委會(huì)或者鄉(xiāng)政府，然后通過公務(wù)渠道將村中殘疾人的具體需求匯總整合，提交上級有關(guān)管理部門，以期得到有針對性的解決。

（八）實(shí)現(xiàn)農(nóng)村殘疾人社會(huì)保障的參與權(quán)與知情權(quán)

吉登斯說過：“人的生活需要一定的本體性安全感和責(zé)任感，而這種感覺得以實(shí)現(xiàn)的基本機(jī)制是人們生活中習(xí)以為常的慣例?！盵10]社會(huì)政策在吉登斯看來是一種“慣例”，而這種慣例中的安全感是指人們對這種社會(huì)政策的認(rèn)同和評價(jià)。殘疾人的社會(huì)保障政策雖然為殘疾人提供了一定的物質(zhì)保障，但是要真正幫助殘疾人追求更好生活的愿景，就必須將這種政策的內(nèi)涵和精髓滲透到農(nóng)村殘疾人的文化認(rèn)知中。如果社會(huì)政策只是在硬性地實(shí)施和讓殘疾人被動(dòng)地接受，那么本該得益于這一政策的殘疾人群體在政策執(zhí)行中就會(huì)缺乏參與的意愿，政府部門也不會(huì)得到任何反饋。

目前，農(nóng)村殘疾人對我國社會(huì)保障政策的制定，缺乏應(yīng)有的“發(fā)言權(quán)”，無論是貧困殘疾人還是其他類型的殘疾人只能被動(dòng)地接受政策的執(zhí)行，這樣就難以保證政策制定和執(zhí)行的針對性和精確性，使殘疾人的實(shí)際需求無法得到真正的滿足。由此可知，即使有很好的設(shè)計(jì)初衷，但如果與政策的目標(biāo)人群不兼容，政策也無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。實(shí)踐中，農(nóng)村殘疾人會(huì)有意無意地被游離于社保政策安排之外，只是被動(dòng)地接受政策，即使與政策發(fā)生聯(lián)系，也很難與其實(shí)現(xiàn)有效耦合。

因此，在制定農(nóng)村殘疾人社保政策時(shí)，應(yīng)該更加關(guān)注政策實(shí)施過程中的雙向互動(dòng)，優(yōu)化溝通環(huán)境，保持政策的通暢性。將“由上及下”的調(diào)查研究與“由下及上”的參與有效結(jié)合，在對殘疾人社會(huì)保障體系進(jìn)行政策設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)該先進(jìn)行一系列入村入戶的系統(tǒng)性、針對性的社會(huì)調(diào)查，為政策制定提供有力的事實(shí)依據(jù)。此外，地方政府還應(yīng)該結(jié)合地方實(shí)際，充分了解這一地區(qū)殘疾人的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化特殊性，更加關(guān)注以“賦權(quán)”為核心的參與性。應(yīng)建立殘疾人的參與反應(yīng)機(jī)制，充分尊重殘疾人的知情權(quán)、參與權(quán)和選擇權(quán)[11]，將殘疾人的社會(huì)保障政策積極融入殘疾人的生活體系中。

六、結(jié)語

首先，殘疾人是社會(huì)的典型弱勢群體，需要從政策上提供一定的幫助和保障。殘疾人因?yàn)樯頇C(jī)能或者心理健康問題而不能像正常人一樣生活，需要家庭或者社會(huì)的幫助才能生存發(fā)展，是社會(huì)的弱勢群體。而農(nóng)村的殘疾人相對于城市殘疾人的生活和社會(huì)保障狀況也處于一種相對弱勢的地位，因此農(nóng)村殘疾人是一種具有“雙重”弱勢的弱勢群體。殘疾人作為社會(huì)的弱勢群體，其康復(fù)、醫(yī)療、救助、就業(yè)及教育等都需要國家和政府給予極大的財(cái)政投入與政策支持。在中國特色的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下，在高度的城市化與現(xiàn)代化的當(dāng)今社會(huì)，農(nóng)村殘疾人更是需要全方位、多角度的社會(huì)保障。殘疾人的社會(huì)保障情況體現(xiàn)著一個(gè)國家的發(fā)展?fàn)顩r及文明程度，殘疾人的生存狀況反映著一個(gè)國家的民生民情，因此，保障殘疾人的基本生活和發(fā)展需要，不但能夠緩解殘疾人生理問題所帶來的生存問題，而且能為家庭和諧和社會(huì)發(fā)展做出一定貢獻(xiàn)。關(guān)心殘疾人群體的社會(huì)保障狀況是國家和社會(huì)、群體和個(gè)人應(yīng)盡的義務(wù)。為了給殘疾人弱勢群體的生存和發(fā)展提供保障，我國在制度設(shè)計(jì)上給予了關(guān)注和支持。尤其在“十三五”規(guī)劃中，對農(nóng)村殘疾人的生活、就業(yè)、醫(yī)療、康復(fù)保障等內(nèi)容都做出了一系列的規(guī)劃，從制度設(shè)計(jì)的角度來看，這些規(guī)劃是全面而系統(tǒng)的，但在實(shí)施過程中，殘疾人的社會(huì)保障制度存在一些問題。尤其是在農(nóng)村地區(qū)，社會(huì)保障的落實(shí)存在資金不足、保障內(nèi)容實(shí)施不全面等問題。這種狀況需要國家、社會(huì)組織以及家庭和個(gè)人的共同努力才能改善。

其次，與城市殘疾人社會(huì)保障體系相比，農(nóng)村殘疾人社會(huì)保障體系不夠完善，一系列問題亟待解決。我國3/4的殘疾人生活在農(nóng)村，應(yīng)該將更多精力和物力放在農(nóng)村殘疾人的社會(huì)保障體系中。但是事實(shí)正好相反，這是由于我國長期存在著城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，致使我國的農(nóng)村地區(qū)發(fā)展落后于城市地區(qū)，相應(yīng)的發(fā)展條件和福利措施都不足，這其中也包括農(nóng)村殘疾人的社會(huì)保障。無論是殘疾人的保障資金投入方面，還是殘疾人的社會(huì)保障具體內(nèi)容落實(shí)方面，農(nóng)村殘疾人的社會(huì)保障體系較與城市殘疾人的社會(huì)保障體系存在明顯欠缺。隨著國家的發(fā)展和政策方向的改變，逐漸縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，將城鄉(xiāng)殘疾人的社會(huì)保障體系也納入到統(tǒng)籌發(fā)展的進(jìn)程中將成為歷史的必然。

再次，監(jiān)管機(jī)制監(jiān)管力度不夠、效果不明顯是造成農(nóng)村殘疾人社會(huì)保障制度不完善的重要原因。農(nóng)村殘疾人的社會(huì)保障制度在運(yùn)行過程中存在一些“隱形”操縱或者說是“非正式化的行為”。這些“隱形”操縱對于殘疾人社會(huì)保障制度具有一定的負(fù)面影響，例如對于持證殘疾人的確認(rèn)、殘疾人家庭貧困程度的確認(rèn)和相關(guān)的救濟(jì)補(bǔ)助等。解決這類問題需要一定的時(shí)間和方法，尤其是需要從殘疾人社會(huì)保障體系的管理機(jī)制入手，改變煩瑣的程序，在不破壞體系正常運(yùn)作前提下，將殘疾人社會(huì)保障體系簡單化、明了化。在政策運(yùn)行機(jī)制改善的情況下，加強(qiáng)對農(nóng)村殘疾人社會(huì)保障體系監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)。不但監(jiān)管部門要加強(qiáng)對相關(guān)部門的監(jiān)督力度，社會(huì)組織和群體也要發(fā)揮有效的社會(huì)監(jiān)督力量，共同發(fā)揮強(qiáng)有力的監(jiān)督作用，將不透明、違法、非正式化的行為扼殺在萌芽中。

最后，從縱向來看，農(nóng)村殘疾人的社會(huì)保障體系正逐漸完善，保障范圍也逐年擴(kuò)大，保障金更是逐漸增加，保障內(nèi)容也逐年豐富。從橫向來看，農(nóng)村殘疾人的社會(huì)保障體系較城市殘疾人的社會(huì)保障體系還存在一定差距；與國家近些年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和社會(huì)進(jìn)步狀況相對比，還需要進(jìn)一步的發(fā)展和完善。努力使農(nóng)村殘疾人的社會(huì)保障體系逐步與城市殘疾人社會(huì)保障體系統(tǒng)籌起來，是未來我國殘疾人社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的方向。

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[責(zé)任編輯 王艷芳]